包头市市域城镇体系规划专题研究

目录
第一部分包头市市域城镇体系规划重点内容
一、城市概况
二、城乡发展现状特征
三、包头市市域城镇体系规划重点内容
第二部分提出问题
第三部分分析问题
一、包头市城镇发展现状与规划预测比较
二、实例分析：以重庆、成都为例
第四部分市域城镇体系引导方案
一、人口与城镇化
二、区域协调发展
三、城镇体系
四、村庄建设
五、生态环境保护
包头市市域城镇体系规划专题研究
第一部分：包头市市域城镇体系规划重点内容
一、城市概况
包头市共下辖9个旗县区，包括4个市辖区、石拐区、白云鄂博矿区、土默特右旗、固阳县和达尔罕茂明安联合旗，市域总面积27768平方公里，市域总人口245.76万人，居住着蒙、汉、回、满、达翰尔、鄂伦春等43个民族。

包头市区包括昆都仑区、青山区、东河区和九原区，市区总面积1901平方公里。

2个工矿区为白云鄂博矿区和石拐区，3个农牧业旗县为土默特右旗、固阳县和达尔罕茂明安联合旗。

二、城乡发展现状特征
（一）城乡二元结构明显
包头市区与周围旗县相比经济发展水平相差悬殊，2006年，包头市区城镇人口157.43万人，下属旗县（区）中城镇人口最多的是土默特右旗8.45万人，市区的首位度高达18.6，这在全国各大城市中都是十分罕见的，核心--边缘现象十分明显。

（二）旗县经济落后
包头旗县发展相对落后，市区对旗县的带动作用不强，与长三角、珠三角、京津塘等沿海发达地区相比，包头旗县经济实力非常落后。

从城镇人口规模看，包头下辖三个旗县均未达到10万人口，达茂旗城镇人口仅2.79万人，仅相当于发达地区的一个镇的规模。

（三）小城镇发展滞后，吸纳农村人口缓慢
除石拐区、白云矿区之外，其它旗县的镇和苏木都处在较低的发展水平上，城镇化水平远远低于包头市区，而少量的城镇人口又绝大部分聚集在中心镇，其余乡镇规模都很小。

中心城——旗县城关镇——一般乡镇这三级城镇之间均存在十分明显的落差
（四）生态环境保护任务艰巨
包头市是生态环境十分脆弱的地区，当前生态环境面临的形势十分严峻，
由于过度放牧、不适当的开垦和资源过度开采以及对水资源的不合理利用等原因，致使全市生态环境的承载能力越来越低，乡村生态环境保护和恢复已经显得尤为迫切和必要。

三、包头市市域城镇体系规划重点内容
（一）市域人口现状概况
2006年包头全市总人口245.76万人，其中户籍人口212.41万人，暂住人口33.35万人。

2006年包头市城镇人口为179.58万人，农村人口66.18万人，城镇化水平为73.07%。

市四区人口规模为178.98万人，占总人口的72.83%；石拐区、白云矿区人口为7.27万人，占总人口的2.95%；外围旗县人口59.51万人，占总人口的24.22%。

2006年包头市从业人员为121.68万人，占总人口的49.51%。

（二）规划人口及城镇化水平预测
1、通过对包头市的人口增长因素分析，未来包头人口增长呈现以下趋势：
●全市人口仍将保持持续稳定增长趋势；
●全市人口机械增长速度将加快；
●人口向中心城区的集聚将会加速；
●外围旗县总人口呈下降趋势，而旗县城人口增加。

2、市域人口规模预测
●人口回归分析
采用线性回归模型对包头总人口进行回归分析。

Pt =b0+ b1·Yt
其中：Pt—第t年的市域人口；Yt—第t年年份；b0，b1—回归系数（表6）。

根据对历年包头市域户籍人口变化数据的回归分析，可得出包头市域的一元线性回归方程：
Pt = -5002 + 2.6× Yt （方程1）
将相应年份代入方程1，包头市域户籍人口回归预测结果（下表）。

表9：户籍人口回归预测结果
根据对历年包头市域流入人口变化数据的回归分析，但是从相关性看，流入人口与时间的线性相关系数仅为0.38，相关性很低，故此种方法预测流入人口偏差较大。

采用流入人口年均增长率来预测相对较准确。

按流动人口占户籍人口
比重推算，预测包头市流入人口，则2010年约36万，2020年约50万。

则根据以上分析，包头市域总人口2010年为260万人，2020年为300万人。

●经济相关分析法
根据历年包头市总人口与GDP的相关关系分析，得出包头市人口与GDP回归方程，再根据包头市国民经济增长目标，预测包头市未来城市人口规模。

但是通过回归分析，发现包头人口增长与GDP的相关系数仅为0.43，可见两者相关性很低。

由于包头GDP增长速度较高，用此种方法预测包头市总人口规模偏大。

根据包头十一五规划计算，2010年包头GDP达1600亿元，人均GDP58000元，则2010年包头人口为275万人；2020年包头GDP达3450亿元，人均GDP103000元，则2020年包头人口为335万人。

