（修改版）政研论文-对提高基层海关执行力的认识和思考

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二〇一九年三月
对提高基层海关执行力的认识和思考
摘要基层海关是海关事业发展的根基，是发展动力和活力的源头。

抓好了基层建设，就是抓住了海关发展的根本。

而基层海关执行力作为海关基层建设的重要内容和实现海关发展的关键要素，是海关关员贯彻海关战略部署、方针政策的操作能力和实践能力，其强弱程度直接制约着海关改革发展目标能否顺利实现。

关键词：基层海关执行力
温家宝总理在十一届全国人大三次会议所作的政府报告中，要求建立人民满意的服务型政府，强调各级政府要努力提高执行力。

海关作为进出关境监督管理机关，执行各项政令法律和业务制度的能力直接关系到把关和服务的水平，关系到国家的经济发展和社会安全。

提升海关执行力水平，提高基层海关把关服务能力，是海关事业立足于长远、不断取得稳步发展的根本保证。

一、执行力提出的政治背景、概念及涵义
（一）政治背景
2006年3月5日，温家宝总理的《政府工作报告》中提出了“把提高政府执行力作为当前政府自身改革和建设的一项重要任务”，这是“执行力”概念被首次写入《政府工作报告》，标志着政府“执行力”建设被正式纳入国家治理范畴。

今年《求是》第1期，胡锦涛总书记撰文指出：各级领导干部必须增强制度执行意识，切实提高制度执行力。

而在十七届中央纪委第五次全会上，总书记的重要讲话专门用一个部分阐述“切实抓好反腐倡廉制度建设，必须不断提高执行力”，其份量之重，论证之全面，前所未有，体现了中央领导把对执行力的重视提升到了新的高度。

（二）概念及涵义
执行力概念最早是由美国资深的企业家保罗·托马斯和企业管理学家大
卫·伯恩提出的，是一个由企业渗透到政府的管理学概念。

按照知名学者余世维博士的理解，执行力“就是按质按量地完成工作任务的能力。

具体说来就是指在一个组织中，各个管理层次、部门单位、每个岗位上的工作人员贯彻执行决策者制定的战略方针、方案计划、规章制度，并保证实现预期目标的能力。

”①其核心是把思路、战略、决策、规划与部署付诸实施的能力。

海关部门的执行力是指基层海关贯彻落实党的方针政策、海关工作16字方针和队伍建设12字要求、海关政策法规以及方案计划和上级领导的指示要求，在把关服务和拒腐防变、抵御风险上，所体现的具体操作能力和实践能力。

②
二、提高基层海关执行力的现实意义
基层是指隶属海关、办事处、缉私分局及其他具有相对独立履行执法和行政管理职能的处、科级单位，是海关全部工作和战斗力的基础，是正确履行“把关服务”职能，完成海关各项任务最直接、最具体的执行者。

③盛光祖署长在2010年在全国海关关长会议上的讲话指出：海关执法主要在基层，海关监管和服务主要由基层来提供，海关的战斗力主要体现在基层，海关执法风险和廉政风险也主要发生在基层。

提高基层海关执行力，对加强海关的基层基础工作具有深刻的现实意义。

(一)提高基层海关执行力是践行科学发展观的必然要求。

发展是党执政兴国的第一要务，执行力最终要落实到推进发展上来。

学习实践科学发展观，最根本的目的就是要把我们党最先进的发展理念转化为推动科学发展的实际行动。

邓小平同志说过：“世界上的事情都是干出来的，不干，半点马克思主义都没有。

”这说明，理念再好，决策再好，思路再好，制度再好，没有强有力的执行，都是空的。

基层海关学习实践科学发展观，重在实践，重在落实，就是要把贯彻落实科学发展观转化为自觉抓落实的执行力；同时，把全面增强基层海关的执行力，作为提升科学发展实效的保证。

南宁海关正在进行的西部
①余世维．赢在执行[J]．北京：人民出版社，2002年7月第2版9~10.
②罗放．对提高基层海关领导干部执行力的思考和认识．海关总署2007年第二期处级领导干部培训班文章
③邹志武．关于树立和落实科学治关理念的理论探索和系统思考．改革与战略，2006（08）.
强关规划建设，明确了要建设让中央放心、让人民满意的西部强关的目标，没有高效的执行力，创新发展思路、破解发展难题、西部强关的蓝图就难于实现。

