略论我国当前农村自治中的政治管理模式

略论我国当前农村自治中的政治管理模式
摘要:农村这一基层治理是国家基层治理的基石之一,农村的改革、稳定与繁荣事关国家大局。

随着村民自治体制的建立和民主政治建设的推进,农村政治格局发生了深刻的变化。

如何构建科学的农村治理模式,不仅关系到村民自治能否健康发展,也关系到国家构建和谐社会能否实现。

本文从农村自治中存在的问题着手,结合我国农村自治典型案例,对农村政治治理模式提出了5种路径选择:党委路径、关系路径、干部路径、制度路径与经济路径。

关键词:中国;农村自治;政治管理;政治参与
一、当前我国农村自治中存在的问题
农村问题一直是中国亟待解决的问题。

而农村治理模式,又是解决所有农村问题的重中之重。

经过30多年的发展,农村自治取得了很大成绩,但随着农村市场经济的发展和农村改革的不断深入,也造成了村级集体经济的发展不平衡,农村一些公共设施和公益事业缺位滞后,农民自组织化程度低下,贫富差距拉大,干群、“两委”关系紧张,村民参与自治管理的积极性不高等一系列问题。

(一) 农村选举存在严重问题
一是一些村民不能正确处理长远利益和眼前利益、局部利益和整体利益的关系,往往是一包烟、一瓶酒就能改变他们的初衷,致使很多坚持原则、责任心强、有能力、素质高的干部落选。

二是一些村民受家族、宗派意识的影响,推选出的村干部素质较低,缺乏干事创业和带领群众致富的能力,不能胜任村委会工作要求。

个别村成为换届选举的重点村和难点村的重要原因之一,就是由于部分村民的民主意识、法制观念淡薄,缺乏大局意识,受家族、宗派势力所左右造成的。

三是还有一些村民要求政府先帮助他们解决财务问题和土地征用后遗留的历史问题,甚至提出发给误工补贴,才愿意参加村委会换届选举。

凡此种种,都直接影响到了换届选举的质量和效果。

这样的选举导致的结果只能是出现不作为的领导班子,不能够真正代表全村人民的意志去履行职责。

(二)村委会、村党支部与乡镇政府、乡党委之间的权责关系不明确
从理论和法律上讲,村民委员会是村民自下而上选举产生的,而现实中的村委会,难以避免地,更多精力用于为上级政府“要粮”、“要款”等,实际充当着上级政府的派出机构,履行着类似于“村公所”的职能,在这个意义上,“行政村”的称谓倒也切中实质。

[1]同时,村委会与村党支部两个权力中心,并无明确分工,各自都有“尚方宝剑”在手,很容易滋生事端,内耗不断。

相比于村党支部,在理论和法律上,也在大
量的现实中,村委会拥有更为广泛和直接的民意基础。

而村党支部拥有传统的权威和意识形态上的特殊地位。

相当多的地方过度强调村党支部的核心作用,造成村党支部过度干预乃至包办村委会工作,将村委会变成了村党支部的辅助组织,使村委会丧失其自治功能,严重妨碍了村民自治的正常运行及其完善和发展。

另外,一些地方诉诸于其他种种制度设计,如交叉任职、“两票制”等等,意在拓宽村党支部的民意基础,使“党的领导”兼容于村民自治的框架。

[2]还存在着政府与党委无视村委、群众对村党支部书记的推荐和选举结果,直接采取任命的方式。

这些都严重影响了农村的改革、稳定与繁荣。

(三)干群关系冷漠
由于选举出来的村委会不能得到群众的认可,村委领导班子人员又不能够采取有效的切实行动为人民群众办实事,最终将会导致干群关系的冷漠与紧张。

例如,村委一些人竞选村委干部动机不纯,存在私心杂念,担任村干部的目的就是为了捞一把、报复人等。

(四)农村自治的各项法规与制度不够健全
《宪法》、《组织法》虽然都涉及村民自治方面,但是可操作性不强:一是村民代表会议、村民会议制度还未建立或很不规范;村民自治章程普遍没有制订,“自治”形同虚设;村务公开和上墙的制度及村规民约多数是几年前订立的,未作相应修改。

