从国外天然气规制的启示看我国天然气改革

【 关键词 】天然气产业 ；政府规制；改革
天然 气的运营分生产 、管道 运输和销售三个 环节 ，这是 由 天然气 的 自然 属性决定 的，天然 气的生产环节是指 天然气 的勘 探开发 、生产 、集输和加工销售 ；管输配送环节 是指 通过大直 径高压管道将天然气 从生产地输往销 售中心 （ 管输 ），再通过 小直径低压管线 向当地 终端用户供气 （ 配送 ）；而销售环 节则 是指地方销售体系 ，是用地方分销 网络将 终端用户 （ 民用户 居 （ 家庭 ）、商业用户 （ 如批发和零售 商、服务业 、宾馆 、办公 室和公用设施等 ）、工业用 户 （ 工厂和矿场 ）和 （ 电厂 ）与 发 管道连接起来的部分。 从整个产业来看 ，天然气产业 的三个环节又具备不同特点， 它们所具有 的自然垄断性质的强弱也是不同的。就天然气 的生产 环节勘探来看，不具备成本的次可加性，规模经济也不 明显 ，也 就是说此环节不具备强的 自然垄断属性。那么对该环节 的规制就 可 以采取政府放松规制的做法 。而在天然气的管输环节 中，天然 气的输送有赖于铺 设的管道而进行 ，管道的铺设具 有巨大 的沉 没成本 ，整个 管网 由一个企业经营 具有明显 的规模 效应 ，该环 节产业的成本 函数具 有次可加性 ，所 以具 有强 自然垄 断属性， 显然对该环节 ，政府应 该实施严格规制 。天然气 的销售环节 随 着用气需求量 的增大 ，又使销售呈现 多元 化，而 民用天然气 又 需要政府对其价格维持相对 的稳定 ，这个 环节可 以说是 融合 了 垄断和竞争，它既需要放松 ，又应 当存在 一定的政府干预 ，可 以采取激励性的规制方式 。 我 国天然气产业规制的现状 （ 一）我 国天然气规制的体制状况 计划经济时代，我国石油天然气产业 由石油部主管，实施计 划经济管理体制 。１ ９ 年，按照 国际通行的 “ ９８ 油公司”模式，我 国石油天然气企业成功实施 了内部企业 的整体分离与重组。中国 石油天然气集 团公司 （Ｎ Ｃ Ｃ Ｐ ）于 １９ 年通过分离的方法将集团公 ９９ 司 内所有石油企业、炼化企业 、销售 企业 、管输企业及科研单位 分离出来，单独成立了中国石油天然气股份有限公司。同时，中 国石 油 化 工 总公 司 也 实施 了战 略 重组 ，组 建 了 中 国石 油 化 工集 团 公司。在我 国的天然气产业 中，存在着集上下游 、内外贸和产供 销于一体的几家大公司，这些公司之 间形成了寡头竞争格局 ，但 垂直一体化的国有经营体制未能彻底改变。 （ ） 目前规制体制下天然气规制存在 的主要 问题 二 １政 出多 门，管理重叠，缺乏独立 的规制机构 ． 目前 ，中国天然气产业政 府规制 的范畴涵 盖了资源保护 、 价格和进 出 口规制、行业准入 、投资审批 以及环 境、安全等 多 方面 内容 ，能对天然气产业进 行监管的部 门，除了 国家发改委 （ 下设能源局 ）的直接管理外 ，还包括 国土资源部等８ 部委 。这 种规制机构 的不独立 和规制政策 的制定和实施不分 离，在一定 的程度上实 际是 降低 了国家对石 油产业 管制 的力度和 效率 ，也 影响了国家对能源可持续利用和平衡发展 的协 调控制 。 ２ 对天 然气产 业进 行 规 范 、监 督 、指 导的 法律法 规不 健 ． 全，缺乏完整的法律基础 现 行政府对天然气产 业的规制仍然 沿用计划经济 时期的做
时代经贸 ２ １ ０ பைடு நூலகம்０年 ５ 月 中旬刊 恶第１ ９ ６ 期
从 国外 天 然 气 规 制 的 启 示 看 我 国 天 然 气 改 革
闫泽 武 刘春 宇
乌鲁 木齐 ８ ００ ） ３０ ２ （ 疆发 展 与改 革委 员会 经 济研 究 院， 新疆 新