●区域分析法
从全国各省（自治区）的中心城市的GDP和人口占全省（自治区）的比重可以看出，西部中心城市由于城镇体系不发达，往往有较高的中心度。

根据自治区内相关政策引导与发展趋势以及内蒙古自治区城镇体系确定的目标判断，包头未来的中心度将全面提高，以发挥自治区经济中心城市应有的作用，负担带动全自治区经济发展的重任。

在中西部城市中，中心城市人口一般占全省（自治区）的10%以上。

2006年包头市人口为245.76万人，内蒙古自治区人口为2392.35万人，则包头市占内蒙古自治区人口的10.3%。

根据《内蒙古自治区城镇体系规划》，全区人口2010年为2791万人，2020年为3178万人。

鉴于此，预测包头市域总人口2010年占内蒙古自治区人口比例仍约为10%左右，则包头总人口约为280万人。

而2020年包头将吸引更多临近区域（巴盟、乌盟、阿盟等地区）内的人口，预测包头市占内蒙古自治区人口约为11%，则2020年包头市域总人口约为350万人。

●就业弹性系数法
经济适度人口：今后一定时期内，包头市在持续保持经济和就业稳定增长，常住人口经济活动参与率和经济活动人口失业率适度下降、城乡人口分布和就业结构更趋合理的前提下所能容纳的最大常住人口数量。

对包头市经济适度人口规模的测算是建立在在业人口基础之上，其测算方法主要依据世界银行有关就业增长率与经济增长率之间的关系，即：就业增长弹性系数=就业增长率/GDP增长率
预测期在业人口规模=基期在业人口规模*（1+GDP增长率*就业弹性系数）经济适度人口规模=在业人口/在业人口占总人口比重
根据包头市经济指标预测，包头市GDP增长率2005-2010年年均增长为13.5%，2010-2020年为8-12.5%。

根据包头市1995—2005年就业人口增长和GDP增长的总结，包头市1995-2005年的平均就业弹性系数为0.025。

考虑包头市目前虽然GDP增长速度较快，但大多数是以资本投入为主的重型工业，带来的就业岗位相对有限，而未来包头市将从工业城市向综合性中心城市转变，第三产业将得到快速发展，其带来的就业岗位也将快速增加，故包头市就业弹性系数将随之快速增长。

参考其他城市转型期的就业弹性系数，规划包头市2005-2020年的就业弹性系数将有所上升。

在业人口占总人口比重：包头市2005年为48.72%，但这一比重主要是统计了户籍人口中的就业人员，而外来暂住人口未统计在内，鉴于外来暂住人口大多数为就业人员，采用当量系数为80%增加就业人员数，则2005年包头市在业人口占总人口比重为59.8%。

目前从业人员比重呈稳定上升的趋势，预测2010年为64%，2020年为70%。

2005年包头市总从业人员为145.3万人，通过计算预测包头市2010年就业人口规模185万人，2020年就业人口规模为250万人。

则2010年包头市经济适度人口规模为290万人，2020年为360万人。

综合增长法预测
计算公式为：Pt=P0*(1+r)t
其中：Pt为规划期末年的总人口。

P0为规划基年的总人口。

r为人口的综合增长率。

t为规划年限。

1990-2000年包头市人口的年均增长率为1.9%，由于包头的产业结构特点等方面因素的影响，使得经济发展对劳动力的需求并没有出现较大幅度的增长，因而也使得包头总人口的增长与其它城市相比较显得较为缓慢。

随着包头工业内部轻重工业结构的调整及产业结构中第三产业的比重的上升，经济发展对劳动力的需求与以前相比较会相对增加，与此相适应，总人口的增长速度也会比以前有所增加。

从两个方案来预测包头人口增长。

确定包头在2000-2010年期间，包头总人口的年均增长率为2.14%（参考“包头十一五人口发展规划”），2010-2020年年均增长率为2.5%（参考沿海发达地区90-2000年平均人口年均增长率2.5%）。

据此，包头市2010和2020年的总人口规模分别为276人和353万人。

图4：包头市域总人口历次普查期间增长情况
总人口预测结论
综合以上预测结果，2010年包头市总人口规模在260万～290万之间，2020年在300万～360万之间。

近期包头正处于快速发展阶段，同时自治区城镇体系和“十一五”规划对包头的发展提出了更高的要求，考虑到未来包头作为中心城市的强大集聚能力和承担的带动自治区经济发展的重要责任，规划期内包头市域总人口中方案。