要将提高基层海关执行力作为科学发展观学习的继续和深化。

（二）提高基层海关执行力是实施海关现代化发展战略的重要保障。

为适应国际形势的发展和我国经济发展的总体战略目标，海关总署正在全面推进海关现代化建设的第二步发展目标。

实现这一发展目标的主要标志是：海关制度与社会主义市场经济体制相配套，与国际通行规则相衔接；海关行政管理规范、统一、协调、高效；管理方法和管理手段科学先进；海关队伍爱岗敬业、公正执法、高效服务、文明廉洁蔚然成风。

这是一个既有宏观指导原则又有实质内容和明确指向的规划蓝图。

要真正实现这个战略目标，没有海关系统各级组织和个人强有力的执行力就无法保障。

因此，必须坚持以提高执行力为海关工作的根本，不断规范执法行为，提高把关服务能力，在极大地促进地方经济社会发展的同时，为推动海关事业第二步发展战略奠定坚实基础。

（三）提高基层海关执行力是解决当前通关监管环节问题的有效途径。

海关监管工作任务的执行在基层，没有基层的执行行为，任何监管方面的战略方案、文件精神、工作计划都不能得到有效地贯彻落实。

当前，海关执法环境和监管对象都发生了巨大变化，要从根本上解决海关通关监管工作深层次问题，就必须从基层建设出发，提高基层海关执行力，才能有效地贯彻落实执行上级的决策指令、法律法规以及工作部署。

基层海关作为链接海关与社会的纽带，既是服务促进、优化环境的实践者，又是社会了解海关、直接评议海关和展示海关形象的窗口。

基层海关加强执行力建设，注重树立支持和服务的良好形象，会直接关系到社会公众对海关的评价和认识，从而加快推进解决当前通关监管环节的深层问题。

（四）提升基层海关执行力是海关在新形势下完成新任务的有力
保证。

我国正处于全面建设小康社会的关键时期，经济起稳回升，国家进行一系列宏观政策调整，经济社会的发展，对便捷高效通关提出了越来越高的要求，对海关高质量、高效率地做好支持和服务工作的愿望越来越强烈，海关工作面临的形势正在发生广泛而深刻的变化。

目前，海关工作长期面临的基本形势是“要求更高、难度更大、任务更重”，在新形势下，要更好地完成新任务、实现新跨越，基层海关的执行力至关重要，这对基层海关的执行力提出了更高的标准、更严的要求。

基层海关只有坚决地、不折不扣地贯彻落实好党中央、国务院和海关总署的决策部署，积极地创造性地开展工作，以开拓求突破，以创新求发展，以过硬的执行力圆满完成时代和历史赋予的重任，才能不断推进海关事业的科学发展。

三、影响基层海关执行力的主要表现
执行力不足已经成为政府决策实施过程中的通病，并逐步为各级政府所重视。

作为海关基层单位，需要正确理解和看待执行力，认真分析贯彻执行中存在的问题，找出问题的症结所在，才能提出解决问题的具体办法，并采取积极有效的措施。

影响基层海关执行力的主要表现为：
（一）政策执行方面。

一是在对上级决策和要求采取“选择性执行”的实用主义、以文件贯彻文件和以会议贯彻会议教条主义等。

二是执行的政策机制不健全，政策相对来讲是好的，执行者开始也信心十足，但是在执行政策的过程中遇到困难便丧失信心，出现执行积极性下降，消极对付，执行不力、不到位，甚至是停止执行。