【 摘 要 】本文从探讨天然气的属性、运营特征和规制的关系入手 ，通过对我国天然气体制状况和现行体制下天然气规制存在问题的分析及对国外天然气规制 的比较分析，指出，我国对天然气产业的规制 ，在借 鉴国外成功经验 的同时，要结合我国天然气产业的具体 的发展情况，建立 自己的规制模式，并对天然气规 制改革提出思路。
一
、
法 ，以行政审批和 部 门规章为基本 内容和手段 。到 目前 为止 ， 出台法规和条例 既有 关于天然气勘探 开发的 ，还有天然 气输送 和销售 的和价格税 收的 ，但基本上 是管理条例 ，没有一 部完整 的 《 然气 法》 ，立法 明显滞后 ，政府对 天然气的管制主要 依 天 靠政策 性文件和行政性 审批，稳定性和透 明度不足 ，再加上 没 有独立 的规 制监管部 门，很容易引发 暗箱操 作和寻租行 为的发 生 ，最终导致对监管的不利。 ３ 公平竞争的市场格局尚未形成 。 虽然 通 过 １ ９ 年 的产业 结 构重 组 ，已形成 了三 大 国家控 ９８ 股石油公司在 陆上、海上 的勘探 开发、管道建设 、油气运输及 销售领域相互竞 争的格局 ，但 由于这种重组是 以行政手段捏合 的，三大公 司划 地域而治 的改革方案 ，使三大 国有石油公司 的 市场控 制力 极不 均衡 。在 上游 领域 ，三 大 国有石 油 公司之 间 “ 地域而治 ”的做 法使行业 的准人 尚存在一定 的障碍；矿产 划 许可 证管理方式 尚未 更多地引入市场 竞争机制 ；国外 天然气开 采权 依然控制在 中石 油、 中石化等 国有 企业手 中，民营企业即 使在 国外 采 了气 ，也 需要过 中石油和 中石 化这道 门槛 。在 下游 领域 ，天 然气的销售竞争 仅限于 中国石 油天 然气集 团公司和 中 国石化集 团公司。 ４ 价格规制很不完善 ． 目前 我国的天然气价格 体系包含 了定价 权属 、定价类 别和 计价方法 ，且 都 由政府统一制 定，未能将竞 争环 节和论断环节 分开 ，发 改委对 天然气产 品的定价 ，是按照 国际天然气价格 的 变 化来制定和 公布 的 ，并没有 实际完全反映 国内市场需求 的信 息，更没有杜 绝三 大石油公 司在价 外加价 、搭 车收费的垄断行 为。天然气定价机 制改革步伐虽 已迈 出 ，但市场在 价格形成 中 的基础性作用 尚未充分发挥。 ５ 三大公 司 自然垄断业务和竞 争性业务未 能分 开，在竞争 ． 性业务 中制造垄断 天然气产业 中的 自然垄断性主 要集 中在天然气 管道输运领 域 ，而天 然气的勘探 、开发和下游 的加 工、销售业务领域 则具 有 明显 的竞争性 。但是 ， 由于中 国天然气产 业是三大石 油公司 上下游 的垂直经营 ， 自然垄 断性和竞争 性业 务交织在 一起 ，管 道设施几 乎全部掌握在 以中石油为主 的三 大石油公司 ，三 大公 司能凭借 自然 垄断业务来延 伸垄断 ，并在其产业 内部 的产业链 中调剂利润 ，致使 在一些竞 争性 业务 中产 品价格 严重偏离市场 价格 。 ６ 资源产地政府对 石油产业政府规制没有发言权 ． 天然气产业 的规制 ，无 论是规制立法 、相关制度规则 的制 定还 是规制 的管理 和执行均 由中央政府一手统揽 ，地 方政府即 使在 自身利益严重 受到侵害 时，也无 计可施 。从 市场 准入 、价 格规 制到天然气 资源 管理 、天然气 配售系统均属 于中央政府管 辖 ，地方政府在石 油产 业规制 中没有 任何发言权 ，资源产地权 益无法直 接得到保护 。三大公司凭借 自身的垄断地位 ，在 竞争 性业务 中制造的垄断对 资源 产地经济 的发展带来很 多不利 的影 响 ，地 方 政 府 对 此 却 无 能 为 力 。