加快行政审批制度改革从源头上预防和治理腐败

加快行政审批制度改革从源头上预防和治理腐败

随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，过去长期形成的、适合计划经济体制的行政审批方式已不再适应当今的经济发展。进行政府行政审批制度改革已是我国实行市场经济体制后必须做出的正确选择。

一、社会主义市场经济条件下改革行政审批制度的必要性

市场经济是开放的、高自由度的经济，世界上发达资本主义国家就是充分利用和发挥了市场经济这个机制和优势，较快地发展了社会生产力，并带来了经济的繁荣。

我们搞市场经济也必须抓住这个根本。但现实情况是，各级政府和政府部门过多过滥的行政审批与市场机制产生了尖锐的矛盾，严重阻碍了市场经济的健康发展。据统计，全国性的行政审批事项多达２８００余项，如果再加上省以下各级政府出台的行政审批事项，总数要在４０００项以上，涉及面之广、之大是罕见的。几乎任何一个规范性文件出台都要设定审批，在审批事项设定上随意性太强。其结果是不该管的事放不下，应该管的事却又无能力管好，有权有利的事就愿管和多管，无权无利的事就不愿管和少管，或以审批代管理，或是只要审批不要监督和管理，群众意见很大。不仅如此，过多过滥的行政审批还成为滋生腐败的温床。一些政府宫员深谙“权力”与“利益”的密切关系，将行政审批权当成了体现部门权力的象征和借此谋求不正当利益的摇钱树，大搞“暗箱”操作，以权谋私，收受巨额贿赂，导致腐败现象屡禁不止，极大地损害了党和政府以及国家机关工作人员的形象，严重败坏了党风和社会风气。成克杰、胡长清、河北省邢台市原副市长段刚等重大案件的发生，一个重要原因就是他们手中握有过多、过乱、过重的审批权，体现出大审批权滋生“大腐败”的典型特点。因此，不进行行政审批制度改革，势必滞缓社会主义市场经济体制建立和完善的进程。这就要求我们按照市场经济的原则，减少政府对微观经济活动和基层社会事务的直接干预，精简审批事项，加强和改善宏观调控和宏观管理。同时，我国加入ｗＴＯ之后，经济活动要逐步与国际接轨，我们应尽快建立符合国际惯例和我国国情的经贸管理体制，以增强和提升我国企业的国际竞争力。

二、改革政府行政审批制度的主要思路

行政审批制度改革的主要目标是建立与社会主义市场经济体制相适应的行政审批制度。目前，各地按照中央的部署和要求对本级政府及政府部门所掌握的行政审批事项进行了清理摸底，并根据工作需要和切实可行的原则对现有的行政审批项目该取消的取消，该保留的保留，该改变或下放的就改变或下放，取得了阶段性成果。但由于受种种原因的限制，行政审批制度改革还不可能一步到位，还要有一个逐步取消和完善的过程。关键

田经济论坛２００２・３

口中共河北省纪委政策法规研究室是把保留下的行政审批项目监管好，做到规范运作。为此，国务院应在总结各地经验的基础上理出一个总体思路，彻底理清政府与市场、企业和社会的关系，把那些各级政府“不该管、管不好、管不了”的职能剥离出去，充分发挥市场机制的调节作用。应尽快出台行政审批制度改革整体实施方案，使中央和地方各级政府的行政审批制度改革做到同步、协调和衔接。