三是执行政策存在随意性，对上级决策部署盲目教条执行。

把简单重复上级文件和讲话精神看是贯彻执行，没有把上级的精神与本地的实际情况相结合，教条式地执行。

（二）监督考核方面。

一是监督考核管理工作缺乏统一的规划和指导，监督考核执行的内容和标准的确立、程序和方法的设计都是基于本级单位的需要而定，存在较大的随意性、主观性和封闭性。

二是监督考核行为大多是短期、阶段性行为，没有形成工作常态。

三是监督考核执行的结果运用不到位，一些指标未能根据情况变化及时调整，针对性、指导性不强。

如基层海关在应用关区基层建设管理平台中，存在简单、机械地录入每周、每季度工作的状况，对基层海关的内部监督没有起到实质作用。

又如现行干部考核绩效评价的依据是群众满意度、主观印象等非客观依据，导致一些干部热衷于拉关系、做表面文章，而不是踏踏实实去执行决策。

（三）业务监管方面。

一是以风险管理为中心的机制尚未健全，各项改革缺乏有效整合，业务管理多头指挥，各职能条块分割明显，不利于资源共享和整体效能的发挥。

二是许多相关改革单兵突进，配套措施跟不上，多头争进，全面开花，虽然解决了一时之需，但由于不少项目事先未经统筹规划，客观上造成各基层海关执法不统一。

三是各种“平台”、“系统”很多，但兼容性不强，例如当前对基层的监控既有业务职能的监控（业务主管部门），也有非业务职能的监控（纪检监察部门），监控主体不一，方式不一，要求和目的不一，监控整体效率不高。

（四）环境因素方面。

基层海关执法环境依然比较复杂，管理相对人法律意识淡漠，执法环境复杂，综合治理任务仍然比较艰巨。

在这种背景下，由于我们一些执法人员不能很好地把握好把关与服务的平衡，存在“重服务、轻把关”或“重把关、轻服务”两种顾此失彼的现象，导致在一些政策法规的执行上变形走样。

另外，由于社会环境复杂，海关处于高风险岗位，执法人员执法风险和廉政风险不容忽视，执行力受到较大影响。

四、提高基层海关执行力的基本途径
要切实提高基层海关的执行力，就必须增强“执行才是硬道理”的科学理
念，在增强执行意识、创新执行方式、提升执行效能上下功夫，使海关基层队伍确保具有坚决执行的态度，准确执行的能力，科学执行的水平。

重点抓好以下几个方面内容：
（一）强化执行理念，培育执行文化。

执行文化制约和影响着基层公务员的思想观念、价值取向、工作动机以及他们身在其中的制度安排、建设乃至方法、技能等。

培育基层海关先进的执行力文化，必须树立四个理念：一是执行就是讲政治的理念。

从某种意义上讲，基层海关关员对本级海关单位和部门领导决策的忠实执行，就是对海关事业、对党和国家的忠诚。

二是坚决服从的理念。

己经决定的事情，只要不违法，任何人都不得以任何理由提出异议，必须坚决服从；有明确规定的规章制度，必须坚决执行。

三是执行无借口的理念。

在决策和制度的执行过程当中，要想尽办法去完成一项任务，而不是为没有完成工作任务去找借口。

四是牢固树立“主人翁”思想，在工作中发扬“有人负责我服从，无人负责我负责”的敢为人先的工作作风，为提高执行力奠定扎实的政治基础。

（二）深化行政管理体制改革。

目前海关实行的三级管理体制，是一种传统的纵向层次性行政三分，其组织形态是上下间隔太大、左右互不联结的纵长横窄树状结构，呈现典型的“蜂窝煤”式，其基本管理方式是多级审批。

这种体制的弊端是：指令传达和反馈的信息流程过长，执行层面单元之间难以横向沟通，职能之间缺乏紧密联系，水平信息交换必须经上级中转，致使执行效率较低，执行周期较长。

因此，为达到监管有效之目的，应将纵长横窄的树状管理体制，调整为趋向横向联通、纵横一体的扁平化网络结构管理体制。

通过减少管理层级，使高层管理者和具体执行者实现直接的双向沟通，将大量中间层面重复低效甚至障碍性的管理由计算机网络管理取代，使决策的科学性和执行的有效性更加直观地体现出来，从而提高执行的效率和效能。

④当前，海关正在进行的大监管体系建设，提出了优化管理机制，工作
④张中民．浅谈隶属海关有效提高执行能力的几个保障问题-建设现代化海关的基础性思考．上海海关高等专科学校学报，2004（03）：61.
运作更加协调高效的发展目标，即是海关深化行政管理体制改革的一项战略措施。

（三）提高科学决策的质量和水平。

科学决策是执行的前提。

海关系统的政策决策作为基层海关必须具体执行的操作规范，不能模棱两可、含糊不清，否则就会引起基层海关执行中的误解、曲解甚至导致执行的失败，严重影响基层海关执行力。

要提高科学决策的质量和水平，首先要坚持科学决策，充分调查研究，详细科学论证，充分考虑执行的效果，做到结合实际，决策得当；实行参与式决策，让那些与执行此决策有关的人员参与决策，使制定的决策更具有执行性。

