政府投资项目造价控制与管理措施分析探讨

政府投资项目造价控制与管理措施分析
探讨
摘要：政府投资项目建设是为了满足人民生活需要，促进国家经济社会发展，其重要性不言而喻。

政府投资项目由国家财政投资，关系到国计民生，因此做好
政府投资项目的造价管理是十分必要的。

但是，目前我国很多政府投资项目在造
价管理和投资控制方面还存在不少问题。

本文在分析了造价存在的主要问题的基
础上，介绍了政府投资项目造价管理工作的重要性，提出了完善我国政府项目造
价管理、提高国家财政资金使用效率的措施。

关键词：政府投资项目；造价管理；问题；有效措施
引言
改革开放以来，我国国民经济持续快速、健康增长，政府财政收入逐年增加，基建投资规模和投资数额也呈现出快速增长的势头。

政府投资项目作为社会公益
性建设较强的投资，在建设过程中的造价管理属于较为重要的环节。

其造价控制
要从项目决策阶段开始，将设计阶段、招标阶段以及施工阶段到结算阶段都要进
行严格的造价控制，将政府投资工程建设控制在批准的限额内，并随时根据实际
施工情况变化优化修改施工方案，确保造价始终维持在合理范围内，对控制政府
投资工程的总体造价、促进我国社会经济平稳和谐发展具有现实而重要的意义。

1政府投资项目相关概述
政府投资项目是为了推动国民经济和区域经济的发展，满足社会文化生活需求，或出于政治、国防等因素考虑，由政府通过财政投资、发行债券或向市场融资、利用外资或行政事业性收入等方式筹集资金，以政府作为投资主体独资或合
资兴建的固定资产投资项目。

政府投资项目的资金来源于财政资金，也就是公民
的纳税金额，追本溯源，政府投资项目的主体是公民，即项目的使用者。

如果在
实际管理过程中不能对全过程进行造价管理和监督，可能造成国有财产的浪费，导致公共项目的质量、安全、进度等得不到保障，给公众带来极大的损害。

2我国政府投资项目主要特征
由于我国政府项目在建设用途和投资目标指向等方面与一般项目存在较大差别，体现出以下特点：
（1）政府投资项目建成投产后的产品或服务是为了满足社会公共需要，一般具有较强的公共品性质。

（2）政府投资项目大多以满足社会发展服务的非营利性领域为投资建设的重点。

由于资本的逐利性，一般经济组织不愿涉足这些项目，政府为了推动经济发展，或改善投资环境、人民生活或国家安全等因素考虑，必须集中财力，投资在这些公益性项目上。

（3）与一般项目相比，政府投资项目投资大、风险大、影响面广的特点更明显。

（4）政府投资项目实质是政府代表社会公众进行投资，公众授予政府投资代理权，项目的实施过程具有较强的委托代理性。

由于委托人与代理人的利益不一致，缺乏有效的激励与监督，因此政府投资项目比一般投资项目更容易导致投资失控及腐败现象的滋生。

3政府投资项目造价存在问题
3.1决策阶段
决策阶段是分析处理工程技术与经济关系的关键环节，也是有效控制工程造价的重要阶段，是整个造价全过程的初始阶段，它是对整个项目的一个宏观概括和把握，其决策成果直接影响着投资成败。

决策阶段的造价咨询工作主要是编制投资估算，投资估算编制科学合理与否，主要是看估算指标的确定及较为全面详尽的设计方案，如若投资估算做的不够科学合理性，则后续的造价控制和管理将会失控。

由于目前政府没有出台完整科学的投资估算指标体系，致使负责投资估
算编制造价阶段多方存在争议，进而导致决策阶段的投资估算难以做到科学合理性，项目后续造价将难以管控。

