济南市土地利用总体规划(2006年-2020年)大纲(征求意见稿)

济南市土地利用总体规划（2006年－2020年）大纲（征求意见稿）济南市人民政府二○○九年七月目录第一章引言 (1)第一节规划目的 (1)第二节规划依据 (1)第三节规划原则 (2)第四节规划策略 (3)第五节规划范围与期限 (4)第二章土地利用总体规划背景 (4)第一节土地利用现状 (4)第二节上轮规划实施评价 (5)第三节土地利用面临的机遇与挑战 (5)第三章土地利用战略与目标 (6)第一节土地利用战略方向 (7)第二节社会经济可持续发展目标 (9)第三节土地资源可持续利用目标 (11)第四章土地利用结构调整与布局优化 (13)第一节土地利用规模结构调整 (13)第二节土地利用综合分区及发展指向 (15)第三节土地利用功能分区及用途管制 (17)第五章区域土地利用调控 (21)第一节严格保护和合理利用农用地 (21)第二节节约集约利用建设用地 (24)第三节加强国土生态屏障用地建设 (29)第六章土地利用重点工程 (32)第一节土地整理复垦开发 (32)第二节重点土地保护工程 (35)第三节新农村建设用地保障工程 (36)第七章规划实施机制与保障措施 (38)第一节规划实施的行政措施 (38)第二节规划实施的法律措施 (38)第三节规划实施的经济措施 (39)第四节规划实施的技术手段 (39)第五节规划实施的公众参与机制 (41)第一章引言第一节规划目的以科学发展观为指导，深入贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，围绕发展省会经济、维护省城稳定、建设美丽泉城，统筹土地利用与经济社会协调发展，坚守耕地红线，保障合理用地，优化用地结构和布局，提高用地效益和水平，强化用地调控和管理，促进省会经济社会又好又快发展。

第二节规划依据主要依据有：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国环境影响评价法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）、《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发[2008]3号）、《土地利用总体规划编制审查办法》（国土资发[2009]43号）、《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发[2009]51号）、《全国土地利用总体规划》（2006年—2020年）、《山东省土地利用总体规划》（2006年—2020年）。

第三节规划原则一、保护优先原则围绕保障粮食安全，严格保护耕地特别是基本农田，加大土地整理复垦开发补充耕地力度，提高粮食综合生产能力；坚持耕地占补平衡，实现耕地保护数量和质量并举。

二、节约集约原则依据建设资源节约型社会的要求，加强政策引导，转变用地方式，严格控制新增建设用地总量，积极盘活存量，加强城镇用地整合，鼓励低效用地增容改造和深度开发。

强化规划统筹，积极拓展建设用地新空间。

三、保障发展原则围绕济南市国民经济和社会发展目标，科学安排各类用地，重点保障基础设施用地、民生民计用地、现代服务业用地，不断提高土地资源对经济社会全面协调可持续发展的保障能力。

四、优化结构原则围绕促进经济发展方式转变，按照工业化、城镇化发展方向和进程，基本稳定农用地，有效控制建设用地，合理开发未利用地，优化配置各业各类用地，努力使用地结构和产业结构优化升级相协调。

五、因地制宜原则围绕形成国土开发新格局，根据土地资源空间分布特征，遵循“宜保则保、宜耕则耕、宜建则建”的规律，加强区域土地利用调控和引导，明确区域土地利用方向，促进主体功能区的形成。

六、可持续发展原则按照可持续发展的要求，坚持保护和改善生态环境，优先保护国土生态屏障用地，保障土地可持续利用。

第四节规划策略一、空间拓展积极探索各种可拓展用地空间，缓解土地资源的压力。

通过地下及地上可利用空间拓展，拓宽城市建设发展空间，提高土地的综合承载能力。

二、循环利用强化土地用途的可更新性，加快土地使用权的流转，探索完善土地循环利用的有效措施和管理机制。

三、有效替代以土地的“功能占补平衡”替代“数量占补平衡”，将城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，实现建设用地结构优化；建立农业生产向规模经营和农业园区集中、工业向开发区和工业集中区集中、农民居住区向城镇和农村新型社区集中的“三集中”机制。

第五节规划范围与期限一、规划范围济南市行政辖区内所有土地，包括历下区、市中区、槐荫区、天桥区、历城区、长清区、章丘市、平阴县、济阳县、商河县。

二、规划期限以2006年～2020年为规划期。

2005年为基期年，2010年为近期目标年，2020年为远期目标年。

第二章土地利用总体规划背景第一节土地利用现状根据2005年土地利用变更调查结果，济南市土地总面积799851公顷。

农用地560515公顷，占全市土地总面积的70.08%。

其中耕地366995公顷，主要分布在济阳、商河、平阴、章丘及历城、长清的平原地区及沿河滩地区；园地29104公顷，主要分布在历城及章丘、长清、平阴低山丘陵区；林地76182公顷，主要分布在长清、章丘和历城的山区和丘陵地区，平原地区分布较少；其他农用地88234公顷，主要分布在章丘、长清、济阳、商河等地。

