规范户外运动救援机制的法律思考r——从首例违规驴友被罚说起

规范户外运动救援机制的法律思考r——从首例违规驴友被罚
说起
唐烨
【摘要】2015年国庆期间,17名驴友在广西金秀瑶族自治县长滩河自然保护区露营遇险被困,为尽快救下驴友,救援队伍在恶劣环境中连续搜救,耗费了大量人力物力.获救后大瑶山国家级自然保护区管理局对两位领队各处以1500元罚款,对17名驴友每人处以1000元罚款.作为全国首例违规驴友被罚事件,引起了社会关于救援费用承担以及救援机制的广泛讨论.本文分析了救援主体的类别以及救援费用是否该由责任人自身承担,并通过借鉴国外户外救援的经验,结合我国实际情况提出了在我国构建规范的户外救援法律制度的设想.
【期刊名称】《天水行政学院学报》
【年(卷),期】2016(017)001
【总页数】4页(P105-108)
【关键词】户外运动;有偿救援;行政处罚
【作者】唐烨
【作者单位】四川大学法学院, 四川成都 610207
【正文语种】中文
【中图分类】D923
目前国内的旅游救援包括公共救援、公益救援和商业救援三种结构性分类。

国家救援，亦称“公共救援”，是以政府机关为主体，并面向所有需要救援的户外运动者；公益救援是以自治团体、景区为主体的，面向向其发起救援意愿的户外运动者；商业救援是以商业性为目的，对本机构会员（境外旅游者和国内的出境旅游者）提供专项救援服务的救援形式。

由于商业救援的适用范围和救助对象受限，在本文研究中不对商业救援作分析。

（一）国家救援
我国宪法第十四条第4款规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保
障制度”，《社会救助暂行办法》第二十条规定：“国家建立健全自然灾害救助制度，对基本生活受到自然灾害严重影响的人员，提供生活救助”。

社会保障权是我国公民所享有一项宪法性基本权利。

紧急救助可以视为国家在公民因遭遇突发性事件的情况下而实施的社会保障措施之一。

救援救助是应对突发事件的必然要求，是国家应急管理体系的社会基础。

同时也是对公民安全权利的保障，社会需要决定了其不可替代性。

最早有学者将紧急救助定义为：是指在紧急情况下由国家组织人力、物力和财力帮助受损失的公民、法人或非法人单位恢复生产、重建家园的救助方法［1］。

就这一观点可概括紧急救助的构成要件包括：其一，紧急救助行为发生的前提条件是来自社会力和自然力的致害行为或者事件，这种行为或事件应当是现实的，正在进行的；其二，必须有紧急的情况存在。

公民个人的财产和人身面临正在发生的或者即将发生的不法行为或者自然力的侵害，情况紧急，不实施救助行为必将造成更大损失。

正是由于突发事件具有以上两个特性，从而导致脆弱的公民个人的防御、化解危险的能力显得十分有限，对于防治突发事件通常只能起到补充作用，主导作用还必须请求国家制定相关法律，并通过政府及其部门实施这些法律发挥紧急行政作用完成之。

其原因在于，首先，国家具有相应义务处理突发事件。

其次，国家具有相应物质基础保障处理突发事件的能力。

由于突发事件的紧急性，事前的
有效安排作用有限，只有待突发事件发生之后才能临时部署行动；同时在应对突发事件时需要多个机构联动发挥职能、部署有效的行动机制以解决危险。

国家当然地被认定为紧急救助权的责任主体，在公民遭遇突发事件，如火灾、地震、野外遇险等情况时，竭力实施救助。

对于违规驴友的救援，作为公共利益代表的政府有义务且有能力全力实施救援，保障公民的人身、财产安全。

但公共资源的有限性和稀缺性，对于违规驴友的营救费用长期由公共财政负担救援费用必然会引起纳税人的不满。

同时驴友违规探险的成本太低，不需要承担任何的成本，这使得驴友的违规旅游行为处于零成本状态，反过来助长了驴友的违规探险行为。

现今的法律法规并未对违规驴友承担救援费用有所规定，国家是否可以对违规“驴友”课以行政处罚呢？此次长滩自然保护区对相关部门对两位领队各处以1500元罚款，对其他队员各处以1000元罚款的行政处罚于法有据，处罚依据是《中华人民共和国自然保护区条例》第二十七条“禁止任何人进入自然保护区的核心区”的规定，以及第三十四条规定：“违反本条例规定，有下列行为之一的单位和个人，由自然保护区管理机构责令其改正，并可以根据不同情节处以100元以上5000元以下的罚款：未经批
准进入自然保护区或者在自然保护区内不服从管理机构管理的”。

