中国式拆迁三：司法权与行政权之制衡

中国式拆迁（三）：司法权与行政权之制衡
周涛律师
权力制衡是指具有制约权的司法机关通过对具体行政行为进行法律评价的方式约束、控制、阻止其它国家机关权力的行使，以维护权力运行机制的良性发展，保障公民权益不受侵害。

权力制衡强调立法权、行政权和司法权三权在行使过程中互相牵制，达到势力的均衡。

在对权力加以分立后使各种权力保持制衡是必须的。

如何真正发挥司法权对行政权的制衡作用，是历史与现实共同的问题。

法治的本质在于彰显公平正义的司法权能够切实监督并能制约具有扩张本能的行政权。

只有司法权完全独立于行政权，才有可能成为保护私权的最后也是最好的屏障。

如果司法权成了为行政权保驾护航的左膀右臂，公民权利的保护就没有了任何保障。

依据权力的性质与分工界定，行政权是指各级政府及下辖政府组成部门所专有的，代表政府行政意志的权力。

而司法权则属于国家权力，是指各级司法机关所专有的代表国家意志的权力。

在各国宪政制度的实践中，政府行政权独立行使必须受到合法性条件的约束。

也就是说，行政权只有在满足依法行使的前提条件时，才可独立行使。

如果这一前提条件遭到破坏———行政权违法行使，那么行政权就要受到司法权的干预，违法行使行政权的部门要承担相应的责任，受到法律的制裁和处罚。

这种宪政体制中的刚性制度安排，正是源于行政权具有先天的扩张性，而它的这一特性很容易导致其被滥用。

行政权当受到司法权干预的时候，其不会无条件地听命于司法权，对受到司法审查的某一具
体行政行为，作出该项具体行政行为的行政机关权通过正当的渠道和程序进行申辩。

在现实实践中，我们所见的行政权与司法权的关系，常常与宪政制度的规定背道而驰。

在各级行政层面，行政权不仅无视司法权，而且通过其掌握的财政、人事等特权肆意地干涉司法权的事例比比皆是。

自古以来，中国的民众是害怕与官府打官司的。

“民不告官”是几千年遗留下来的传统。

究其原因在于，政府拥有着足以让普通民众感到畏惧而又无法抗衡的资源——国家暴力机器——军队、警察、监狱等等。

中国是个行政权力独大传统很深的国家。

我国在历史上一直是以行政权为主导的国家，行政权在我国历史由来已久，并在历史上一直是代替司法权、立法权统一行使其职能的，司法权作为一种“舶来”的权力直到近代孙中山先生领导的南京临时国民政府才开始受到中国政府的重视。

在民国以前，中国没有现代意义上的司法权，司法是作为行政权力一部分而出现，且最高司法权向来直接或间接由皇权掌握，成为皇权在太平年代中杀伐决断最有力的工具。

民国建立了形式上独立的司法系统，但其人事、事务权力均掌握在国民党手中，司法权在实质上是不独立的。

新中国成立后，人民翻身当家做了主人。

特别是当《中华人民共和国行政诉讼法》颁布实施以后，民众的权利得到了极大的保障。

但是，不可否认的是，在很大程度上，对民众权利的保障还远远不够。

在实践中还需要不断地改进。

当前我国是行政权主导的政治体制，其实质是执政党党权主导一
切的体制。

从我国权力分配的基本制度讲，由人民代表大会选举产生一府两院（政府、法院、检察院），行使司法权的法院、检察院与行使行政权的政府应当是平等的，但现实情况是，政府机关却将法院、检察院当做其权属下的一个部门。

尽管随着社会法制建设的进步，人们的法治知识不断得到普及，行政权对司法权的干预有所收敛，但是作为行使司法权的法院、检察院听命于政府机关，确实是中国的一大“特色”。

法院、检察院的人事、财政均掌握在各级政府手里，司法权不可能独立于行政权，这真应了中国的那句老话“端人家的碗，受人家的管”，导致当前的司法机关在很大程度上成了行政机关的附庸，成为了行政权肆意侵害私权的保护伞。

法院院长、检察院检察长的任免由各级人大决定，而地方党委书记是当地人大常委会主任，而行政首长又是各级党委的副书记，如果司法机关不听从行政机关的意志，那么会听从谁的意志呢？
在政府为主导的征地拆迁过程中，被拆迁人将寻求权利保障的希望寄托于司法救济途径上来。

