现代学校制度建设的机制探索

（此文发表于《中小学管理》杂志2021年第6期上）
随着课程教学改革逐渐走向深入，一系列现实的、深层次的问题逐渐浮现出来。

比如说，教
育行政部门手伸的太长，成了一个个学校的“大校长”的问题；学校办学千校一面，缺少自身的
特点的问题；一个好校长造就了一所好学校，但这个校长离开了学校就没有声音的问题；学校
办学和家长、社会想隔绝，成了“文化孤岛”的问题……这些问题都指向一个方向，就是如何激发学校的办学活力，促进学校自主发展。

早在1996年，上海市虹口区就在上海基础教育界率先开展“中小学依法治校自主发展的理论
与实践”研究，拉开了区域推进现代学校制度建设的序幕。

目前，虹口区中小学校已经初步形
成了“一校一章程”、“一校一制度”、“一校一规划”、“一校一评价”、“一校一特色”的现代学校制
度体系，梳理出了一条现代学校制度建设的基本路径：从章程出发，制度建设跟上，在一轮轮
制定规划、实施规划、评价规划的过程中，逐渐逼近办学愿景，促进学校特色发展。

这一局面的形成，与虹口区建立的一套保障机制密切相关，是促进虹口现代学校制度建设的关键。

一、政府部门联席会议，让教育更“平滑”
发展教育是政府的基本责任。

教育局是政府的组成部分之一，具体负责对区域教育的管理，但发展教育绝不是教育局一个部门就能做好的。

1996年，虹口区教育局启动“中小学依法治校自主发展的理论与实践”研究之初，就在思考政府层面如何建立起一个有效的机制，保障此项探索能够按照既定的计划进行。

在区政府的关心和
支持下，当年一月，虹口区出台了“贯彻《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国义务
教育法》（以下简称‘两法’）督政工作联席会议”制度。

联席会议领导小组的组长由分管教育的
副区长担任，常务副组长是司法局的局长，副组长由教育局局长担任，成员单位包括区教育局、司法局、人事局、财政局、文化局、规划和国土资源管理局、发改委、地区办、税务局、督导
室等十个部门。

联席会议的任务非常明确，就是根据“两法”的要求，围绕校舍建设、资源整合、财政投入、教
师干部队伍建设、依法办学、教育发展规划、社区和学校的互动发展、教育评价等一系列事关
区域教育发展的重大问题，结合学校自主发展的现实要求，明确各部门的主要工作任务和职责，形成共同推动虹口区教育事业健康发展的良好环境和氛围。

联席会议成员单位每年都要制定贯彻“两法”的年度工作计划，明确各自的任务和责任。

年度工
作计划经联席会议讨论后，将作为考核各单位的依据。

每年年终，联席会议成员单位的主要负
责人都要向联席会议述职，对一年的工作进行总结和评估，同时拟定新一年的工作计划。

教育局、教育督导室等部门，也会认真梳理一年来教育在推进现代学校制度建设、促进学校规范办
学等方面的工作，和相关部门一道确定新一年的工作要点。

虹口区贯彻“两法”督政工作联席会议制度只是区政府以及相关部门关心支持教育的事例之一。

在虹口教育发展的关键点，或者涉及区域教育发展的重大问题上，区政府以及相关部门也都积
极主动地建立相关的工作机制，共同来推动教育的发展。

中共十八届三中全会做出全面深化改
革的决定后，深化教育领域综合改革成为摆在我们面前的重要任务。

虹口区主动对接上海市的
教育综合改革方案，同步确定本区的教育综合改革任务。

区委、区政府非常关心此项工作，不
仅在区委专题会、区政府常务会议、区委常委会议上专题审议教育综合改革的项目内容，还成
立了虹口区教育综合改革领导小组，由区长担任领导小组的组长，区委宣传部长、分管教育的
副区长、分管财政的副区长担任副组长，区府办、教育局、区编办、发改委、区科委、卫计委、人社局、财政局、体育局、规划和国土资源管理局、房管局等部门为会员单位，建立定期联席
会商机制，就综合改革中的一些重大项目进行磋商，形成齐抓共管的合力。

教育综合改革领导
小组办公室还拟定了各委办局的分工细目表，对各部门的工作任务，包括年度工作任务都进行
了明确的分工，对需要多个部门合力推进的工作明确了牵头部门和协作部门。

政府层面一系列机制的建立，得益于历届区委、区政府领导对教育事业的关心、支持和理解，也与教育行政部门主动加强和相关部门沟通、协调分不开。

教育是一个系统工程，系统中的每
一个部分都在发挥独特的作用。

教育行政部门不能满足于仅仅把自己的事情做好，还要加强与
关部门的沟通协调，争取各方对教育的支持。

这样，才能更有效地促进教育改革与发展机制的
建立。

二、切实给校长放权，约束教育局权力
建设现代学校制度，很重要的一点就是要理顺教育行政部门与学校的关系，教育行政部门要切实放权给学校，让学校按照章程自主管理。

在具体实践中，我们重点从如下几个方面鼓励学校
自主发展：
1．给学校制定办学章程、建立学校制度体系的权利
每所学校都有独特的历史和发展路径，办学中遇到的问题、需要克服的瓶颈各异，进一步提升的抓手更是各不相同。

教育行政部门不可能通过统一的规定，要求每所学校都按照既定的模式
去发展。

我们只有将制订章程、建设制度体系的权利还给学校，让学校依据国家的法律法规和
教育政策，自主设定学校办学的“基本法”，自主确定办学目标、自主决定学校的发展思路和发
展策略，才能够让学校办出水平和特色。