从处罚援用的条例来看，也并非是专门的户外运动管理条例，这也再次证明我国户外运动及救援专项法律法规的缺失。

（二）自治团体、景区的救援
通常的救援行为都不仅是单独的国家救援，还需要结合自治团体的专业性以及当地景区对地形、气候的了解才能提高救助行为的实效。

但是，由于自治团体以及景区并非国家机关，没有施以救助的义务，那么，由这些主体所实施的救助行为，“驴友”是否需要支付对价？当“驴友”规范进行户外运动时，由于不可抗力、自然灾害等超越自身预测及控制能力的免责事由而遭遇危险时，自治团体本着人道主义精神实施救助行为，而景区也因当事人购买门票而与游客形成一个旅游合同关系，依
据该合同，景区管理机构负有保障当事人人身安全之义务。

但是实践中，驴友遇难往往是由于驴友自身违规进行登山探险等户外运动，比如这次的“广西长滩河事件”，按照旅游合同关系的规定，景区对于此类违规探险行为的救援并不包含其中。

遇难之后，由亲属求救于自治团体、景区相关机构，按照《合同法》第十四条、第二十一条及第二十五条的规定，可视为发出了定型化契约条款的要约，自治团体、景区在实践中接收求救信号应当被视为对该项要约做出承诺，双方由于意思表示一致而致契约成立，当事人双方便应受该救助契约的约束。

自治团体、景区按契约要求合理尽职地实施了救助行为，依民法的公平原则要求，获救主体需要支付相应对价以弥补自治团体、景区实施救援行为而引起的一些损耗。

在户外探险运动高度发展的美国，应对户外险情也有一套完善的救援机制。

针对不同的情形有着不同的救援制度。

遇险驴友是否需要为救援行动买单，要看其是否违反景区规定，如是意外情形，救援行动则由政府买单；如果是驴友因自己的鲁莽行为，疏忽和故意侵权行为导致在户外遇险，则由驴友自行承担救援费用。

现已有八个州通过可对求救者收费的法律规定，如果擅闯保护区，则需要驴友自掏腰包。

在欧洲许多国家，分担救援成本的主要是保险公司。

买保险是多数户外运动者想到的转嫁风险和责任的方法。

国外的保险公司对爬山、滑雪、水上和空中等高风险运动设有“特种保险”。

一旦遇到险情需要救援，最后可由保险公司承担救援费用。

除此之外，欧美国家也有不同形式的救援组织。

对自主探险的公共救援，欧美国家除政府的救援组织外，同时也有民间的救援组织和志愿团体。

这些团体往往由户外运动爱好者和热心的社会人士自发组成。

资金来源也是多方面的，有户外运动许可证中的部分费用，有社会赞助，有政府拨款，还有保险等。

1950年成立的美国救援协会为全国性组织，各州都有它的分会，各州的分会均设有多个救援中心，救援协会是社会保障体系的一部分，因而享有诸多优惠政策：救援协会和救援中心的办公地点由政府提供，救援协会购置车辆、器材等享受免税；救援志愿者所就职的部
门须无条件支持并不扣薪水。

日本、韩国的救援组织被称为“山难对策委员会”。

但是由于日本、韩国境内少有高山，救援工作更多的是面向旅游区域和户外活动者，要求出入旅游山区的人登记，以便发生意外事件能及时营救。

户外运动体现都市人返璞归真、回归自然的特征，作为一种新型社会活动，可适用的法律法规不够明确，《突发事件应对法》、《国家自然灾害救助应急预案》、《旅游突发公共事件应急预案》等等法律法规都无法准确适用于户外运动救援中。