据最高人民法院的统计，在去年全国近十万件的行政案件中，关于征地拆迁的案件占25%以上，在申诉的行政案件中，征地拆迁的案件占了50%以上。

这些数据的统计有一个前提，就是在很多地方，法院被明确要求“只要是涉及征地拆迁的案件，不许立案。

”如果地方法院把该立的此类行政案件全部立案受理，那将不是上述的这个比例了。

但是，在司法实践中，关于征地拆迁的行政诉讼案件几乎没有不受到当地政府干预的案例。

征地拆迁的行政诉讼案件“立案难”、“审
理难”，面对违法行使的行政权力，法院几乎无法做出公正的裁判。

有的地方法院的法官直言：“征地拆迁的行政诉讼案件，需要请示市里领导才能判决。

”有了这样一直宣称“司法为民”、“公正司法”，但实际上是“司法为官”、“司法为权”的法院，民众的私权保护简直就是天方夜谭。

行政权以其强大的执行机构为后盾，往往建立在国家机构的强制力与执行力上，其在社会公众中的权威显而易见。

所以如何限制行政权扩张，保证其在法律规定的范围内执行自己的权力，是致力于维护公民权利与防止司法行政化的关键。

而司法权在防止行政权滥用方面具有不可或缺的作用，所以保证司法独立、司法公正、司法权威对行政权的制约至关重要。

在我们生活中，权威作用不容小觑。

权威往往代表着公众的信任、承认和尊重，同时，无论在生产、生活之中，人民都追求权威认同，以获取一种公信力和认同感。

司法权威与行政权威作为当今国家公权力中的两大权威，其统一于法律这一最高权威之下，其权威的确立与否，关系整个国家政权的公信力与人心向背。

司法权与行政权能否和谐共处，其前提是保证其权威性，否则，一切都将是空谈。

维护司法权威，需要方方面面的努力，但其中最重要、最根本的，是必须保证司法公正。

司法公正是维护司法权威的基础和前提，它要求司法机关在整个司法活动中必须体现出公正，才能让社会信赖，人民诚服，司法权威才能得以树立和维护。

在具体操作中，首先是司法机关和司法人员必须要依法办事，公正裁判。

只有司法机关严格依照
法定程序和法律规定去审理和裁判每一个案件，在司法程序和司法结果上都体现出公正，让案件当事人信服，才能使司法权威得以体现和维护
权力因其固有的本质特征，一旦被确立就应被制约，权力制约的目的是建立权力运行的良性机制而非权力之间的均衡，权力因其性质与国家社会对权力的要求不同而必然的在社会中显现权力有大小、强弱之别，同种权力在不同领域，不同权力在任何领域之间必然出现这样那样的差别。

因此，保证权力不被滥用，关键在于权力之间的相互制约，以确保法律的权威，人民的权利不受侵犯，走在追求权利与制约权力之间，唤起大众对法的崇尚之情。

在现实中，因为立法的滞后与立法技术的不成熟，行政机关掌握着强大的国家执行机关，往往用强制的力量推行行政权，而行政权是与人民的日常生活关系最密切的权力，如果行政权的行使肆意妄为，将极大损害人民的权利。

所以，司法机关尽管需要服从立法机关，但当立法机关忽略授权所带来的行政专断和滥权问题时，司法机关应该负责解释立法意图与立法精神，法院在这里的任务就是判断行政机关是否滥用权力，是否违背立法意图与立法精神，从而控制行政权力，维护法律的权威，用司法权来制约行政权，我们可以从根源上防止过大的行政权的出现和限制这种权力的滥用。

司法独立是保障司法公正的决定性因素，如果一个国家的司法不独立，就不能发挥维护社会公正的最终防线作用，不仅司法权威无法树立，公众对司法的信仰和信心也会因为没有看到司法公正而缺失。

笔者认为，检察权因其强烈的行政性和主动介入性在更大程度上应被认为是一种司法行政权而不是纯正的司法权；西方的司法独立强调法官个人独立，而我国则强调法院作为一个整体独立行使职权，由此可见，我国司法独立最直观的问题便是不能保证法官作为一个单一的主体独立行使审判权。

我们认为，我国的司法独立原则应确立以法官独立为基石的司法独立原则，才能使该原则真正地发挥保证司法公正的作用。

改革当前法院设置的行政区域化，实行法院区域设置的非行政化，地方化。

改变当前行政区与司法区相重合的现状，实行跨区重新划分司法区，错开行政机关对司法机关的直接干涉，避免行政机关与司法机关的利益冲突;实行法院系统垂直领导，改变当前法院受地方政府平行领导模式，使法院审判免于双重受制，因而顾此失彼，最终导致司法机关的审判不能客观公正。

改革司法机关的财政预算体制，实行独立的财政预算体制。

司法机关只有在司法资源的配置上不依赖于行政机关，才能独立地行使职权。

因此应将地方政府关于司法的财政预算大权收归中央，将法院经费预算纳入国家财政预算，由中央统一拨付以确保法院支配审判资源的充足性、独立性，进而确保法院审判的公正性。

司法机关应实行独立的人事任免制度，保证法官队伍的独立性，中立性。

在这一点上我们可以借鉴西方的一些成功制度，如实行系统的司法人才选拔制度，法官高薪养廉制，独立的法官考核升迁制等，着力于保证法官队伍的纯洁，提高法官的职业素质，保障法官能以一
种超脱于社会之上的地位与视角进行案件的审判。

法官是审判进行的基础，是行使审判权的直接主体，因此，法官职业素质的高低直接关系着案件审理结果的公正与否，而社会的整体公正正是由这一个个个体所组成的，维护个体公正，才能维护整体公正。

司法权与行政权各有各的领地，行政权向司法权过度扩张或者司法过度干预行政都是不可取的。

行政权与司法权应各守阵地，既实现权力间的有效制约，又不相互僭越。

在司法权对行政权的态度上，一味的限制不是理智的，必须考虑行政与司法的最大功能的有效发挥。

当改革开放中国正式登上世界经济舞台之际，复杂多变的情况又不得不依赖于行政权的强势干预，以确保国民经济健康有序安全运行。

所以行政权渗入到各个领域既是国民经济发展的要求，同时也使司法行政化在现阶段不可避免。

司法权与行政权的关系，归根到底是如何确保法的权威，实现公平与正义的关系。

在司法不能得到完全独立的时候，如何使司法最大限度的独立以及在司法行政化不能得到完全解决的同时把司法行政化遏制在最小范围内才是当务之急。

面对当前冲突激烈的征地拆迁案件，各级法院和政府应该认清形势，不能一味地采用“堵”的方式强行剥夺被拆迁人表达合理诉求的诉讼权利，而要通过依法裁判，依法制约行政权力的滥用，才能有效杜绝征地拆迁案件中恶性事件的发生。