１．逐级清理、审核和消减行政审批事项，理顺行政审批体制。要本着哪一级出台的行政审批项目就由那一级负责的原则，逐级认真清理行政审批项目，对所有现行审批的项目进行分类排队，重新核定哪些应该保留，哪些应该取消，大力削减和调整现有的审批事项。一是由国家法律、法规以及国家部委规章规定的行政审批事项应由中央做出裁定，对明显不符合市场经济要求的行政审批事项的法律、法规或规章的条款要进行修改，重新做出规定，对涉及行政审批事项的有关政策性文件，原则上应予以废止，坚决杜绝在一些政策性文件中乱设审批事项。凡不属于政府职能或不由政府直接管理的事项，都要取消；对国家法律、法规只规定核准的事项，或是一般性管理的事项，而各级政府将’其扩大为审批事项的，且审批内容和审批范围超出规定的，都应予以取消或修改。二是对省以下地方性法规、省政府行政规章以及其他文件规定设立的审批事项要进行清理核定。应属企事业单位自主决定的事项或国家并未明确规定实行行政管制的事项，由企事业单位或社团自主决定；对应配额管理的经营性有限资源的开发利用，应借鉴市场的方法公开指标拍卖有偿使用；涉及市政建设、教科文卫等方面管理的事项，应由基层有关部门归口管理；对应由政府提供公共产品的生产许可以及应由政府作为市场主体行使的市场行为，如政府采购、国家重大工程项目建设等，在审批时应采取市场机制的方法向社会公开招标投标等。对一些即使有规定、有依据的审批事项，也要根据实际情况，能下放的下放，能改为备案的改为备案。对法律法规没有明确要求，与市场经济法则和加入ｗＴ０要求不相适应的审批事项，特别是涉及地方保护主义色彩、市场准入、企业经营活动等方面的审批事项，应一律取消。对涉及到的地方性法规和政府规章及有关文件要进行修订和废止。真正实现市场经济的公平竞争。三是对于省以下市、县、乡三级政府在各种文件规定中设定的行政审批项目要一律取消。

２．对经审核确需保留的行政审批事项，要依法进行规范，提出明确的监管办法。对保留下的审批事项要做到规范下的审批和审批中的监督，制定科学的操作规程，严格审批程序，改革和优化审批方式，明确审批内容、审批条件、审批标准和审批时限，增强透明度，建立廉洁高效的审批机制。

　万方数据

３．作为行政机关为了达到某种行政目的，在其职权范围内采取引导、建议、劝告等非强制性手段，以谋求与相对人合作的行政行为，体现了一种平衡理念，是市场自主性与政府干预的平衡器。当今世界多数市场经济国家都奉行这种行政模式，并创造了经济奇迹。我国当务之急是亟待改变“重行政审批，轻行政指导”的现状，真正从意识上淡化行政审批，把行政指导作为市场经济背景下政府管理的主导模式。

三、加强对行政审批的监督管理。建立健全监督制约机制

加强对行政审批的监督管理，要抓住制度创新这个关键环节。有了健全、可靠、全新的制度，才会产生应有的监督制约机制。取消了审批不等于放弃了应有的管理。由于工作需要，还将继续保留一批行政审批事项，有的甚至还需保留很长时期。因此，建立后续监管制度，防止出现管理脱节或是管理混乱，改革过去的管理方式、运行办法，建立结构合理、管理科学、程序严密、制约有效的管理制度，使行政审批做到公开、公平、公正、透明，既便于监督，又方便群众，这是行政审批制度改革的重要内容之一，也是进行行政审批制度改革的重要标准。因此，对继续保留的审批事项，应制定严格的具有可操作性的监督措施，真正加强对行政审批行为的监督和审批以后实施情况的监督管理，在总结经验的基础上，不断完善行政审批行为的监督机制，逐步建立起以内部监督、专项监督、横向监督、群众监督、舆论监督相结合的行政审批行为监督体系。

１．内部监督。这是加强对政府部门审批行为监督最基本的一环。各部门对继续保留的行政审批事项，都要制定出明确、具体、详细的审批内容、审批范围、审批条件和审批时限，最大限度地减少审批人员的自由裁量权；要减少审批环节，简化审批手续；严格操作规程和审批程序；重大审批事项做到集体决策、民主决策，防止少数部门或少数个人搞暗箱操作。凡涉及一个部门内的几个科（处、室）或是几个部门职能有所交叉需要共同管理的事项，应明确一个主要部门或牵头单位负责主批，其他单位会签。但这个主要部门或牵头单位，要承担起主要的监管任务，防止只要权力，不要责任和义务，不能履行监管职责的情况发生。为了规范行政审批，要明确规定审批人员的权限、责任和义务，建立审批责任制和评议考核制，制定审批监督检查办法和过错追究办法，强化对审批行为的内部监管。重大审批事项必须建立集体决定制度，制约和防止个人滥用权力。同时，为利于和方便对行政审批的外部监督，各行政部门应进一步落实政务公开和服务承诺等制度，凡涉及行政审批的项目，除个别需要保密的事项外，都要按照政务公开的要求，向社会公开审批事项、审批依据、条件、环节、程序、时限及廉政规定，欢迎社会各界进行监督。要把群众反映强烈的审批事项作为政务公开的重点内容，把与社会接触频繁、有实权的处、科、室、站、所等作为政务公开的重点部位，对公众做出明确承诺。各有关部门要设立举报电话、举报箱，对违法审批行为实行社会举报制度。应建立行政审批的提请复议制度和社会质询制度，接受社会和舆论的监督。