从历年发生的驴友遇难事件来看，建立健全一套科学的、系统的户外救援法律制度，已成为促进户外运动良性开展的当务之急。

（一）自律机制——户外活动队伍自身形成自律意识
户外活动要得到真正发展，核心要素还是要户外活动队伍自身形成自律意识，行业规范登山队伍自身形成自律意识，自觉意识到户外活动不仅关乎自身，更是一个社会行为，关乎到社会的行政管理、景区的自然环境，一旦发生危险还需要动员社会多方主体进行救助等。

因此，在进行户外探险前，驴友要详细了解线路相关情况，撰写意外事件应急预案和后备方案，配备户外运动安全器材、通讯、医疗等基本装备。

在户外探险中，驴友不能随性而为，要遵守景区规范、服从景区管理。

（二）他律机制——完善户外救援法律制度
在2003年，我国就施行了《国内登山管理办法》，并于2007年颁布了《旅游资源保护暂行办法》。

但迄今为止，还没有一部具有针对性的户外活动及户外救援机制的管理办法。

户外活动及户外救援牵涉部门众多，如何完善规范要尽早明确。

对于户外救援的立法，笔者建议至少明确下列主要条款：
1.建立特殊有偿救援机制。

虽说利用公共资源对人民群众生命、财产进行救援是政府的责任和义务。

驴友享有旅游的权利，政府应当保障旅游者的人身权利。

驴友在法律所允许的旅游区域内实施探险活动，遇险原因系意外因素，如台风、泥石流等自然灾害以及其他不可预知
的人为因素，政府应当对遇险者实施无偿救助。

追求权利自由是法的价值之一，但权利的行使应当有边界［2］。

明知会发生危险或具有违反法律禁止性规定的主观故意，驴友仍然按照既定时间前往既定地点实施探险活动，因其已经具有承担危险的心理预期，其应当尽到规避风险的注意义务。

所以，那些自找风险者应当对其遇险救援费用予以分担，而不能让所有纳税人为自找风险者的遇险救援费用全部买单。

在户外运动发展较早的欧美等国，经过几十年的完善，基本形成了一套完整的野外有偿救援体系——户外救援以盈利性的救援公司为主，由救援公司最近的救援点
实施就地救援，出动直升机或救护车，费用由保险公司承担。

如若没有买保险，费用则由自己承担。

在我国，事实上早在2014年5月新疆推出《关于加强户外运动安全管理的通告》规定，山友们遇到各种危险的山难事故接受救援时，将承担相应救助费用，政府将不再全额买单。

2014年10月，甘孜州亚丁国家级自然保护区管理局就出台对游
客非法穿越保护区后执行有偿救援制度，即凡是涉及非法登山、穿越等户外活动，若未按规定线路、区域旅游，私自进入未开发区域而发生事故的人员，执行有偿救援制度，先付钱再救援，最低1.5万元起。

此规定后，海螺沟景区明确表示准备在2016年开始实施有偿救援机制。

甘孜州体育局登山协会也明确规定，在甘孜州境内，只要是违规穿越、攀登者等发生被困情况并要求州登山协会救援者，都会实施有偿救援。

这一制度从有偿搜救对象而言针对的是非法、违规穿越的游客，如遇特殊情况可以免费救援，与舆论担忧的人道主义救援是可以并存的。

若是出于这种情况，在依据景区区域、以往搜救成本等综合考虑，实行有偿搜救，也未尝不可。

在此规定出台以前，亚丁景区违规穿越亚丁景区“遭遇危险”的报警救援平均每年
50余起，产生的搜救费用每年超百万元。

而规定出台至今一年，共有7人向景区
告知需要救援，2人支付了费用并被成功救援，4人听说要付费后予以拒绝，并采取了其他方式下山，剩下1人，就是今年国庆失踪的小雪。

直接而言，确实起到
了减少公共资源的浪费的效果，但亚丁景区这一有偿救援制度存在着两点缺陷：其一，没有进行听证。

缺少了听证环节，大众对景区的收费标准不能明确，其合理性也会遭到质疑。

其二，景区要求先付款再救援，生命永远站在第一位，若是因为救援款项没有到位而使得救援延迟，以至于造成严重后果，那景区是否需要对游客的生命安全承担责任呢。

因此，在参照其他国家出台类似的有偿救援机制时，需要充分考虑国情和实际操作情况。

笔者建议，建立特殊有偿救援机制，所谓特殊是指收费对象专指涉及非法登山、穿越等户外活动，若未按规定线路、区域旅游，私自进入未开发区域而发生事故的人员，如果是通过购票等正常渠道进入景区，遭受突发的自然灾害或身体疾病原因而需要搜救的人员除外。