某些规定已过时,个别条文与现代法律法规相抵触。

二是发展经济、减轻农民负担、壮大集体经济及精神文明建设的规划和计划还没有制订。

三是村级财务制度、村民参与民主监督、村委会加强自身建设等尚无章法,缺乏制约机制,或者制度已经写在纸上,落实乏力。

(五)一些民选的干部决策不民主,办事不公开
在处理村里的重大事项上,某些干部很少召开村民代表会议和村民会议,只有村委几个人决定,甚至村委会主任一人说了算,经常造成决策失误,影响了村里的经济发展和安定团结。

村民自治规定的“四个民主”,只实现了民主选举,民主决策、民主管理、民主监督还存在不到位、走过场、流于形式的现象。

对于村民关心的问题不能够及时、有效给予答复,甚至无视村民的知情权与参与自治管理的权力,这都加大了村民对村委会的不满情绪。

二、国内有关农村治理的几种模式
重庆开县麻柳乡经过短短几年探索,创造出了“八步工作法”,形成了“麻柳经验”。

“八步工作法”的内容主要包括:凡涉及村级经济发展规划、村级财务预决算、村内兴办公益事业、重点项目和村民切身利益的大事,都要通过8个程序。

第一步,深入调查收集民意,弄清大多数群众希望办什么。

第二步,召开党员干部和村民代表会议,讨论形成初步方案。

第三步,宣传发动统一思想,征求群众对初步方案的意见,争取最大多数人的理解和支持。

第四步,民主讨论确定方案。

多次召开党员干部和村民代表会议,根据群众的意见修正完善方案,推选工程建设财务管理领导小组人选,人选中普通群众必须达到50%以上。

第五步,户户签字进行公决。

赞同率达到85%以上才予以实施。

第六步,分解工程落实到户。

第七步,村民小组组织实施。

第八步,竣工结算张榜公布。

工程竣工后,由群众财务管理小组清算财务,多退少补,并张榜公布,每个群众均可随时查账。

“麻柳经验”可以说是中国西部特困农村的农民在新世纪之初当家作主的生动实践。

[3]
广东蕉岭用乡村绅士监督村委,村民大会可免村官。

2007年,一场农村基层治理改革的探索在蕉岭芳心村等村庄展开,3年后的今天,蕉岭农村改革逐渐构建了权力制衡的格局。

首先由纪委主导村务监事会制度,通过复活乡村绅士的力量来监督村委的举动。

芳心村的监事会有5名监事,所有监事都通过村民代表会议民主推荐产生,与该村的5个自然村相对应。

这5名监事都是村里的“三老”(老干部、老模范和老党员),有一定威信。

对于一些腐败或不作为的村干部,村民召集组可以召开村民大会,合法罢免村干部。

村务监事会虽然解决了监督的问题,但这主要是一种事后监督。

2008年,在村务监事会制度的基础上,芳心村又开始试行村民召集组制度,从全体村民代表中选举5名成员组成召集组,主要是召集召开村民大会或者村民代表大会,相当于是村民代表大会的一个常设机构。

而召集组的工作就是要把开会的议题提前告诉村民,广泛收集村民的意见,使村里的事情都能做到民主决策。

这意味着村里大事的决策更加民主,并不是一个人说了算。

村民召集组不仅发挥着民主决策的作用,对于一些腐败或不作为的村干部,召集组可以启用罢免程序。

民和县首位“公推直选”村党支部书记产生。

“公推直选”是指由以前党员选举支部委员,再由支部委员选举支部书记的模式变为在党组织领导下,由党员、群众公开推荐村党支部书记候选人初步人选,对候选人初步人选经乡党委资格审查后确定预备候选人,对预备候选人经组织考察后确定为正式候选人,然后由全体党员直接差额选举产生村党支部书记的一种选举办法。

这一创新性的基层党组织换届制度改革对于落实群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权,真正把“政治上靠得住、发展上有本事、人民群众信得过”的优秀人才选拔到村级组织领导班子中有着极强的可行性和优越性。

这是民和县村级党组织换届选举中运用“两推一选”办法以来又一次推进党内民主建设的大胆尝试。

“公推直选”的核心是注重群众公认,尊重群众意愿,这一办法加强了农村基层组织建设和民主政治建设。

“公推直选”坚持公开、平等、竞争、择优、群众公认原则,落实党员群众的知情权、参与权、决策权和监督权,充分发扬民主。

通过“公推直选”产生的党支部书记,体现了广大群众的意愿,寄予了党员、群众的殷切期望,促使他自觉地把对组织负责与对群众负责结合起来,将压力变为动力,切实增强工作责任感。