3.2设计阶段
设计方案对政府投资工程的造价有着不容忽视的影响。

设计方案是施工人员
完成政府投资工程施工的依据，高水平的设计方案是政府投资工程施工工作有序
开展的重要保证[2]。

但是值得注意的是，部分政府投资工程设计人员在工作中并
没有充分认识到自身工作的重要性，不能充分考虑到政府投资工程施工的各个因素，而且对政府投资工程施工环境缺乏有效的评估，设计方案中存在较多的不合
理因素，难以为造价控制工作的开展提供可靠的依据。

设计人员在制定设计方案
时不能充分考虑到各个细节的具体成本，不能对政府投资工程总成本进行预测，
也在一定程度上加大了造价控制的难度[3]。

3.3招投标阶段
招标文件及控制价是投标人编制投标文件的依据，也是招标人与中标人签订
合同的基础。

招标控制价作为工程报价的最高限价，其编制若偏离实际，必将导
致合同价格的不合理。

控制价过高，直接导致国有资产流失。

控制价过低，部分
投标单位为了获得项目，可能以低于成本的报价进行投标，而不是根据其管理能
力和技术水平进行报价，不合理的中标价格可能导致项目违约的产生，不仅为未
来的工程造价控制带来隐患，也不利于工程质量及安全的控制[4]。

3.4施工阶段
施工组织设计主要是指为建设项目、施工技术、施工队伍等准备的规划和经
济技术文件。

其主要目的是有效管理建设项目的施工环节，指导施工企业完成施工。

如果建筑工程不按照事先批准的施工组织进行设计，如签订合作合同、进行
施工准备、建筑工程等，必然会对整个建筑工程的造价管理产生直接影响。

此外，一些建设单位在提交关键材料报价时，故意抬高价格或使用劣质材料。

许多政府
投资项目的甲方缺乏项目管理经验，且往往同时负责多个项目，很难对项目进行
实时管控，往往需要依赖服务单位对项目进行管理，而服务单位由于缺乏足够的
权力和责任心，使项目管理变得更加困难。

4政府投资项目造价控制措施分析
4.1项目投资决策阶段
工程项目决策是决定工程造价的基础，是对整个建设项目造价控制的关键环节，投资决策阶段直接影响到后续整个施工阶段工程造价的控制与确定，是保证
后续科学、合理施工的关键。

可行性研究阶段的总投资限额要进行投资估算才能
确定工程总额，但在实际实施中，规定要求设计概算是不允许超过可行性研究投
资估算，政府投资控制人员要根据项目综合性的经济效益进行分析，为投资估算
提供依据[5]。

建设单位应委托具有技术方案设计能力的机构编制工程可行性研究
报告，可行性研究报告应进行多方案经济技术比较，推荐经济合理、技术可行的
方案。

发展改革部门牵头会同财政、自然资源和规划、住房城乡建设等部门，对
纳入预备库项目的可行性研究报告进行预审。

防止建设内容缺项漏项、规模虚高
攀高，杜绝通过人为压低所需投资额或隐瞒实际工作量等手段来取得项目可研批
复[6]。

财政部门应做好征拆征收成本审查，防止用地成本评估虚报漏报。

项目可
行性研究报告由发展改革部门委托第三方机构开展评审，着重关注优化方案控制
投资节约成本。

可行性研究报告结合评审等意见修改后，由发展改革部门审批，
总投资超过1亿元的报请市投融资决策委员会审议通过后批复可行性研究报告。

4.2项目设计阶段
项目投资决策作出后，控制工程造价的关键在于设计。

设计质量对整个工程
建设的效益至关重要。

根据投资估算进行初步设计，做出合理的设计概算。

投资
概算文本应细化各单项工程或者单位工程的概算明细，并达到国家规定的深度要求。

投资概算原则上不得超出批复的可行性研究投资估算的10%，如发现超出批
复的可行性研究报告估算的10%，可要求项目单位重新编报可行性研究报告，或
责成项目单位调减建设规模或内容、降低建设及装修标准，重新开展初步设计、
重新编制项目投资概算。