建设用地138210公顷，占全市土地总面积的17.28%，其中城乡建设用地116012公顷，交通水利用地18750公顷，其他建设用地3448公顷。

其他土地101126公顷，占全市土地总面积的12.64%。

第二节上轮规划实施评价1996年—2005年，济南市农用地产出率从1.3万元/公顷增加至2.4万元/公顷，年均递增11.00%。

同时，农用地在调节区域气候，吸收有害气体，保护全市泉域环境，创造环境舒适感方面发挥着重要的生态效益。

1996年—2005年，济南市建设用地地均GDP呈逐年上升趋势，从1996年的44.4万元/公顷上升到2005年的126.2万元/公顷，年均增长率为8.12%。

上一轮规划实施基本满足了经济社会发展对各类用地的需求，保障了交通、水利等基础设施建设所必要的用地需求，实现了建设用地社会效益的最大化。

同时，上一轮规划实施过程也存在不足。

具体表现为，建设用地供需矛盾较突出，土地利用总体规划的法律权威性尚未得到很好的体现，生态优先的理念在上轮规划中未能充分体现。

第三节土地利用面临的机遇与挑战一、土地利用面临的机遇（一）在政策层面上，科学发展观的深入贯彻落实，将更加促进土地利用的规范化、科学化、制度化。

党中央、国务院和各级地方党委、政府坚持以科学发展观统领土地管理工作，将其放到整个工作大局日益重要的位置加以部署，党的十七届三中全会确定了最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，这将更加有利于土地宏观调控措施的贯彻落实，有利于经济建设中粗放型、外延型的土地利用方式的加快转变，有利于市场配置土地资源基础性作用的充分发挥，从根本上促进土地利用的规范化、科学化、制度化。

（二）在实践层面上，建设现代化省会城市的资源需求，将更加拓展土地利用的深度和广度。

济南市是山东省的省会城市，是半岛城市群和“济南都市圈”的核心城市，是未来环渤海地区南翼和黄河中下游地区的中心城市，要率先建设全面小康社会、率先实现基本现代化，最大程度地发挥辐射带动作用，客观上必然要求进一步拓展土地利用的深度和广度，优化土地利用结构和布局，提高土地利用效益和水平，增强土地承载能力和生态功能，为提升济南市核心竞争力奠定牢固基础。

（三）在战略层面上，统筹城乡协调发展的历史要求，将更加推动土地管理体制机制的创新和完善。

在我国改革发展的历史进程中，土地问题始终是一个带有全局性、根本性和战略性的重大问题。

科学发展观提出了统筹城乡协调发展的历史性要求，土地管理将紧紧抓住这一重要机遇，积极稳妥地推进农村土地管理制度改革，逐步完善城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策，大力实施城乡土地资源的深度整合和优化配置，促进和支持社会主义新农村建设。

二、土地利用面临的挑战（一）耕地保护形势更加严峻。

保持一定数量和质量的耕地是济南市实现经济社会可持续发展的根本保障和义不容辞的责任。

城镇化、工业化的推进将不可避免地占用部分耕地。

但是，耕地后备资源不足，分布偏远、零散，且开发利用的生态环境约束较大，制约了耕地资源补充能力，保持耕地总量动态平衡的难度进一步加大。

（二）建设用地的供需矛盾更加突出。

济南市正处于城镇化、工业化快速发展阶段，到2010年和2020年，城镇化率将分别达到67%和75%，城镇工矿用地需求量将在相当长时期内保持较高水平；推进城乡统筹和区域一体化发展，建设社会主义新农村，还将需要一定规模的新增建设用地作为支撑。

但是，可用作新增建设用地的空间十分有限，各项建设用地的供给面临前所未有的压力，保障社会经济发展用地的难度进一步加大。

（三）统筹土地利用的任务更加艰巨。

经济社会的快速发展和人民日益丰富的物质生活，对交通、水利、能源、教育、居住等基础和公益设施建设需求日益增长，各行业、各区域土地利用目标日益多元化，调整优化土地利用结构的需要日益迫切，统筹协调土地利用布局的任务日益繁重，土地供应宏观调控的难度进一步加大。

第三章土地利用战略与目标第一节土地利用战略方向以建设具有独特自然风貌、深厚历史文化底蕴、浓郁现代化气息、代表山东省会形象的区域中心城市为发展目标，以科学发展观统领土地利用全局，严格保护耕地、优先布设国土生态屏障用地，留置现有文化景观廊道用地，优化土地利用结构和布局，统筹城乡建设用地，构建一种和谐的、可持续的土地利用模式。

着力提升济南作为环渤海地区特大城市的综合承载能力和服务功能，按照全面建设小康社会和率先实现现代化的要求，落实国家区域土地利用总体战略，统筹各业各类用地，保障经济社会发展必需的建设用地，优先发展先进制造业和高新技术产业，提升主城区商贸服务业、发展壮大金融服务业，以用地结构优化调整促进产业结构升级和经济发展方式转变。

强化城市用地的集聚规模和效益，促进建设用地节约集约利用，努力构建以中心城市用地为重点、县（市）城用地为依托、中心镇用地为基础、主要交通用地为轴线的区域土地利用格局，形成国土开发新格局，促进城乡统筹和区域协调发展。

专栏 1 济南市土地利用空间战略布局第二节社会经济可持续发展目标一、人口和城镇化发展目标到2010年全市总人口达到714万，城镇人口达到478万，城市化水平达到67％左右；到2020年全市总人口达到840万，城镇人口达到630万，城市化水平达到75％左右。