则2010年包头市域总人口为270万人，
2020年为340万人左右，年均增长率为2.2%。

分旗县总人口和城镇人口预测单位：万人
（三）市域城镇等级规模结构规划
包头市域城镇目前形成“中心城区——旗县城、工矿区——一般建制镇——乡集镇（苏木）”的四级等级体系。

人口规模较大的只有中心城区，现状人口为174万人，旗县城和工矿区人口规模均不足10万人，而一般建制镇和乡（苏木）镇区人口规模多不足1万人，详见下表：
规划包头市域城镇体系将形成“中心城区--辅城--旗县城中心镇与工矿区--一般建制镇--乡集镇（苏木）”五级等级体系。

（四）市域职能结构规划
根据包头市各城镇发展特征，将包头市城镇职能划分为综合型、工矿型、旅游服务型、口岸型、农牧集散服务型五种类型。

第二部分提出问题
问题1：等级规模结构的问题
对行政区划后市域范围内的现状城镇进行梳理，调整城镇等级规模结构。

问题2：城镇发展的不平衡
城镇人口在中心城区和辅城高度集中，较高的城市首位度，削弱了中心镇和一般镇的集聚和带动作用。

问题3：规划范围的突破
对包头市城市规划区范围及1901范围内的城镇，如兴胜镇、哈林格尔镇和麻池等城镇作为一般建制镇，人口规模仅为2000人左右，不符合城镇发展和城乡一体化发展的要求，应对该范围内的城镇和办事处提出合理的发展策略。

问题4：
第三部分：市域城镇体系引导方案
一、包头市城镇发展现状与规划预测比较
2010年规划人口规模与统计人口比较单位：万人
二、实例分析：以重庆、成都为例
1、重庆市城乡总体规划
重庆市城乡总体规划以新的城乡规划法为依据，打破行政区划界线、统筹城乡发展，形成一圈两翼的城镇体系空间结构。

（1）人口与城镇化
城镇化发展方针：坚持分类指导原则，著力建设都市区，加快培育大城市和区域性中心城市，重点发展中小城市和有条件的建制镇，推进城镇协调、可持续发展。

城镇化发展道路：走土地集约、综合承载能力强的集约型城镇化发展之路。

坚持大中小城市与小城镇协调发展。

有序引导农村剩余劳动力转移，促进农村人口城镇化。

人口与城镇化水准：规划至2010年，全市总人口3000万人，城镇人口1615万人，城镇化水准达到53.8%；至2020年，总人口3100万人，城镇人口2160万人，城镇化水准达到70%左右。

（2）区域协调发展
市内三大区域协调发展：构建“一圈两翼”的区域空间结构，即以都市区为中心的一小时经济圈，以万州为中心的三峡库区核心地带为渝东北翼，以黔江为中心的乌江流域和武陵山区为渝东南翼。

与周边省的协调发展：建立健全区域协作机制，构建成渝经济区，强化与南贵昆经济区、汉中经济区、武汉城镇群等的区域合作，进一步发挥重庆在长江上游经济带中的区位优势和增长极优势，发挥中心城市的战略支撑、对外交流和辐射带动功能，推动西部地区的整体发展。

（3）城镇体系
重庆市域城镇分为五个等级：市域中心城市、区域性中心城市、次区域性中心城市、中心镇和一般镇。

到2020年，我市将形成都市区1个特城市、6个城市、25个中等城市和小城市、495个小城镇的城镇体系。

都市区是重庆市市域中心城市，长江上游经济中心功能集中体现的地区。

突出其在长江上游经济带和西部地区的核心地位，改造传统产业，培育新型产业体系，发展高新技术和现代服务业，加强交通运输、物流配送、资金融通、现代管理、综合服务、技术传递中心功能建设，提升区域辐射带动能力。

万州是重庆东部区域性中心城市，规划发展成为重要的航运中心、物流中心和辐射川东北、陕南、鄂西的区域中心。

涪陵是重庆中部区域性中心城市，乌江流域物资集散地。

积极培育高科技产业，推进核能能源开发，强化对乌江流域的辐射作用。

江津是重庆南部区域性中心城市。

力发展技术密集型和劳动密集型产业，商贸、旅游等第三产业，不断完善中心城市功能。

合川是重庆北部区域性中心城市。

力进行以电力为主的能源开发。

重点发展食品、轻纺、建材、商贸等产业，积极发展旅游业。

永川是重庆西部区域性中心城市。

发展商贸物流业，积极发展职业教育产业和旅游业。

黔江是东南部区域性中心城市，渝、鄂、湘、黔四省（市）商贸重镇。

力发展食品工业、农副产品加工业和旅游业。

长寿等25个区县（自治县）次区域性中心城市，发挥承接和传导经济辐射的功能，带动广农村经济社会发展。

城镇发展坚持分类指导原则，著力建设都市区，加快培育大城市和区域性中心城市，重点发展中小城市和有条件的建制镇，推进城镇协调、可持续发展。

2、成都市市域城镇体系规划
（1）城镇体系现状特征
目前市域城市化总体水平较低、中心城市总体实力偏弱的，表现为一个大城市带动一个相对更大的农村，这在很大程度上制约了对区域发展带动能力。