概算是起到承上启下的作用，做好概算投资控制，项目
后期的造价才好控制与管理。

例如曾经手的一个项目，“株洲市北汽大道（株洲
大道南辅道~新马东路）新建工程”，该项目在初步设计阶段初版概算建安工程
费远超批复可研估算，经概算与估算分项对比，发现土石方工程费超估占比较大，根据地区相关政策的要求，建设单位决定调整建设内容降低概算投资额。

从概算
造价中发现，该项目土石方工程量占比较大，石方全部外弃造价高，后经设计验证，调整建设实施方案，石方全部考虑回填利用，这样一来，外弃费用及缺方内
运的费用相对降低，概算投资额也就满足在可研估算投资额内，符合政策要求。

经了解，该项目后期也是以此来控制和管理，以致后续顺利完工。

由此可见，设
计对造价控制的重要性。

4.3项目招投标阶段
（1）推行最低价中标。

对采用常规通用技术标准的政府投资项目，原则上
实行经评审的最低投标价中标，并实行严格的履约保函防止恶意低价中标，并要
在合同中明确履约保函的具体动用条件。

履约保函的额度等于中标价与招投标上
限值的差额，最低不少于中标价的10%。

中标人未按招标文件要求提交履约保函的，或中标人无正当理由放弃中标的，招标人应当取消其中标资格，并列入工程
信用不良记录，3年内不得参与市域内政府投资项目招投标[7]。

