《城建档案业务管理规范》(2011版)

《城建档案业务管理规范》（2011版）
《建设电子文件与电子档案管理规范（2017版）》
培训讲义
先分享几个案例：
1、牛津大学大礼堂维修工程（1985维修）
350年的历史责任
2、从上海外白渡桥“修旧如旧”说起（1907）：
百年售后服务
3、江西省赣州市千年福寿沟（宋）：
下水道是“城市的良心”（雨果.法）。

当下，各城市的地下管廊建设。

4、北京人民大会堂建设工程档案管理的启示
1958.10-1959.8，
5、滕王阁重修竣工的启示（29次重建和维修改扩建）
分析建设工程档案管理现状：
建设工程档案资料其价值在于还原工程的立项、设计、施工和竣工验收各环节的真实情况。

建设工程档案主要由建设方、设计方、监理方和施工方提供的资料组成。

建设方提供的资料一般由行政、业务主管部门所出具的审批、证明文件组成，其资料真实性比较容易把握；监理方提供的资料在整个档案归档体系中所占比重较小，内容相对简单，城建档案馆对其真实性的把握也相对容易；施工方提供的资料由于其庞杂性和同步性特点，业务指导人员较难把握施工资料的真实性，核实过程也较费时费力。

所以，建设工程档案的真实性和归档质量，重点取决于施工单位，以及施工单位负责收集资料的档案员对施工档案资料的管理水平。

尽管建设工程档案资料非常重要，但人们通常关注更多的是宏伟的建筑物，而建设工程文件归档和档案管理，往往被无情地忽略掉。

目前，建筑行业的施工单位普遍存在不了解不重视工程建设文件的形成和归档工作问题，说起来很重要，做起来不重要、嫌麻烦。

这些错误认识造成：一是工程文件资料和档案管理职责不落实、档案员不到位，有的一个档案员同时就职于多个建筑工地，施工单位频繁更换档案员，档案员在工程或某些工序完工后“后补”资料，施工资料形成脱离施工现场，施工企业聘用的档案员不称职。

二是工程现场文件管理职责缺位，工程文件材料形成不及时、工程文件编制滞后，工程文件形成和收集把控不严，格式不规范、内容不完整、数据不准确；工程文件编制“时间倒置”，“东拼西凑”，伪造签名，文件内容“张冠李戴”，竣工图不真实，缺乏严肃性、准确性、系统性、完整性、可用性，甚至原件丢失，报送移交城建档案馆复印件问题比较突出。

三是建设工程电子档案和声像档案作为项目竣工档案的重要组成部分，形成不规范、竣工不归档问题突出，竣工档案中只有纸质档案，缺失电子档案和声像档案。

四是历史欠账多，大量历史竣工建设工程项目无档可查、或有档难查等等。

三点建议：一是要加强对档案员及其他相关人员的规范管理，避免一些人员不按规则办事导致档案资料管理混乱。

档案员要严格执行《建筑工程资料员岗位职责》规定的职责，负责好工程项目资料、图纸等档案的收集管理工作。

施工单位向城建档案馆递交的竣工资料中，除检测站出具的物资和涉及工程质量检验证明文件外，其余都应该由施工员、标准员、质量员和材料员在施工现场，根据工程实际施工情况和质检结果形成档案资料。

注意，有些施工企业对岗位职责规定不够重视，许多不应该由档案员承担的技术资料填写工作，都强加在了档案员的日常工作中，档案员不具备相关技术知识，没有实际参与到相应工程的施工和检验过程中去，更不是相关责任人，所以说，有档案员填写编制资料的做法是十分错误和危险的。

二是要严格规定施工单位在技术交底单上所填写的档案员要与施工单位向城建档案馆报送档案人员的信息一致，要求档案员在同一时期只能在一个工程项目中担任档案员，并且，从工程开工到竣工，不得随意更换档案员，否则，施工企业应首先联系城建档案馆工作人员对已形成施工资料进行阶段性审核并完成新聘用档案员对工程档案的技术交底。

三是要在工作中增强其他相关人员对档案员资料收集管理工作重要性认识，按程序办事，严格履行各自职责，积极配合档案员及时完整地收集资料。

今天我讲授的内容分四个部分：
第一部分城建档案法规知识
第二部分城建档案工作概述
第三部分《城建档案业务管理规范》
和《建设工程文件归档规范》
第四部分《建设电子文件与电子档案管理规范（2017版）》
第一部分城建档案法规知识
一、我国的立法体制和法律体系
在国家机关制定和发布的文件中，有法规性文件和政令性文件两种形式。