除确立搜救对象外，搜救主体应当为国家及地方各级旅游局和事发景区及专业搜救人士组成的专项救援小组；在收费标准上，需要对各项收费标准进行公开听证，听取社会各界人士的意见；对于费用缴纳的时间可以进行规定，可在救援开始后一周内缴纳费用，而并非一定要求先付款再救援。

2.完善违规探险的处罚机制。

虽然户外探险运动是一项有益身心、值得推广的体育休闲活动，但近年来由于违反景区管理规定而频繁发生的驴友野外遇险的情况不得不引起社会的重视。

驴友违规探险置自身于危险的境地，一方面需要耗费大量的公共资源进行施救，另一方面，需要对驴友的违规行为进行惩罚，以示警醒。

在美国，政府政府可以吊销驴友的驾驶证或者其他政府颁发的证照以示警戒。

所以我国现阶段毋须驴友自身承担相应的救援费用，但是课以适当的行政处罚对于达到教育及惩罚目的是必须的。

正如此次广西事件，处罚依据是《中华人民共和国自然保护区条例》，尚未有专门的户外运动专项法律进行规制。

同时除了个人外，对于登山团队来说，财产罚应该涉及到参与团队的每一个主体，让主体间相互牵制；对于团队的负责人及其成员不仅要课以财产罚，还应视违规的程度相应缩减或取消登山资质；同时，由于违规登山者在登
山过程中可能对野外环境造成一定破坏，在处罚机制中可以吸纳社会服务这一特定机制，让其自身参与到被破坏环境的恢复中。

3.建立户外保险系统。

户外运动意外保险，是指在户外运动爱好者组织活动时，为保护参与者利益，向保险公司支付保险费，一旦参与者在活动过程中发生意外事故，按合同约定由承包保险公司向参与者支付保险金的保险行为［3］。

目前绝大部分户外运动者处于无保险或无有效保险的状态，这实际上大大影响了户外运动的健康发展。

户外运动专项险的推出不仅是对户外运动者个人人身安全的保障，对户外运动的规范化、合理化发展有着极其重要的推动作用。

保险公司可根据现有的实际情况，要大力发展新兴的、特种的户外运动保险。

在其开发推广过程中加强户外运动与保险的合作，要开发相关的特种保险产品，提前做好风险管控工作。

保险公司还根据出行人员的人数、户外运动项目的风险程度等，为出行团体设计不同保费、不同保险金额的险种。

当前已有一些保险公司推出的“登山户外运动专项保险”，专门针对户外运动的保险产品，不仅承保意外伤害及其医疗费用和救援费用，而且还承保登山中的高原病和冻伤。

同时，政府应积极宣传户外保险制度以期驴友能够形成一种保险意识，避免侥幸心理，提升保险消费观、加深对保险的认识与理解。

在出外探险之前自觉购买符合人数、行程的相应险种，使意外发生时由保险机构承担相应的救援费用。

户外运动是一项与大自然亲密接触的新兴运动。

大自然在带给我们快乐和健康的同时，也充满了各种各样不确定因素，户外运动绝不等于冒险和探险，必须保证户外运动的安全。

驴友在广西涉险并非个别现象，面对不断见诸报端的户外驴友涉险甚至遇难的事件，相关立法、行政机关应予以高度重视。

笔者认为，应尽快出台相关法律法规，对违反自然保护区条例的探险活动的管理部门、备案流程、救助主体、救助程序、责任主体、救援费用承担及分担比例等问题予以明确，尤其是要细化遇险者自担救援费用的情形及责任比例，进而警示探险者谨慎选择探险项目。

加强户
外运动的行业规范和法律法规的制定，对于保障户外运动爱好者安全，推动户外运动的蓬勃发展有着重要的作用。

【相关文献】
［1］郭春明.紧急状态法律制度研究［M］.北京:中国检察出版社，2004.133.
［2］殷啸虎.宪法学［M］.上海：上海人民出版社，2003.133.
［3］齐震.论我国户外运动安全保障体系的构建［J］.管理观察，2009，（2）：191.。