1.2公共政策的功能：你让我干我就干？

1.2 公共政策的功能：你让我干我就干？
公共政策作为一种行为准则，到底有什么用呢？这就需要了解公共政策的功能。

公共政策的功能就是公共政策的功效与作用。

公共政策是政府等公共权力机关实现其职能的基本手段，在社会生活中发挥着十分重要的作用。

通常认为公共政策具有如下四个方面的功能。

（一）导向功能
公共政策的导向功能就是引导整个社会朝着公共政策制定者所希望的方向发展。

这一功能在政策文本中，通常以“要……”的形式出现。

现实中，为了解决某个政策问题，决策者会根据事先确定的政策目标制定政策，对人们的行为和事物的发展加以引导。

由于公共政策具有明确的导向性，就能将整个社会生活的各种复杂的、多面的，相互冲突的、漫无目的的表现与行为，有效地纳入到统一的、明确的目标上来，使全社会按照既定目标有序地前进。

导向功能是政策的积极功能。

这项功能表明政策不仅要告诉人们什么是该做的，什么是不该做的，而且还要使人们认识到为什么要这样做而不那样做，怎样才能做得更好。

如此看来，公共政策的引导既是行为的引导，也是观念的引导。

从作用结果来看，公共政策的引导功能既有正向引导功能，也有负向引导功能。

负导向功能就是政策问题朝着决策者所不希望的方向发展，即“事与愿违、适得其反”。

负导向产生的原因是多种多样的，它贯穿于整个公共政策的生命周期，当我们的决策不够科学、当我们的政策执行主体对政策的理解不够充分、当我们的公共政策执行者能力较差、当我们的目标群体不能够主动配合、当我们的公共政策资源影响了我们政策效果的发挥、当外在环境发生变化使公共政策赖以生存的土壤发生改变，都有可能是政策朝着相反的方向发展，因此，我们既要充分发挥公共政策的正导向功能，又要清醒地认识到它的负导向功能，克服其消极影响。

（二）制约功能
公共政策的制约功能所要达到的目标是制约、禁止公共政策制定者所不希望的行为发生，在形式上表现为对特定对象行为的限制。

这一功能在政策文本中，通常以“必须……”的形式出现。

在现代国家的政策总量中，大量的属于规制政策。

所谓规制政策就是对相对人行为进行限制的政策。

因此，规制政策最能体现公共政策的制约功能。

这种功能通常是通过规制政策的条文规定，以两种方式体现出来：第一，由于规制政策的规定，规制对象不能、不愿、不敢超出规范擅自行为，这是政策的积极性制约功能。

第二，规制政策规定被规制对象若发生违犯规范的行为，就要受到相应的处罚，这是政策的消极性制约功能。

一般我们认为，对公共政策制约功能的理解被认定为是消极性制约功能，这种消极性制约功能实现与否取决于我们对违反规范的行为的处罚力度，如果我们的力度足够大，会使得违反政策规定者望而却步，那么它的消极性制约功能就会得到充分的发挥，相反，如果我们的处罚力度、尺度让违反政策者所付出的成本大于其收益时，这种消极性制约功能不仅不能够体现，反而会进一步加剧违反政策者的负向强化，所以是否能够发挥制约功能，从消极性制约功能的角度来讲，更多的是看处罚尺度的拿捏。

（三）分配功能
公共政策分配的功能，主要体现在对人们利益的调整上。

任何一个社会的实际资源是有限的，不可能时时事事都满足每一个人的需要。

社会中每一个利益群体和个体都希望在有限的资源中多获得一些利益，这必然造成利益分配上的冲突。

为减轻社会成员之间的利益冲突，缓解而不是激化这类社会矛盾，需要通过政策来调整社会利益关系。

因此，从利益调整和分配的角度来看，公共政策确实具有明显的分配功能。

一般来说，政府的公共政策所体现的分配原则主要有三种：一是为追求社会公平而牺牲效率的原则，二是为追求效率而鼓励扩大差别的原则，三是效率与公平相统一的原则。

改革开放之前，我们为了追求社会公平而实施大锅饭，这是在追求社会公平的前提下建构了新的政治秩序的需要，但他同时也在一定程度上抑制了社会经济的发展，这一阶段的分配原则就属于为追求社会公平而牺牲效率；改革开放之后，我们为了追求经济的发展，需要更多的去追求效率，所以在这一阶段我们提出了要让一部分人先富起来先富带动后富，这一阶段的特征显然是为了追求效率而故意扩大差别；今天，我们一方面要效率导向的经济发展，另一方面我们也要维护社会公平，所以一方面要继续践行发展是硬道理的理念，另一方面我们也在在大力实施精准扶贫。

无论按照哪一个原则来实现公共政策的分配功能，都要与公共政策的导向功能相适应，也就是说，要让如下几类人在公共政策过程中受益：一是与政府的主观偏好相一致的公众；二是能代表社会发展方向的公众；三是在社会中成为大多数者的公众。

（四）象征功能
对于公共政策的象征功能，学术界有两种不同的理解，一种理解是，公共政策的象征功能是指政策本身往往没有实质性的内涵，仅仅具有符号意义也不产生实质性的后果，所以它主要是象征公共权力的存在和可能的影响力。

这是学术界的其中的一种理解。

学术界的另外一种理解是公共政策的象征功能是体现公众对公共政策态度的改变，这个态度的改变是取决于公共政策导向功能、制约功能、分配功能发挥作用的结果。

也就是说，一个公共政策的实施，实现了要公众怎么做，也实现了公众必须怎么做，公众在做的过程中，如果跟着政策导向走将会获得奖励，如果不跟着政策导向走将会受到惩罚，长此以往，公众在理解公共政策时，就能够非常好的去形成一种思维习惯和态度的改变，会跟着政策的方向走，大大提高公共政策的潜在影响力和政治约束力。

它象征着公众态度的改变和理念的调整。

相对而言，我们倾向于第二种理解，因为这种理解可以将公共政策的功能形成一个很好的功能体系。