法规性文件的制定，称为立法，是由享有立法权的国家机关按照一定的程序以条款形式制定和颁布的，具有普遍的约束力。

法规体系结构如下表：
1 《宪法》
2 专业法律
3 国务院法规
4 地方性法规
5 部门和地方行政规章
6 自治条例和单行条例
7 行政规范性文件
二、城建档案管理法规体系以及相关条款介绍：
第一层次：法律
全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会享有国家立法权，制定基本法和各项专业法律，主席令现有300多件。

《中华人民共和国城乡规划法》（主席令第74号）：第六十七条建设单位未在建设工程竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期补报；逾期不补报的，处一万元以上五万元以下的罚款。

⑥《中华人民共和国建筑法》（主席令第46号）：第六十一条交付竣工验收的建筑工程，必须符合规定的建筑工程质量标准，有完整的工程技术经济资料和经签署的工程保修书，并具备国家规定的其他竣工条件。

建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。

⑥《中华人民共和国档案法》（主席令第71号）：第十一条机关、团体、企业事业单位和其他组织必须按照国家规定，定期向档案馆移交档案。

第二层次：行政法规
国务院享有行政立法权，可以制定行政法规，即国务院令，现有700多件。

⑥《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号）：第十六条，建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。

建设工程竣工验收应当具备下列条件：（一）完成建设工程设计和合同约定的各项内容；（二）有完整的技术档案和施工管理资料；（三）有工程使用的主要建筑材料、建筑构配件和设备的进场试验报告；（四）有勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件；（五）有施工单位签署的工程保修书。

建设工程经验收合格的，方可交付使用。

第十七条建设单位应当严格按照国家有关档案管理的规定，及时收集、整理建设项目各环节的文件资料，建立、健全建设项目档案，并在建设工程竣工验收后，及时向建设行政主管部门或者其他有关部门移交建设项目档案。

第五十九条违反本条例规定，建设工程竣工验收后，建设单位未向建设行政主管部门或者其他有关部门移交建设项目档案的，责令改正，处1万元以上10万元以下的罚款。

第三层次：地方性法规
省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会享有地方立法权，可以制定地方性法规，地方条例，现有3多千件。

⑥《江西省建筑管理条例》：第二十七条，建筑工程竣工后，建设单位应当在一百八十日内将建筑工程档案报送工程所在地县级以上人民政府建设主管部门备案。

第四层次：行政规章
国务院组成部门、直属机构、特设机构等享有制定部门规章的权力，省、自治区、直辖市人民政府，以及省、自治区所在地的市人民政府和经国务院批准的较大的市的人民政府，享有制定地方行政规章的权力，部长令、省长令，现有4700多件。

⑥《城市建设档案管理规定》（建设部令第90号）：第八条，列入城建档案馆档案接收范围的工程，建设单位在组织竣工验收前，应当提请城建档案管理机构对工程档案进行预验收。

预验收合格后，由城建档案管理机构出具工程档案认可文件。

第九条，建设单位在取得工程档案认可文件后，方可组织工程竣工验收。

建设行政主管部门在办理竣工验收备案时，应当查验工程档案认可文件。

⑥《城市地下管线工程档案管理办法》（建设部令第136号）：第九条，地下管线工程竣工验收前，建设单位应当提请城建档案管理机构对地下管线工程档案进行专项预验收。

⑥《北京市城建档案管理办法》（北京市政府129号令）：第九条，城市建设档案馆接收的城市建设档案范围为：（一）城市建设专业管理部门形成的，包括规划、勘测、设计、建设和市政、环卫、公用、园林、人民防空等业务管理和业务技术档案。

（二）建设工程档案。

（三）有关城市规划、建设、管理的文件及科学研究成果和城市建设基础资料。

第五层次：规范性文件
国务院、各级人民政府及行业主管机关为实施法律法规、执行政策，在其法定权限范围内制定的具有普遍约束力的行政措施，行政决定和命令。

这些行政文件，称为行政规范性文件。

制定规范性文件是行政机关行政管理的重要手段，它作为法律规范的一种补充形式，也将在国家管理活动中长期存在，在行政管理活动中发挥着重要的作用。

（数量大没有统计）
⑥《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发[2015]37号）：（十七）加强市政管理。