2．给学校制定发展规划、建立自评机制的权利
将办学的愿景变成现实，不是一件容易的事情。

这一方面需要学校在办学过程中不反复、不折腾，另一方面需要研究当下的学校的现状和愿景之间的距离，知道要做好哪些事情才能够接近
或实现期望的目标，并将这些事情按照轻重缓急排序，拟定一轮轮发展规划，有计划有步骤地
推进。

从2000年起，在虹口区教育局的引导下，全区每所学校都依照自己的办学目标和愿景，依据学校的实际，确立了教育改革和教育实验的项目，开始了自主发展的实践探索。

完善、有效的自我评价机制，是学校可持续发展必不可少的组成部分，是学校真正走向成熟和自主的重要标志。

于是，在教育局和督导室的倡议下，全区所有中小学、幼儿园都建立了规划
自评小组。

该小组在学校党组织领导下向教代会负责，承担检查、评估学校发展规划的责任。

我们还对自评小组的性质、组织、成员以及任务等都作了明确的规定。

实践表明，自评小组对
规划的有效落地起到了非常重要的作用。

3．给学校聘用教师、分配绩效的权利
在现行的管理体制下，无论从教育行政的层面还是学校的层面，其管理空间都是有限的。

在教师聘用、绩效分配方面，教育局的权利也非常有限，教师编制数、岗位设置数、绩效总量等都
不是教育局能够自行决定的。

在这种情况下，教育局对自身功能进行明确定位，就是努力为基
层学校做好服务工作。

在学校确实需要教师时，教育局积极向有关部门提出建议，调整编制，
帮助学校渡过难关；在制定绩效总量时，主动收集各区县的相关信息，为政府的决策提供依据。

教育局赋予学校招聘教师的权利，在学校选定相关的人选之后，教育局帮助学校组织这些人员参加相关的测试，并帮助学校完成相关的人事手续办理。

学校有权和教师签订工作协议，有权
依据协议辞退不符合本校要求的教师。

教师的绩效工资分配方案也有学校自主制定，经教代会
或全体教师大会批准后执行。

4．给学校建设校本课程、特色发展的权利
鼓励学校在高质量完成国家课程的基础上办出自己的特色，是虹口区教育局的一贯主张。

许多学校在这方面做出了有益的探索，如鲁迅中学的鲁迅文化特色，虹口高级中学的小走班实验，
虹口实验中学的新优质学校探索，华师大一附中实验中学的分层递进教学，柳营路小学的81
个好习惯，幸福四平小学的小班化教学等。

教育局也不断采取新举措，鼓励学校特色发展。

比如：教育局鼓励学校开展创新实验室的建设，凡在这方面有师资力量、有课程实践的基础、通
过专家评估的项目，都由教育局进行专项经费扶持，不需要学校动用公用经费。

对积极开展“电子书包”、“指南针计划”等重大项目实验的学校，教育局同样在人财物等方面给予大力的支
持，同时鼓励学校将项目试点和学校自身的办学特色充分融合，借助项目研究，汇聚各方资源，办出品牌。

最近，我们正进一步梳理教育管理的权利清单和责任清单，随着这些清单的出台，教育行政部门和学校的权责的界定将更加清晰，教育管理也将更加规范有序。

三、积极购买专业服务，探索“管办评分离”
在区域教育发展中，政府的职责是不可推卸的，但是履行职责的方式可以多元，可以直接履职，也可以间接履职。

运用公共支出向社会专业机构购买专业性的服务，就是一种间接履职。

购买
专业机构提供的专业服务，不仅可以提升教育服务的质量，更可以提升教育服务的效益。

虹口区在推进现代学校制度建设之初，就、将学校章程的制定、学校规划的制定和评价、学校特色发展等一系列事关现代学校制度建设的核心问题，全部委托督导室进行过程的跟踪、专业
的指导和针对性的评估，迈出了“管办评分离”的第一步。

督导室自身也注重功能转换，从政府
任务型的督导检查为主，转变为以跟踪督导、指导检查以章程为核心的学校发展规划达成度为主。

督导室采用发展性督导的思想与评价方式，创造性地设计出“一把尺”与“多把尺”相结合的
评估标准，针对每个学校特色发展的实际，实现了“一校一评估”。

这不仅体现了教育督导的专
业引领作用，也促进了教育督导队伍自身的专业发展。

督导室在现代学校制度建设方面的深度参与，给了我们很多启示。

探索以管办评的联动与分离为重点，构建“政府宏观管理，学校自主办学、中介优质服务”的教育发展新格局，成了我们新
时期探索实践的重点。

为了评估学校办学的质量和效益，区教育局邀请了一些教育评估机构进行研讨，依据大家提供的绩效评估方案，选定了一家教育评估所作为第三方，独立对我区各级各类学校的年度办学进
行评估。

该评估所从依法规范自主办学的基础性指标，德育、教学、师训和科研等领域的专业
性指标，学校特色与学生发展的发展性指标等三大方面，设计了57项评估指标，对学校各领
域工作进行全面的评估——不仅给出学校发展的总体评价，还分类分项对一些具体的指标做出
分析，帮助学校发现自己的优势，找到自身的不足，明确改进的方向。

这一评估采取学校自评、教育行政管理人员测评和教育评估所专业人员三方独立测评的方式，对其中差异较大的项目，
还会做一些深入的调研，以保证每一测量指标的真实有效。

尽管测量的指标体系非常复杂，但
信息系统的建设为数据的统计和分析提供了很大的便利，需要学校和教育管理者耗费的时间并
不多。

另外，在虹口区高端教师队伍建设品牌“学科高地”项目、学生学习动力指数测量、校长和教师
的培训评估等方面，我们也都委托专业机构进行指导或评估。

这些举措使得我们的教育管理和
教育服务更加专业，更加有成效。