（2）推行评定分离定标。

对必须采用国家相关标准和规范中没有的技术或
专利技术的政府投资项目，经行业主管部门审核认可的，可采用综合评估法，推
行评定分离定标。

综合评估法中非报价加分项全部累计加分，折算不得超过报价
降低5%的得分数。

其招标文件须经行业主管部门审核同意，并经市公共资源交易
联席会议审定，项目单位须保存全部投标人的投标资料备查，杜绝利用综合评估
法操纵中标和围标串标。

依法严禁政策外的费率招标和模拟清单招标，原则上不
设专业暂估价。

4.4项目施工阶段
（1）落实项目单位建设过程管理责任。

项目单位（代建单位）要熟悉勘测、设计、预算资料，加强投资控制、合同管理、进度管理、质量管理和安全管理。

严格依规审签签证、变更设计和索赔，及时全面收集建设过程资料，包括工程签证、变更设计文件、隐蔽工程记录、计量支付、气象、日志等，并建立台账。

（2）严格控制建设工期。

项目单位要在招标文件和施工合同中明确项目总
工期和关键节点，工程工期时间节点及工期违约处罚措施，以履约保函作为工期
履约担保。

要按合同及时组织工程计量支付，签批的设计变更内容完工的要一并
纳入计量支付，工程进度款应严格按合同要求支付，不能随意超付或拖欠工程进
度款。

因不可抗力影响和项目单位要求确需赶工而超概算的，要严格审查赶工措
施费用，不得重复计费。

要及时协调保障施工环境，及时解决阻工问题。

（3）严控签证和设计变更。

签批签证时应对照设计文件和预算定额，避免
工程内容和工艺等重复计价。

非必要不得变更设计，不得随意提高标准和变更设
计增加造价，凡变更设计都需由原设计单位同意并出具变更设计文件，涉及地质
变化的由原地勘部门出具补勘成果。

设计变更要查找原勘测和设计的责任，并防
止迎合承包商不平衡报价进行变更。

确需签证和变更设计要按规定及时签批，未
经审批施工企业不得变更施工，否则不予计量计价和支付工程款。

工程实施过程
中因突发事件、紧急事务，为避免发生严重危害或者危害结果进一步扩大，必须
迅速采取措施或者变更方案的工程，应立即报告项目单位确认并先行处险。

因不
可抗力影响的应急抢险变更，要在5日内补办审批手续，并提供影像等佐证资料。

4.5项目竣工结算阶段
项目单位应在竣工验收后30天内编制好结算文件交施工单位审查，避免施
工单位编制虚假结算资料虚增结算价套取政府建设资金的现象。

施工单位有异议的，应提供相关完整资料证据，双方依证据资料协商确认。

对存在分歧的，由监
理单位依证据资料裁定，也可提起法律诉讼。

工程结算原则上应在竣工验收后3
个月内办结，并同时将结算资料按规定报财政或审计部门进行监督，项目单位应
严格按合同及时支付工程款，施工单位不得拖欠民工工资。

审计监督发现结算存
在违规的，项目单位应及时纠正。

5政府投资项目造价管理有效措施
5.1强化建设单位责任意识
首先，建设单位必须更好地理解与工程建设项目管理工作有关的各项政策和
法律法规，特别是对现有的立项报告、可行性研究、概算（包括项目工程预算）、招投标、竣工验收结算等基本建设程序具有透彻的认识和了解，工程严格按照建
设项目进行期间所定的基本建设程序中的要求进行。

其次，重大投资项目决策前，建设单位必须要对其进行广泛深入的项目工程设计以及项目决策论证，编制详细的项目可行性研究报告，作出科学决策、民主决策，避免出现项目决策上的严重失误。

最后，建设单位应对项目投资控制负主体责任，根据批复的投资计划和建设内容，负责自项目启动前期工作至工程竣工、交付使用全过程的投资控制；按照经批准的概算控制投资，不得擅自修改设计方案，不得随意进行设计变更、施工签证及超范围、超标准、超投资施工；严格建设管理和合同执行，控制投资、工期、质量和安全，自觉接受监督。

5.2建立全过程跟踪审计制度
建立政府工程建设造价控制体系是政府投资全过程造价管理的又一途径。

管理地方政府对项目的直接投资，从第三方的服务角度进行分析和监督控制有关项目风险投资执行的全过程，加强有关项目执行投资过程管理“三算”监督管理，做到“三不超”，就是加强有关项目执行投资过程风险分析控制和监督管理，综合进行分类风险分析，审查和监督管理有关项目投资执行的全过程及其中的所有投资合同，确定投资动态和项目价值信息，及时分析投资偏差和审计意见。

有效跟踪监测和全面跟踪审查项目完成各项工作的审查过程和评估结果，对审查完成后的建设项目结果进行事后跟踪评估，通过实时跟踪整个建设项目计划实施的全过程，及时发现存在的问题并及时评估项目投资后的回报。

有效督促其他建设投资单位及时解决投资问题，有效监督管理和严格监督政府投资建设项目的全过程[8]。

5.3强化建设实施管理，规范过程行为
一是加强合同管理，严格按照国家发布的招标文件和总承包文本的内容拟定合同，包括合同的方式和内容。

未经授权，施工单位不得修改合同的主要内容，不得签订其他（补充）合同。

如果合同与合同条款不同或违反合同精神，一旦签订合同，除情况发生重大变化外，未经授权不得修改。

二是加强项目的改革。

施工单位严禁以设计变更扩大施工规模、提高施工标准、改进施工内容为原则。

三是加强签证当事人的签证制度，严格执行项目现场签证制度，加强项目现场管理，明确核心项目建设单位、监理单位和施工单位签证三方责任，并使项目变更签证标准化。

严格执行工程量评估制度，规范签证行为，努力消除虚假和武断现象，解决工程量与实际工程量不符的问题。

6结束语
综上所述，在政府投资项目过程中，为能够确保资金的高效使用，确保施工经济效益，就要始终坚持全过程造价管理，结合不同阶段不同的施工特点，制定出合理的施工方案，避免出现超支现象，也避免造成资金浪费，最大限额使用建设资金，确保社会效益能发挥到最大。

参考文献
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[5] 徐涛.政府公共投资项目成本控制环节与对策探讨[J].城市建设理论研究（电子版），2016(32):143-144
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[7] 王丽君.政府投资项目工程造价控制存在的问题及建议[J].工程技术研究，2020，5(02):175-176
[8] 刘斌.论政府投资项目工程造价结算审计工作中常见问题及对策[J].智库时代，2019，(20):66，70
作者简介；朱媛芝1991.05女湖南省株洲县汉本科工程师造价控制。