市政公用设施建设完成后，应当及时将管理信息移交城市管理部门，并建立完备的城建档案，实现档案信息共享。

加强市政公用设施管护工作，保障安全高效运行。

⑥《科学技术档案工作条例》国务院批复：第二十八条，“国务院所属的各专业主管机关，根据需要建立专业档案馆，收集和保管本专业需要长期和永久保存的科技档案。

大中城市应当建立城市基本建设档案馆，收集和保管本城市应当长期和永久保存的基本建设档案。

专业档案馆和城市基本建设档案馆是科学技术事业单位”。

第七条，“各单位在对每一项科研成果、产品试制、基建工程或其他技术项目进行鉴定、验收的时候，要有科技档案部门参加，对应当归档的科技文件材料加以验收。

没有完整、准确、系统的科技文件材料的项目，不能验收”。

⑥《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》（国办发[2014]27号）：（八）严格规范建设行为。

城市地下管线工程建设项目应履行基本建设程序，严格落实施工图设计文件审查、施工许可、工程质量安全监督与监理、竣工测量以及档案移交等制度。

工程覆土前，建设单位应按照有关规定进行竣工测量，及时将测量成果报送城建档案管理部门，并对测量数据和测量图的真实、准确性负责。

⑥建设部关于印发《建筑市场诚信行为信息管理办法》的通知（建市[2007]9号）：文件规定了“全国建筑市场各方主体不良行为记录认定标准”
⑥《国家基本建设委员会关于编制基本建设工程竣工图的几项暂行规定》（〔82〕建发施字50号）：五、工程竣工验收前，建设单位应组织、督促和协助各设计、施工单位检验各自负责的竣工图编制工作，发现有不准确或短缺时，要及时采取措施修改和补齐。

竣工图要作为工程交工验收的条件之一。

竣工图不准确、不完整、不符合归档要求的，不能交工验收。

在特殊情况下，也可按交工验收时双方议定的期限补交竣工图。

第六层次：行业技术标准
国家行业主管机关制定的技术标准，具有规范性文件的法律效力。

工程规范按照工程类别分为工程项目类和通用技术类，按照层级分为国家、行业、地方三级。

按照标准定为分为政府标准、团体标准和企业标准。

政府标准又分为国家、行业、地方标准。

从属性角度分类：强制性标准、推荐性标准。

⑥《城建档案业务管理规范》（CJJ/T158-2011）
⑥《建设工程文件归档规范》（GB/T50328-2014）
⑥《城建档案著录规范》（B/T50323-2001）
⑥《建设电子文件与电子档案管理规范》（CJJ/T117-2007）
三、城建档案执法工作
城建档案管理工作是建设（规划）行政主管部门法定职责，城建档案监管属政府行政管理行为。

城建档案行政管理执法是指建设（规划）行政主管部门，以及兼有政府职能性质的城建档案馆，依据《城乡规划法》、《建筑法》、《建设工程质量管理条例》，以及其它城建档案管理相关法规，监督城建档案管理活动，并处理建设工程档案违法违规行为的工作。

建设（规划）行政主管部门按照政府“三定”有关城建档案管理职责分工，享有的监管执法行为至少有七种：一是对建设项目不予工程档案预验收；二是不予工程规划条件核实；三是不予工程竣工备案；四是对建设项目不予办理房屋权属登记；五是不予工程评优；六是处于经济罚款；七是进行不良记录记载，并公开曝光。

第二部分城建档案工作概述
一、如何认识城建档案和城建档案工作
（一）档案的概念：
1、“档+案”档案概念的由来
“档案”一词，据现有可靠的材料分析，至少在明末清初前可能被使用，现存清代档案中，康熙十九年（1680年）的档案，出现了“档案”一词。

“档”，《康熙字典》解释为“横木框档”，就是木架框格的意思。

“案”，《说文解字》解释为“几属”，就象小桌子一类的东西。

由此引申，又把处理一桩事件有关文书叫做一案，并通称收存的官方文件为“案”或“案卷”。

“档”和“案”连用，就是存入档案收贮起来的文书案卷。

这种叫法一直沿用下来，至今我们仍然称“档案”，它的科学定义，乃是这一直义的深化和发展。

《中华人民共和国档案法》对“档案”定义，是指过去和现在的国家、机构、社会组织以及个人从事政治、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。

