河北省农村信用社内部控制

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河北省农村信用社内部控制
第3章河北省农村信用社内部控制现状及问题分析
2002年,中共中央召开全国金融工作会议,并下发了《关于进一步加强金融监管,
深化金融企业改革,促进金融业健康发展的若干意见》(中发[2002]5号),提出了农村
信用合作金融改革的重点是明确产权关系和管理责任,强化内部管理和自我约束机制,
为了明晰产权关系,真正转换农村信用社的经营机制,国家在近两年对农村信用社不仅
进行了财政补贴,置换了部分不良资产和历年亏损挂账,还给予了税收减免,全国农村
信用社可以享受中央银行资金扶持总额为1688亿元,进一步增强了农村信用社为“三农”服务的功能,使其能充分发挥支持农业和农村经济发展的金融主力军和联系农民的金融
纽带作用。

目前我国农村银行类金融机构主要有四个种类,六种机构,分别是商业银行中的农
业银行,政策性银行中的农业发展银行,农村信用合作金融机构中的农村信用社、农村
商业银行和农村合作银行,以及邮政储蓄机构。

3.1河北省金融市场现状分析
我国在加入WTO以后,外部市场环境开放程度逐渐提高,银行业之间的竞争也越
加激烈。

同时,我国金融业由分业管理向混业经营模式的转变,以及金融管制的逐步放松,致使越来越多的金融机构热衷于多元化经营并采取兼并收购等手段向其他业务领域
渗透,在相当程度上促进了金融机构规模扩张的冲动,加剧了各金融机构之间在地区间、产品上、客户群等全方位的竞争程度。

近两年河北省金融运行总体平稳,各项存贷款稳定增长,信贷结构得到进一步调整
和改善。

图2、图3、图4展示了河北省经济状况和金融概况:
从以上情况可以看出,尽管农村合作金融机构在农村金融业务中占有绝对优势,但
其整体存贷款规模并没有同步增长,从宏观分析,是由于功能混淆不清、利益冲突、机构单一等,从微观上分析,则是职能定位不清、产权虚置和内部控制管理机制残缺。

3.2河北省农村信用社基本情况
1.河北省农村信用社基本情况
河北省农村信用社立足改革,认真贯彻落实国家宏观经济金融方针政策,坚持为“三农”服务的经营宗旨。

在2003年深化农村信用社改革试点中,国家把农村信用社交由省级政府负责管理。

特别是2005年6月29日,河北省信用合作联合社正式挂牌成立后,在加强内部管理,规范经营行为,积极改善支农服务等方面都加大了力度,使得各项业
务工作稳健发展。

(1)机构变动情况:2006年河北省农村信用社实行县联社统一法人制度改革,将
原来的信用社为一级法人改为由县为单位的统一法人,金融法人机构由原来的2915家
变更为147(另有个别联社还未达到统一法人要求)家:县(市)级农村信用合作社联
合社141家,地(市)级农村信用合作社联合社3家,统一法人社3家。

法人机构数比上年末减少2768家。

(2)业务发展情况:截至2011年末,全省农信社各项贷款余额3619.9亿元,净增
486.3亿元,增长15.5%;资产总额达7204.8亿元。

各项存款余额5678亿元,净增787.2 亿元,增长16.1%,同比多增107.4亿元,各项负债总额达6865.2亿元。

存贷款市场份
额继续位居全省银行业机构之首。

效益性指标创历年最好。

实现拨备前利润136.6亿元,同比增加40.7亿元,增长42.4%。

扣除拨备后实现利润59.9亿元,同比增加18.8亿元,增长45.6%。

中间业务收入7.7亿元,同比增加1.9亿元,增长33%。

县级机构首次实
现全部盈余,监管指标全部超额完成银监会达标升级目标。

2011年,河北省农信社业
务发展全面提速,各项经营指标均创历史最好水平,市场份额在全省各银行业金融机构
名列前茅,如下图所示:
(3)常规指标情况:截至2011年末,资本充足率比年初提高25.37个百分点。


心资本充足率比年初提高了12.35个百分点。

非信贷资产提高3.67个百分点。

备付金比
例比年初提高4.07个百分点。

资产流动性比例比年初提高6.74个百分点。

2.河北省农村信用合作金融机构评级情况
2011年全省农村信用合作金融机构综合评价得分80.77分(满分为100分),评定
等级为A-级,其中资本充足率指标得分19.64分(满分为20分),流动性指标得分9.98
分(满分为10分),安全性指标得分18.26分(满分为30分),效益性指标得分15.1分(满分为20分),综合发展能力得分9.79分(满分为10分),定量指标加权后得分合计72.77分,管理能力得分8分(满分为10分)。

