《京都议定书》二期承诺开启

《京都议定书》二期承诺开启
作者：杨志
来源：《中国经济报告》2013年第01期
全球碳减排协议“九死一生”
2012年11月26日至12月7日在卡塔尔举行的《联合国气候变化框架公约》（简称《公约》）第18次缔约方会议暨《京都议定书》（简称《议定书》）第8次缔约方会议，简称多哈会议，经过艰苦谈判，通过了《议定书》修正案一揽子决议，对《议定书》第二承诺期做出决定：设定了2013年1月1日至2020年12月31日的温室气体量化减排指标，要求发达国家在2020年以前大幅度减排，这是贯彻《联合国气候变化框架公约》的基本原则；要求发达国家帮助发展中国家提高应对气候变化的能力，从2013年开始继续增加出资规模，这是检验《公约》是否能够继续发生效力的试金石。

《议定书》规定的跨界进行温室气体减排三种机制之一是“清洁发展机制”CDM （CLEAND DEVELOPMENT MECHANISM的英文缩写），是《议定书》规定的附件1国家即发达国家，在境外实现部分减排承诺的一种履约机制。

附件1国家通过向发展中国家提供资金和技术帮助发展中国家实现可持续发展，与此同时，附件1国家通过从发展中国家购买可核证的排放削减量（CER），以履行《议定书》规定的减排义务。

显然， CDM的历史命运是由《议定书》第二承诺期的发展前景来决定的。

此次《议定书》在多哈大会的最后时刻走出“沼泽”，这就保障了《议定书》第一承诺期在2012年底到期后还有生命力可延续，从而使发达国家和发展中国家之间签订的全球碳减排协议规避了“九死”而得到了“一生”。

众所周知，欧盟是CDM机制中最大的买主，中国则是这个机制中最大的卖主，美国则不仅从不看好CDM机制，而且一直嚷嚷着要“另起炉灶”。

美国的炉灶无独有偶。

一方面是扶植主要经济体论坛（MEF），废弃联合国气候变化组织（UNFCCC）；另一方面是组织“CCAC”。

即2012年2月在美国国务卿希拉里.克林顿的倡议下启动的独立于联合国气候变化框架的减排行动，并已得到加拿大、墨西哥及联合国环境署的支持。

从操作的角度看，CDM项目的运作需要先由授权下的经营实体（OE）实施合格性审定，然后再向CDM的执行理事会（EB）申请注册。

当项目成功注册后，实际实现的减排量必须经由经营实体进行核查和认证，向EB申请颁发CERs（已核准的碳排放量）。

这些复杂繁琐的程序，使CDM项目在规模上一直难以扩大，因而起不到大规模碳减排的作用。

例如，美国就以此为理由之一主张使用美国规则进行减排。

我国发改委资料显示，从2002年起，CDM项目开始进入中国；2006年，国内CDM项目申报数量迅速增多，2012年初已有46个批准项目，预计产生的减排量约3.5亿吨二氧化碳当量；截至2011年8月，国家发改委批准的全部CDM 项目已达3240个，中国也由此成为全球最大的CER供应国，也就是已成为CDM机制下碳减排市场中最大的卖方。

然而，自2008年全球金融危机以来，发达国家特别是作为碳市场最大买家的欧盟碳排放交易体系公司因需求疲弱的影响导致国际碳交易价格近年持续下滑。

在过去的18个月里，CER的价格已经暴跌约95%，据《经济参考报》报道称，欧洲碳排放配额已过剩10多亿吨，目前CDM项目核证减排量（CER）价格已经从10欧元以上跌到1欧元左右的“白菜价”。

虽然在多哈大会通过了从2013年起开始《议定书》第二承诺期，从而在两个承诺期之间全球碳减排协议及其活动出现“中断”，进而不至于使CDM机制下碳减排市场“崩盘”，但从中长期的角度看，构建全球统一的、规模超过石油行业的碳市场仍然是一个遥遥无期的“梦想”。

这是因为在此次多哈大会上，以“基础四国”（中国、印度、巴西、南非）为代表的发展中国家虽分贝不小，但发达国家推卸历史责任和排斥“共同但有区别的责任”原则的倾向加剧，自身减排以及向发展中国家提供资金、转让技术的意愿更淡，这都会给未来的全球温室气体的减排增加更大难度。