这个定义包括了以下四个基本含义：
(1) 档案是人们从事社会活动的客观需要而形成的，是历史的真实记录。

它真实地记述和反映了人们社会活动的历史过程。

这就是说，档案是人们从事社会活动的产物，不是凭主观臆想随意编写的。

(2) 档案是由记述人们社会活动的各种载体的材料转化而来的。

如文书材料转化为文书档案，技术材料、图纸转化为技术档案，转化的过程，就是立卷归档的过程。

档案和文书材料、技术文件、图纸资料是有区别的，正在办理过程中的文书材料、技术文件、图纸等不能叫做档案，未经整理的零散文件也不能叫做档案，它们只能是档案的前身。

(3) 文书材料、技术文件、图纸等归档文件材料转化为档案是有条件的。

第一、必须是承办完毕的文件；
第二、必须是对人们今后的社会活动具有一定查考利用价值的；
第三、必须是按一定的技术规范要求，经整理组成案卷归档集中保管的。

(4) 档案的载体形式是多样的。

除纸质档案外，古代的甲骨、竹简、缣帛、木片，近代的影片、照片和现代的缩微片、录音、录像、光盘等，尽管载体不同。

2、工程资料必须经过整理归档才能转化为档案，实现档案价值属性。

1）档案具有公信力和法律效力，具有凭证作用。

2）按照档案的属性解释，档案和技术文件资料、图纸资料是有本质区别的，处于办理过程中的文件资料、技术文件、图纸等不能叫作档案，未经整理的零散文件也不能称为档案，它们只能说是档案的前身。

资料不具有公信力和法律效力，不具有规范性。

3）文件材料、技术文件、图纸等文件材料转化为档案，其转化过程就是将具有一定查考利用价值的，处理完毕的文件材料，按照相关技术规范标准，收集齐全、经鉴定和系统整理、立卷、归档，集中统一管理的过程。

（二）城建档案和城建档案工作
1、城建档案
1）城建档案概念
我国城市已有4000多年的历史，在漫长的历史时期，不仅形成了大量的城市建设档案，而且留下了丰富的实物。

城建档案是城市建设历史和现状的真实记录，从大量的史藉专著和文物中都可以寻觅城建档案的踪影和线索。

战国时就有了建筑总平面图，隋代已出现了模型设计。

《考工记》是战国时期，齐人记录手工业技术的官书，分别记载车舆、宫室、兵器制作的工艺技术。

战国末年(公元250年左右)，蜀郡守李冰父子设计修筑了著名的都江堰排灌水利工程。

工程水文观测记录资料和养护维修方案，至今仍保持了原设计功能、为当地城市的现代化建设起着重要的作用。

宋朝李诫所著的《营造法式》，对工程管理、建筑规格、设计施工、工料定额等都作了统一规定。

清代中央机关工部，有样式房的机构，内务府造办处设有舆图房，保存各种舆地图、分地理舆图和工程史事典制舆图等，舆图房实际就是清代中央的测绘档案库。

在清代皇家宫廷、园林、陵墓的建造活动中，不得不提到曾祖居江西的雷氏世家，即“样式雷”。

著名的有承德避暑山庄、北京西郊的三山五园、嘉庆昌陵、咸丰定陵、同治惠陵及慈安太后陵、慈禧太后陵等这些建造活动与样式雷氏是分不开的。

建设部第90号部长令《城市建设档案管理规定》，对城建档案定义，揭示城建档案的本质属性，明确城建档案的内涵。

即城建档案，是指在城市规划、建设及其管理活动中直接形成的对国家和社会具有保存价值的文字、图纸、图表、声像等各种载体的文件材料。

2）城建档案的特点
城市建设工作是一个涉及社会各个领域的、复杂的、综合的系统工程。

因此，城建档案与其它门类档案相比，具有其突出的鲜明特点。

（1）形成领域广泛（涉及面广）
（2）综合性强
（3）专业性强
（4）成套性强。

一个工程项目的建设，从申报到竣工要经过，提出项目建议书；进行可行性论证；编制设计任务书；选择建设地点；编制设计文件；制定建设年度计划；建设准备；工程施工；竣工验收等阶段。