3.河北省农村信用社内部犯罪案件情况分析
长期以来,农村信用社沿用国有银行的管理模式,经营方式粗放,将内部控制片面
地理解为规章制度,不注重内控机制的建设,直接造成了金融机构内部犯罪案件数量居
高不下的态势。

加之其他银行网点收缩,而农村信用社点多面广,安全设施投入低,设
施陈旧老化,人员众多,素质较差,许多外部犯罪人员将目光从其他银行越来越多的转移到农村信用社,从而导致案件频发。

从陆续曝光的案件分析,一是动辄损失几千万元
甚至上亿元,二是所有这些均与内部控制体系的漏洞和缺陷有关。

以河北省银行类金融机构近期案件统计数据为例(见图5、表3)
从以上图表可以看出,除农行邯郸分行一起较大金融案件外,合作金融机构犯罪案件无论从发案数量及涉案金额均大大高于其他金融机构,究其原因:一是管理制度形同
虚设,内部控制难以实施;二是人事管理存在弊端,人员素质及受教育程度低下;三是
资金运用违规操作难以得到及时发现和有效纠正;四是业务操作缺乏风险防范和控制;
五是会计控制作用没有得到有效发挥;六是信息失真,反应迟缓;七是安全意识较低,
安全设施陈旧;八是信息科技管理松懈。

3.3河北省农村信用社内部控制现状及存在的问题
3.3.1河北省农村信用社内部控制取得的成绩
2005年,在河北省农村信用社联社成立之初,全省信用社经营形式相当严峻,信用
社资产质量差,管理机制不健全,基于此,省联社充分认识到加强农村信用社内部控制的重要性,多次组织会议研究部署内部控制建设,紧紧抓住农信改革契机,积极探索完善内部控制建设。

合规经营是农信社防控风险的基础、健康发展的保障。

近年来,河北省农信社合规管理和风险防控为目标,采取多项措施建立健全内部控制机制。

(1)深化产权制度改革,推进农信社股份制改造,推进农信社改制为农商行和股
份公司(即“双改”)工作。

截至2011年底,全省共有26家县级联社启动了改制股份制信用社工作,2家获得监管部门批准设立。

同时,已有136家县级机构全部清退了资格股,全省农信社投资股占比98.7%,比年初提高了30.5个百分点。

(2)全面评估和完善内控管理制度。

对原有的行业管理制度和机关内部规章制度
进行了全面清理和评价,全年共修订或新制定50余项规章制度,使制度体系进一步健
全完善,为科学管理、促进改革发展提供了有效的制度保障。

结合银监会“三项整治”活动,在全系统组织开展“合规管理和风险防控”活动,围绕排查风险、整章建制、构建合规文化三项内容,重点对信贷、现金管理、账户管理等易发风险业务与岗位开展风险大排查。

(3)加强廉政建设与加大案件治理力度。

对全系统党风廉政建设和案件防控工作
加强全面部署,落实了案件防控责任制和案件责任追究办法,加强案件专项治理和治理商业贿赂工作。

对各类违法违纪行为保持高压态势,坚持做到“重要举报必究、违规线索必查、露头案件必打”。

2011年全省农信社案件和涉案金额分别较上年分别减少1起、173.99万元。

(4)全面强化稽核工作。

组织对省本级资金营运和财务稽核,开展了对市县两级
财务管理、信贷管理、薪酬分配等多项检查,并对稽核检查发现的违规违纪责任人员共6939人次进行了问责处理。

(5)加大对高风险社的帮扶力度。

制定了高风险社三年化解目标,出台了困难社
和高风险社风险化解方案,全省有19家困难联社通过对口帮扶机制全部消化了历年亏损。

(6)强化信息科技风险管理。

信息科技是现代金融企业赖以竞争和发展的基础。

为提升信息科技的支撑能力,省联社从基础设施建设、应用系统研发、运维保障等多方面入手,加大投入,不断提升河北农信社信息科技现代化水平。

完成了统一运维服务平台建设,实现了对机房环境、主机、系统、数据库及中间件和网络设备等IT资源的统
一监控和日常流程的规范建设,使河北省省农信社信息系统运维管理水平达到了
ISO20000标准要求。

信贷、稽核、财管、人力资源等四大管理系统建成并推广应用。

健全各级信息科技安全管理体系,明确职责分工;完成了同城灾备系统建设,全面提升农信社业务连续性管理能力;组织网银、现代化支付、农信银等多个应用系统的切换演练,加强网络日常巡检和维护,信息安全管理水平得到进一步提高。