２．专项监督。把监督检查政府部门审批行为作为一项经常性的督促工作，形成制度，常抓不懈。行政监察部门要把监督检查政府部门及其工作人员的审批行为，作为加强党风廉政建设，从体制、机制制度上根除腐败的治本措施来抓，并纳入重要工作日程。政府法制部门应加强依法行政，监督检查政府部门的审批

依据、内容、程序、时限等是否合法；认真协调和处理审批争议，

并对裁决的执行情况实行监督；积极受理和处理对行政审批行为提出的行政复议案件，依法纠正违法审批行为。政府人事部门

应加强公务员的培训工作，增强依法行政意识，提高依法行政水平。各级政府还应将政府部门行政审批工作作为考核检查内容，

发现问题，及时解决。必要时应成立由行政监察和政府综合部门组成的审批行为考核检查办公室，定期对政府部门审批行为进行考核检查，抓好正反两方面的典型，督促各部门进一步做好行

政审批工作。同时，做好对审批行为的举报和投诉的受理工作，及时组织调查处理。对行政审批部门在履行行政审批职责时违

反国家法律法规的行为，应采取措施坚决予以纠正，情节严重的，或造成不良后果的要进行责任追究。只有这样，才能保证行政审批权的正确行使。当前，要特别注意强化对重点领域的审批监督。检验行政审批制度改革是否取得成效，不仅要看减少了多少审批事项，更要看那些容易滋生权钱交易的重点领域的审批

是否得到了有效监督。尤其要加强对经营性土地使用权转让、企业产权交易、建设工程项目招投标、政府采购等方面进行监督。

３．横向监督。即政府部门之间的监督。各行政部门都掌握着一定的行政审批权项，在履行自身职责审批别人报批的同时，也会有一些工作接受其他部门的报批。各部门的这种双重角色可以起到互相监督的作用，以达到共同促进的目的。

４．群众监督。各级政府特别是基层政府管理的一些审批事项，有些是事关群众个人、影响着群众个人的切身利益，因而更应实行“阳光”下的审批，做到政务公开，达到高透明度，真正接受群众和社会的监督。

５．舆论监督。新闻单位应积极宣传那些对加强审批行为监

督取得明显成效的典型和经验，可在报纸、电台、电视台等新闻媒体开辟专栏，定期反映基层、企业、群众的意见和呼声，对违法审批行为进行舆论监督，对各地行政审批制度改革存在的问题进行追踪报道，揭露存铂拘蹰，对典型问题研｜１９懒进行曝光。

四、加强对行政审批权项的动态管理

１．对继续保留的行政审批权项进行监督。监督的内容主要有两项：一是行政审批部门是否按规定要求进行审批。二是继续保留的审批权项的保留条件是否发生了变化。随着市场经济的进一步完善，一些现阶段需要行政审批的事项也可能会逐渐失去其存在的条件，在条件成熟时要及时予以取消。要树立长期跟踪的意识，继续深化行政审批制度改革，直至建立起比较公平合理和科学完备的行政审批制度。

２．对由于工作需要，必须新增设的行政审批权项，一定要走

法制化的路子，履行严格的立项和审核批准程序，防止有些部门和单位随意乱设、乱增活Ｌ加行政审批权项，逐步把行政审批行为纳入法制化的轨道。对行政审批权项的调整也要走法制化程序，要和法律、法规一些条款的修订结合起来，依法办事，克服随意性，增加科学性。

３．实行行政审批权项立户管理，强化监督。哪个部门负责审

批什么事项，有多少项审批权，要分门别类，登记造册，做到底数清楚，便于自我监督、外部监督和进行专项检查，以提高行政审批权的管理水平，真正建立起与我国具体国情和社会主义市场经济体制相适应的行政审批制度，促进经济的快速发展和社会稳定。一

２００２・３经；卉论坛囝

　万方数据