这些工作形成的文件材料，都是记录工程建设活动全过程的完整成套的不可分割的项目档案内容。

（5）动态性强。

城建档案与文书等门类档案最大的区别就是动态性特点。

文书档案归档后，基本上完成了现行功能。

而建设工程档案，特别是地下管线工程档案必须与现状保持一致。

改建、扩建、维修后，为与其现状保持一致，必须进行补测补绘，对原有的竣工图与现状不符合的进行修正，随时保持其图和物的真实性和一致性。

3）城建档案的作用
城建档案的作用主要体现在：依据、凭证、借鉴参考作用。

（1）是编制城市规划的科学依据
（2）是城市建设、管理的重要依据
（3）是应对自然灾害和城市突发事件，提高城市抗灾、防灾能力的重要科学依据。

1976年唐山地震，一张地形图、一张供水管网图就能帮助各路抗灾抢险大军迅速赶赴现场，有序地投入救灾之中，从而挽救了无数个生命，避免了国家财产的重大损失。

（4）是解决问题的依据和凭证。

2、城建档案与工程资料的联系和区别
我国基本建设程序分项目建议书阶段、可行性研究阶段、设计工作阶段、建设准备阶段、建设实施阶段和竣工验收阶段等六个阶段。

基本建设项目的投资产品，即投资成果有两种，一是建筑工程实体，二是建筑工程档案。

建设工程文件资料与城建档案的紧密联系体现在，它们都在城市建设过程中形成的原始文件资料，是同一物质在不同阶段的反映。

建设工程文件资料是真实反映建筑工程的建设情况和实体质量的，它与建筑工程建设过程同步形成、收集，并按规范要求整理立卷、移交归档后，才能转化为城建档案。

建设工程文件资料是构成城建档案的基本因素，是城建档案的前身。

没有建设工程文件资料，就没有城建档案，城建档案是建设工程文件资料的归宿，而
且在一定情况下具有凭证作用和法律效力，而工程资料在没有转化为城建档案之前，则不能作为法律凭证。

在实际工作中，资料员往往不注意资料和档案区别，把未经整理立卷的建设工程文件资料错误地当作城建档案，这种认识直接影响了工程档案的归档质量。

3、建设工程档案管理的重要性
城乡建设档案作为住房城乡建设事业发展进程的真实记录和缩影。

建设项目工程档案是工程建设的真实历史记录和见证，是工程建设活动两项最终成果之一，是项目审计、财政监察、项目稽察、执法监察、行政许可、市场监管以及工程建设、运营养护、维修改造等工作的重要依据。

做好工程建设项目工程档案管理工作，对于维护建筑市场公平竞争，推动工程建设领域反腐倡廉建设深入开展，促进工程建设项目高效、安全、廉洁运行，对于保障城市生产生活秩序、提供公共服务、进行社会管理、维护城市安全、应对城市突发事件及反恐，以及维护人民群众的根本利益，保持社会和谐稳定都具有重要的现实意义和历史意义。

城乡建设档案作为国家的一种不可再生的宝贵的信息资源，是城乡建设事业健康可持续发展重要基石。

自古以来，人们常说，“言之有据、出之有章”，凡事讲究一个有据可查、有章可循、有源而出。

1980年，时任国务院副总理万里在全国科技档案工作会议上讲话指出：“当代需要档案，后代更需要。

基本建设工程，不留档案不得了。

当历史进入信息服务文明时代，城乡建设档案作为一种历史依据和凭证，是其他社会服务和其他服务产品无法替代的。

我们应重视城乡建设档案工作的独特地位和作用，要把做好城乡建设档案工作，作为一种尊重和继承一代代城建人劳动成果的态度，作为一种政治态度，作为一种对历史负责、对人民负责的态度，作为一种记录历史、传承文明的态度。

一切城乡建设活动，不论其过程多么复杂，最终只留下“建筑实体”和“工程档案”这么两个建设成果，每个建筑工程竣工验收前，这两个成果都必须具备验收条件、同步质量验收，只有这样，建筑工程质量才能得到真正体现和真实反映。

对工程资料收集齐全和整理规范是建筑施工中的一项重要工作，是工程质量管理的组成部分。

施工单位不按时提交合格竣工图的，等于施工任务没有完成，应承担相应责任。

一个建筑实体竣工后是可以看得见摸得着的，验收时可以从外观上加以评估，而内在的施工质量以及质量管理实施情况，只能通过检查验收施工过程的技术资料是否齐全、完整、符合有关技术规范标准要求，是否做到图、物、文相符一致。

如果发现任何一份工程质量技术资料不符合技术规范标准要求，那么对工程质量验收评估都具有否决权。

4、城建档案馆(室)的性质和基本任务：
《中华人民共和国档案法》规定：“各级各类档案馆是集中管理档案的文化事业机构”。

1980年《科学技术档案工作条例》规定：“专业档案馆和城市基本建设档案馆是科学技术事业单位”。

建设部、国家档案局联合印发的《城市建设档案管理暂行规定》规定：“城建档案馆是市人民政府所属的科学技术事业单位”。

1）城建档案馆(室)的性质：
城建档案馆(室)是以城市为单位建立的，由建设（规划）行政部门主管，是城市人民政府所属的科学技术事业单位，接受同级档案行政管理部门指导的国家专业档案馆(室)，不是某个部门的档案馆(室)。

城建档案馆(室)收集接收整个城市建设活动中形成的城建档案，它突破和不受某一专业部门职能范围和领导体制的限制，是集中统一管理本城乡建设档案的重要基地，是提供城建档案技术保障和技术服务的专业管理部门。

未来要把城建档案馆（室）努力打造成为本地区地上地下建设工程档案信息资料中心、城市建设重要数据的灾害备份中心和地下管线档案信息中心。

城建档案的价值主要体现在：城建档案提供服务的不可替代性、。