3.3.2现阶段河北省农村信用社内部控制存在的问题
从总体情况看,河北省农村信用社普遍重视和加强了内控制度建设,并且取得了一
定的成效,但与国有商业银行相比仍存在很大差距。

普遍存在业务操作方面的规章制度多,经营管理方面的规章制度少;传统业务规章制度多,新业务规章制度少;内控制度制订的多,确保落实的监督检查、违规纠正的措施少;具体业务环节如:信贷、财务、风险、稽核监察等方面存在漏洞与不足,有章不循、违规操作的现象较为明显,带来经营风险,导致各类事故与案件的发生。

主要表现在:
(1)农村信用社对内部控制重视不够,尚未真正建立良好的内控体系
目前,农村信用社内控建设多处于整章建制的初级阶段,往往把内部控制简单理解
为建章立制,认为有了规章制度便有了内控机制,忽视了内控是在业务过程中环环相扣的动态监督机制。

对内控机制的指导思想不明确,内控意识淡薄,上级对信用社各项业务制度、办法规定的不够细致,对基层来看,部分领导重业务发展,轻内部管理,对加强内控机制建设的重要性和重要作用认识肤浅,没有形成共识。

由于认识上的差距,导致工作中对加强内控机制建设重视不够,经营管理还没有从“粗放式”的经营管理模式里走出来,管理的整体水平不高。

少数领导还把内部控制与业务发展和效益对立起来,将内控看作是捆绑自己手脚、制约业务发展的绳索,因而极力淡化,将内控置于可有可无的境地,不能把内控建设作为一项长期性工作来抓好,进而对信用社的经营与管理带来很大影响。

(2)内控制度不健全,有待于进一步补充完善
内部控制涵盖整个经营范围,相关制度涉及业务各个环节及经营管理的方方面面。

当前一些信用社的内控制度处于松散状态,缺乏系统性、整体性,各种制度之间的衔接不强,整体性差,有许多相互矛盾之处和空白地带,职能部门自成体系、各自为政,制度制定针对本部门的多,考虑大局、整体的少,相互之间缺乏协调、制约,责权利失衡,缺乏制约性。

内部控制制度建设出现滞后现象。

当新业务迅猛开展时,针对这些新兴业务,不能及时制定出完善的操作程序和相应的内部控制制度,存在无章可循的空档,特别是在细节处理上缺少规范性。

同时旧的制度不能覆盖所有的风险点,新制度又未及时完善充实,致使内控出现盲点,造成一定的风险隐患。

(3)风险管理机制不完善,亟需建立有效的风控机制
从纵向看,河北省农信社近年来经营管理各项工作有了明显的进步,进步度不小,
但是横向比较,河北省农合金融机构的整体经营管理水平在全国还很低,各项风险管理指标排名比较落后。

根据银监会2011年一季度的统计,在全国35个统计地区或机构中,河北省资本充足率排第29位,历年亏损挂账排第28位,不良贷款率和拨备覆盖率分别排第32、33位,贷款损失专项准备充足率和准备金缺口也分别排第32、33位,资产利润率排第26位。

在监管指标落后的同时,河北省还是案件风险高发省份。

这些落后的
监管指标、较高的案件风险,严重影响了河北农信的形象,阻碍了发展,也成为银监会的重点关注对象。

风险控制分为事前、事中、事后控制,当前信用社主要采取事中控制和事后控制,控制的种类和手段单一。

部分制度不切合实际,执行流于形式或难以实施,只发文件不抓落实,缺乏有效的风险防控管理机制,造成了信用社经营风险增加以及案件频发的问题。

(4)产权制度改革相对落后,需加快改革步伐与进度
为推进股份制改革工作,河北省联社提交了《关于改制股份制农村信用社相关问题
的请示》,银监会批复同意并转发全国农信系统,成为改制组建股份制信用社适用的政
策文件,开全国之先例。

目前,河北省省仅组建了1家农村商业银行,2家农村合作银行,改制比例仅为2%,而山东、安徽达到30%以上,江苏、浙江省则改制过半。

重庆
农商行在香港发行股票上市,江苏的一些农商行已经进入上市辅导期。

从实际情况看,制约改制的最大障碍,就是河北省绝大多数联社的风险控制指标,与准入门槛差距较大。

目前,全省农信社符合农村商业银行各项准入条件的县级机构只有5家(廊坊文安、大厂,承德围场、宽城,张家口宣化区),三项核心准入指标符合条件的县级联社也只有
9家。

可见,河北省农信社改革步伐相对落后,与先进省市改革进度有很大的差距,也
反映出产权制度改革势在必行。

(5)内控激励机制滞后,缺乏科学均衡的薪酬考核体系
缺乏激励性的内控机制,不能有效调动职工的积极性,缺乏工作责任感,这样的状
况与现代金融企业的管理方式很不相适应,很难适应激烈的市场竞争机制。