同时，多哈大会并没有形成关于减排力度问题的法律文本，第二承诺期的减排量都是由各国自己制定的。

另外，在美国另起的炉灶“CCAC”中同意减排的温室气体竟然不包括二氧化碳，这说明联合国气候谈判越来越偏离了《公约》的初衷。

而根据初步匡算的保守口径，中国有超过400亿元人民币的CDM项目碳资产面临违约和缩水风险。

总之，在《议定书》第二承诺期中CDM机制存在太多变数，CDM市场前途未卜。

作为世界上最大的发展中国家必须对此有所应对。

而我国在十二五规划框架中，计划2013年进行国内碳市场试点、2015年构建全国统一碳市场无疑有先见之明。

大势所趋、坎坷艰难
此外，多哈会议还通过了4项决议：筹备长期气候资金，这是保证发展中国家能够坚持参与应对气候变化活动的经济基础；坚持在《联合国气候变化框架公约》基础上长期合作的原则，这是检验世界各国对人类家园安全是否还具有共识的分水岭；维护德班平台，这是落实
《议定书》第二承诺期重要的战略性成果；建立气候损害补偿机制，这是对气候灾害影响下的发展中国家的最大支持。

总之，多哈会议成果在总体坚持了“共同但有区别的责任”原则，维护了《公约》及其《议定书》的基本法律制度框架，推进了联合国气候变化多边谈判进程，向国际社会发出了积极信号。

然而，纵观联合国气候变化框架公约缔约方的18次会议，以及京都议定书缔约方的8次会议，我们对多哈大会取得的上述成果即《议定书》第二承诺期的落实前景，只能用“大势所趋、坎坷艰难”来表述。

“大势所趋”指的是气候变化正在影响人类生活的各个方面；如潘基文在多哈大会高级别会议上所说：“各国不论贫富，都不能免于气候变化的影响，国际社会必须尽快而共同行动起来，与时间赛跑，找到解决问题的方法，任何耽搁都将对未来造成更大伤害。

”而“坎坷艰难”指的是世界各国在应对气候变化问题上所进行的“利益争斗”搅扰了应对气候变化的全球行动。

例如在此次多哈大会上，作为《公约》的缔约方，作为世界头号发达国家的美国，竟公然对抗《议定书》。

此外，加拿大、日本、新西兰及俄罗斯也明确表示不参加《议定书》第二承诺期，而且在处理第一承诺期的碳排放余额的问题上，澳大利亚、列支敦士登、摩纳哥、挪威、瑞士和日本六国表示不会使用或购买一期排放余额来扩充二期碳排额度。

然而，最要命的问题如潘基文所说：2012年北极冰层大面积融化、超级风暴以及海平面上升，都是危机酝酿的迹象；然而甚至在多哈大会上这种“不正常的情况却成为了新的常态”，“反常”变成了“正常”正说明“危险信号无处不在”。

“国际合作”+“制度创新”
在这里，坚持联合国在1992年就缔结的《公约》和1997年达成的《议定书》是至关重要的。

气候变化问题是地球生态系统出现的问题。

与其他环境问题相比其最大特征是具有全球性，因此它是人类在环境与发展问题上面临的最大挑战。

它需要国际社会通力合作、共同应对才能解决问题。

正如中国代表团团长、国家发展和改革委员会副主任解振华在多哈大会论坛上指出那样：“应对气候变化的国际合作，离不开国际制度，也离不开务实合作”；因此，不管联合国气候变化谈判有多么艰难，在《公约》和《议定书》基础上的国际间的气候谈判，依然是世界各国政府和人民必须坚持的活动。

当然，只有每一次的气候大会都取得积极成果，那么应对气候变化的讨论才能取得有成效的国际进展。

例如，在多哈会议上，国内遭受台风灾害的菲律宾气候特使沙诺在现场声泪俱下地说：“我呼吁全世界以及世界各国的领导人，睁开眼睛看看我们面对的现实。

我呼吁与会部长积极行动起来。

我们的任务不是为了满足政治需求，而是满足全球70亿人口的需求。

”其实，一旦气候变化失控，无论富国还是穷国都将成为牺牲品。

由于应对气候变化本质上是人类与自然这两个超复杂系统之间的相互作用、相互影响问题，因此，应对气候变化需要在制度上、行为上不断的创新。

无论是发达国家还是发展中国家，特别是受气候变化严重影响的发展中国家，都需要积极创造低碳发展的新模式。

当前，
“基础四国”为代表的“南南合作”，就在全世界环境治理中起到了越来越重要的作用。

然而，在国际合作中，无论是发达国家与发展中国家之间的合作，还是发展中国家之间的合作，最重要的是践行应对气候变化的行动。

对此，潘基文在多哈大会新闻发布会上指出：美国和欧盟应起到带头作用；这是因为发达国家有资源、有技术；他同时指出，中国在应对气候变化方面做了大量努力，即使不是《京都议定书》规定的强制减排国家，但中国仍很明智地做了大量投入，努力实现能源多元化，值得赞扬。

实际上，中国为支持和帮助最不发达国家和小岛屿国家等应对气候变化，已经安排了为期3年的2亿美元加强南南合作专项资金；2012年，还与格林纳达、埃塞俄比亚、马尔代夫等10个国家签署了应对气候变化物资赠送谅解备忘录；以格林纳达为例，中国援助的节能产品预计可为格林纳达每年节约公共开支100万美元。

（作者为中国人民大学气候变化与低碳经济研究所负责人、教授）。