其次，应善于把决策目标分解细化，建立目标管理体系和目标分解架构体系，决策目标只有分解细化才具有可操作性，也才能把责任具体落实到人。

最后，应建立岗位责任制，明确决策执行中领导、部门、行政人员等各自的责任，做到任务到岗到人，责任到岗到人。

（四）完善执行力的监督考评机制。

提高执行力，既要靠人格的力量，更重要的是要靠制度的力量。

建立起基层海关执行力绩效考评机制，绩效考评应包括对基层海关单位和个人的考核，通过海关组织内部进行绩效考评、企业进行考评、社会进行考评。

成立目标管理绩效考评委员会和考评小组，建立和完善执行力责任考核、评议、警示、奖罚制度，把重大决策执行情况作为考核政绩和领导干部选拔任用的主要依据。

海关廉政风险预警处置系统（HL2008），是海关首个以多个主要业务岗位关员及其执法行为为监督对象的综合内控监督系统，该系统进一步强化了包括决策层面、职能部门、监督部门、执行部门等各个管理层级和各级领导岗位的监督责任。

（五）领导者亲自参与执行活动。

具有强执行力的部门领导者应既是一个出色的决策者，又是一个优秀的执行者。

美国ABB公司董事长巴尼维克曾说过：“一位管理者的成功，5%在战略，95%在执行。

”基层海关的领导干部，是推动海关改革事业发展的核心和创新管理
体制的骨干力量，需要有一种执行的本能，他必须相信，“除非我使这个政策真正变成现实，为人民带来实惠，否则我现在做的一切根本没有意义”，⑤因此，领导干部应当参与到具体的政策执行过程中，只有这样，他才能对政策执行的现状、下属的思想状态和执行环境进行全面综合的了解，从而采取有效措施，将决策目标任务落实到位，并通过执行效果的评估、反馈，进一步优化决策方案。

领导者参与到过程的执行中，并不是要削弱其他人的权力，而是一种积极的融合，这种融合使其他人的内在潜力不断地激发出来，形成一种新的、更强的执行力。

（六）提高执行主体素质与执行积极性。

执行主体是提高执行力的决定性因素，广大海关关员工作在基层一线，他们是海关事业发展的坚实基础和内在动力，提升基层海关执行力还在于培养广大海关关员的执行素质和积极性，打造一支敢面对、善执行的落实团队。

一是培育广大关员的政治素质，历史经验证明，政治忠诚是政府执行力的准绳，⑥唯有用“忠诚公正、兴关强国”的海关精神培育广大关员才是提高基层海关执行力的固本工程。

二是培养他们勤奋、认真、坚韧等个人品质，以及目标细分力、时间统筹力、沟通协调力等具体工作方法，提高其对政策、任务的领悟能力以及将政策与实践结合的能力。

三是打造学习型组织，通过不断学习、充电，与时俱进地掌握新的执行技术、执行手段和执行艺术，提高广大关员执行政策、解决问题、创造性工作的能力。

⑤[美]G. A.阿尔蒙德、G. B小鲍威尔.《当代比较政治学—世界展望》(中译本)[M],北京:商务印书馆，1993: 93.
⑥王学杰.政治忠诚：政府执行力研究的一个视角．学习论坛，2007（10）:39.
参考文献：
[1] 蔺全录．关于提高政府执行力的一些思考[J]中国行政管理, 2006,(08)
[2] 柴罗明．基层公务员行政执行力建设存在的问题及对策分析．西南农业大学学报（社会科学版），2007（10）
[3] 徐刚．加强基层政府执行力建设的障碍及其对策．开放潮，2006（03）
[4] 李东明，汪传宝．提高基层海关执行能力探讨．中国国门时报，2005-12-20：（6）
[5] 张中民．浅谈隶属海关有效提高执行能力的几个保障问题-建设现代化海关的基础
性思考．上海海关高等专科学校学报，2004（03）
[6] 顾勤，王柏民．海关领导干部执行力问题初探．上海海关学院学报，2009( 04)
[7] 孟盛．执行力观察．廉政瞭望，2010（10）。