农村信用社的薪酬制度和干部选拔,虽然进行了一些改革,但尚未到位。

一方面,长期以来,几乎没有建立后备干部考察档案,并为他们创造足够的锻炼机会,另一方面,农村信用社现行薪酬制度,具有一定的不公平性,联社下达指标任务时,往往只重当期数量(如不良贷款只看当期的余额和占比),而忽略了最重要的一点,那就是不同地方、不同时间的
信用社的具体情况,这样的结果,就导致了地区条件好和历史包袱轻的信用社的员工工作不花多大的“力气”,几乎就人人高收入;而地域经济环境差的信用社,工资水平却很低。

这样内控激励机制不健全,未能分经营指标、重点工作、履职评价等进行综合考评,不能调动基层机构尤其是基层干部的的工作主动性、积极性,全面提高其履职水平,严重影响辖内经营管理水平。

(6)内控机制不完善,管理水平有待提高
每一起案件的发生,都不是偶然的,都是腐败、渎职行为的具体表现。

一些联社存
在法人治理结构形同虚设,管理混乱的问题,致使权力失去监督制约,内控机制不能发挥应有作用,就易滋生腐败、渎职行为。

有的联社对发生的问题,违规不究、执法不严,助长违规乱纪行为;有的联社缺少有效的管理方法,不重视员工的思想政治工作,没有形成良好的经营管理氛围,导致好人主义盛行,监督检查流于形式,制度执行力不强,致使问题一再发生,风险隐患得不到及时有效整改。

3.4河北省农村信用社内部控制薄弱的原因分析
内部控制建设是一个系统工程,必然会受到各种相关因素和客观情况制约。

农村信
用社内部控制薄弱对信用社合规经营,在现代金融行业提高核心竞争力等方面都带来了很大影响,对其产生的的原因分析也引起了社会的广泛关注。

经过调查研究,河北省农村信用社内部控制薄弱的问题,可以分析为外部原因及内部原因两方面。

3.4.1外部原因
(1)农村信用社管理体制的影响
经实践证明,信用社的管理体制是制约整体发展的主要问题。

从解放初,农信社经
历了多次体制变革。

由文革期间人民公社代管,1979年中国农业银行设立信用合作处,负责管理农村信用社。

1996年农村信用社和农业银行脱离隶属关系,由人民银行承担对农村信用社的金融监管。

目前,根据银监会的部署,部分地区成立了省级联社,代表省级人民政府进行管理。

但是,省联社行业管理体制是过渡体制,在制度设计上先天不足。

省联社由县级联社发起设立,缺乏履行行业管理职能必要的条件和手段,权责不对等,难以发挥应有的监管职能。

县级法人资产规模小、资产质量低、人才储备少,应对风险的能力差。

银行业作为高风险机构,县级法人难以应对可能发生的各类风险。

因而,县级联社产权约束乏力、法人治理不到位、内部人控制等问题突出,更需要强有力的外部管理与制约。

但省联社对县级联社缺乏必要的管理手段,但在当前行业管理体制下,省联社代表省政府的管理模式,省联社的特殊地位排斥银监部门的监管、约束县级法人的自主经营、虚化农村信用社“三会一层”治理制度,限制了不同产权主体共同参与决策的权力管理体制与行政隶属关系的频繁变动,另外也没有彻底理顺其中关系,在客观上阻碍了信用社内部控制体系的完善与发展。

(2)外部的社会环境因素
受全球金融危机影响,部分企业特别是县域中小企业经营困难,资金链条断裂,不
仅贷款违约风险开始显现,而且诱发内外勾结侵占、挪用、诈骗信用社资金案件明显增多。

案件防控面临的外部压力进一步加大,形式更加复杂。

例如四川发生的律师串通农信社高管暗箱操作不良贷款清收案,牵涉农信社省、市、县三级多名高管。

江西发生的财政局干部串通农信社员工套取公款案,也牵涉信用社及县联社多名员工。

从近年来社会上发生的种种案件来看,犯罪分子作案出现新的动向,作案手法、作案目标有了新变化,这说明社会风气还比较复杂,腐蚀诱因比较多,党风廉政建设、内控工作形势还很严峻。