三、当前我国农村政治管理模式的路径选择
1.党委路径:由乡镇党委牵头,做好农村“两委”的选举工作
在选举过程中,乡镇党委要起到思想政治领导和监督作用,不能够干涉村民的合法选举,充分尊重党员群众的意愿,尊重群众的民主意愿,保证把那些政治素质好、组织能力强、威信高、群众信得过的人选到“两委”领导岗位。

对于在选举过程中出现的违规操作要及时查明和处理。

充分做好选举前的动员、宣传工作,调动村民参加自治管理的热情,提高他们的积极性,帮助他们树立当家做主的责任感。

村党支部书记可以通过“公推直选”的方式产生,也可以通过党员群众一致认可的其他选举方式产生,不再采用乡镇党委直接任命的方式。

另外,由党员群众选举产生的村干部,在任期内不称职时,村民可以召集村民全体会议或者村代会辞去其职务。

选举工作一定要做到公平、公开、公正。

2.关系路径:正确处理好村委会、村党支部、乡镇政府和乡镇党委之间的关系
乡镇政府与村民委员会是指导与被指导的关系,乡镇政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,乡镇政府不得干预属于村民自治范围内的事。

村民委员会协助乡镇政府开展工作。

村党支部要发挥领导核心作用,支持和保障村民开展自治活动,同时要支持村委会工作。

乡镇党委要加强对“两委”的政治思想领导,就自身职责范围内的事务进行管理,不得随意干涉农村各类事务,加强对换届选举的监督,以保证“两委”领导班子成员符合广大党员群众的意愿。

3.干部路径:村干部要切实提高自己各方面的能力,包括思想政治、科学文化、道德修养等
村干部要真正把人民群众的根本利益放在首位,切实维护人民当家作主的地位。

村委会要把公共服务功能放在首位,及时向政府反映人民群众的意见、要求和提出的建议。

加强民主决策、民主监督、民主管理,把工夫用在平时。

重点是严格执行《村民委员会组织法》第十九条的有关规定,对涉及村民切身利益的重大事项必须召开村民会议讨论决定。

要建立适合村民实行民主监督的硬约束制度,制定村民维权的办法,追究行政不作为者的法律责任。

要严格执行村务公开、民主管理的有关规定,该公开的必须及时、全面、彻底地进行公开。

[4]
4.制度路径:完善农村自治各项法律法规,将农村自治具体事务纳入制度化、法制化的轨道
当前,村民自治有关法律规定太原则、不具体,可操作性不强。

在违法行为的处理上,无后续手段。

对于怎样保障村民的权利,村民会议讨论决定的事项个别村民不执行怎么办,执法主体的责任、权利和义务,执法主体的层级规范管理等问题,村委会组织法均未涉及,还存在许多亟需完善的地方。

5.经济路径:坚持和完善农村经济制度,以巩固经济基础为主线,推进政治参与
坚持和完善以家庭联产承包责任制为基础、统分结合的双层经营体制,大力
发展农村集体经济,解决村委会服务功能弱化问题,增强村民自治的吸引力和凝聚力,这是我国农村政治管理的根本。

只有大力发展农村集体经济,才能为村民自治的正常运作提供重要的物质支撑;同时,集体经济愈发达,愈需要通过村民自治,扩大村民群众的政治参与,保证集体经济规范运作,利益得到合理分配,为群众提供良好的社会服务。

搞好村民自治,必须大力发展农村集体经济,把所有的村民通过这一链条凝聚起来,能够使农村的经济、政治民主得到很好的发展,带动村民参加自治管理的积极性,有利于农村各项事业的良性运作。

参考文献:
[1] 新农村构想:村民自治可以与合作社改革并轨[EB/OL]./fanwen/42/1588.html.
[2]我国村民自治中存在的问题与对策探讨[EB/OL]./fanwen/42/1536.html.
[3]唐洪英、魏爱云.重庆开县麻柳乡构建和谐社会调研报告[J].人民论坛,2005,(02).
[4]余思安.村民自治存在的问题及对策[EB/OL]./03pindao/2004-05/24/content_32565.htm.。