(3)金融监管体制影响
目前的监管大多对金融机构、金融业务的市场准入进行严格限制,而在问题金融机
构的处理上则缺少详细的可操作的市场退出规定。

在金融机构的风险暴露,“一行三会”的监管只能借助于行政手段来化解金融风险,违反了市场规律,进一步加剧了金融风险。

金融监管立法仍然滞后,立法技术亦不成熟。

《中国人民银行法》、《商业银行法》等金
融监管领域的基本法律至今没有与之相配套的实施细则。

一些重要领域仍然处于法律真空状态。

法律、法规、部门规章和规范性文件的规定并不协调,甚至存在严重冲突。


目移植、照搬照抄、脱离实际的规定大量存在。

金融监管执法不严、违法不究的情况也
屡见不鲜。

监管队伍力量不足,监管水平不高。

政府行政力的介入,削弱、制约了监管
层面、法人主体和内部监督的效能,造成了多部门多重管理职能效力缺乏,外部与内部
监管体系流于形式等诸多问题,形成监管职责漏洞。

3.4.2内部原因
(1)产权不清晰,产权约束缺位
农村信用社从上到下,没有形成一个独立自主的行业自律组织。

尽管现实行了县联
社一级法人核算,但因受历史的影响,管理模式往往没从深层次进行革新。

因此,谁来
负责?谁来统一管理?发生问题由谁解决?这些问题一直模糊不清。

当前农信社的产权
制度仍然是混合产权模式,出资方主要是各级政府,产权没有明确的界定,信用社的性
质还存有“官办”金融的迹象。

省级联社的管理模式,对下级联社的经营、分配、资产处置干预较多,业务指导与行政指令的边界模糊,造成了信用社不是对股东和社员负责,
而是对上一级的联社负责。

总分式格局的核心是行政控制而非法人治理,必将造成产权
制度的边缘化,“三会”流于形式,股东对信用社的经营和管理没有行使任何权利,对法人没有任何约束,对信用社的经营风险也不承担任何责任,信用社社员并不是真正意义
上的信用社的所有者。

以上产权制度的缺陷,导致经营管理者建立内部控制的动力弱化。

(2)法人治理结构不完善,内部机制不健全
现阶段,虽然信用社都建立了“三会”制度,制定了相关制度和具体规定,但“三会”
作用没有充分发挥,多数流于形式。

二是理事会与监事会人员构成不符合要求。

三是有的“三会”组织没有严格履行各自的职责,还是传统的一套班子做法,存在理事会代替经
营班子行使经营权利和过多干预经营的问题。

有部分信用社存在监事会形同虚设,不能
对管理层经营决策、履职职责情况进行监督,没有真正发挥监督制约作用。

相当部分的
社员代表大会上不能按照意愿和职责来有效实施表决权,只是走过场而已。

这样“三会”制度在实际操作中难以执行,决策权、监督权、执行权没有得到有效分离,没有形成决策、管理、监督相互协调、相互制约的管理体系,是当前农村信用社内部控制中最大的
缺陷,也是形成风险、造成损失的主要原因。

(3)农信社业务特点决定了内部控制的先天不足
随着“三农”发展,特别是农村劳动力转移和城乡一体化速度的加快,农民跨区域流
动和农业跨区域经营的趋势越来越明显,但农信社经营的局限性,限制了为“三农”提供跟进式的服务,阻碍了业务发展。

县级法人资产规模小、资产质量低、人才储备少,应
对风险的能力差。

银行业作为高风险机构,县级法人难以应对可能发生的各类风险。


级联社自身规模小,管理水平和自身约束能力较差,容易产生较大的操作风险和道德风险,风险一旦聚集到一定水平,其自身将无法承担和消化。

信用社业务品种单一,金融
创新不足。

和一般商业银行相比,信用社的金融产品少之又少,目前仍然是以仍以吸收
存款、发放贷款为主要的经营品种,中间业务发展比较滞后。

这些问题使得信用社管理
基础薄弱,案件发案率居高不下。

第4章实证案例分析
本案例机构石家庄汇融农村合作银行(以下简称“汇融银行”),作为河北省首家由
农村信用社改制成立的农村合作银行,业务发展与经营管理在河北省农村合作金融系统
内具有标杆效应,内部控制管理具有一定的代表性及示范性。

该机构根据我国监管部门
关于内部控制五大要素的要求,即:内部控制环境、风险识别与评估、内部控制措施、
信息交流与反馈、监督评价与纠正,建立起治理完善、内控严密、持续有效的内部控制。

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