非完整的城镇规模结构，高密度分布的小城镇空间与小城镇规模不经
济现象并存
●区域的均质性导致城镇职能同构趋势严重
●原卫星城职能逐步向中心城功能区演进
●工业集中度乏力，城市化滞后于工业化
●城镇与产业发展存在梯度差异
●区域一体化建设滞后
（2）城市化水平预测
2010年城市化水平达到45%（非农业人口计），城镇集聚人口达到总人口的50%；2020年城市化水平达到60%（非农业人口计），城镇集聚人口达到总人口的70%。

（3）城镇发展策略
以建构大成都都市区为契机，空间整合为重点，一体化建设为支撑，以成都平原和成渝城市群（带）发育为背景，完善市域城镇体系，创建持续发展的区域城镇体系。

●既要积极推动城市化进程，又要积极促进都市化进程。

（成都都市化进程就是都市区人口规模、生产规模和服务规模在市域比重提高的过程。

）
●强化成都市作为西部战略基地的中心城市职能和对成都平原城镇群的辐射功能；
●重点扶持都江堰、崇州、邛崃、彭州在规划期末成为中等城市；大力扶持一批中心城镇发展成为中小城市，并促进小城镇的发展；
●加强生态环境的保护与改善，统筹安排区域性基础设施。

●关注城市化过程中“失地”农民的利益，妥善安排相关就业与住房，促使农民顺利融入城市。

第四部分：市域城镇体系引导方案
一、人口与城镇化
1、城镇化发展方针
坚持分类指导原则，着力建设中心城区，加快培育中心城区和辅城区建设，重点建设中心镇和有条件的一般建制镇，推进城镇协调、可持续发展。

2、城镇化发展道路
中国特色城市化演变历程
4.1城市化的概念及发展趋势
城市化是由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市经济社会逐渐转变的历史过程。

城市化也被一些学者称为城镇化和都市化，它的实质是以内向式集聚为主和外向式辐射为辅的综合作用过程，城市不仅是聚集财富和信息能量，聚集人力资本的聚合中心；同时又是不断扩散能量与信息，带动周围广大腹地发展的裂变中心。

城市化最直接的表现就是乡村人口不断进入城市，城市人口比重不断提高的过程；从事传统一产的人口不断转变为从事二、三产业人口的过程；生活方式、生活水平及整体素质不断提高的过程，概括为人口职业的转变、产业结构的转变、土地及地域空间的变化。

城市化得发展趋势从低级形态到高级形态，城市的空间演化可以总结为四种表征：
A、点状表征：0维模式。

传统的城市为中心，强调城市化的集聚作用，这样的模式
会产生严重的城市病和城市二元结构；
B、线状表征：1维模式。

沿江沿路形成城市带，强调通达性，以缩短时间来换取空
间。

C、面状表征：2维模式。

城市群，强调结构性及城际关系，城乡协调的动能相对不
对称。

D、体状表征：3维模式。

组图式城市群，强调等级、有序、互补和立体网络性的城
乡统筹，最大限度的实现区域经济一体化、公共服务等值化、机会选择均等化，并最大限度的获取发展红利。

发达国家在经历了城市化发展的的初始阶段、高速发展阶段和成熟阶段，还从20世纪60年代开始在城市化进程中出现了逆城市化得现象。

发达国家是在工业化快速推进的基础上出现人口向城市集聚的城市化，具有自发的内生性，却也不可避免的出现了一些诸如城市住房紧张简陋、生存环境恶化、贫富差距扩大和城市社会秩序混乱等城市病。

相比较而言，发展中国家的城市化带有很强的被动性、被迫性，而不是内生的、与经济发展相协调的，尤其是缺乏有效、公正、开放的社会制度建设。

许多人之所以涌入城市，不完全是由于城市经济发展带动的，而是因为农村衰败等原因带来的。

中国作为世界上人口最多的发展中国家，其未来50年的城市化进程将对全球产生深刻的影响。

4.2城市化与工业化的关系
工业化是城市化的经济内容，城市化是工业化的空间落实，是工业化的必然结果。

按照国际公认的钱纳里发展模型，城市化与工业化表现出明显的正相关，在城市发展初期阶段和中期阶段，城镇化率明显高于工业化率（工业增加值占GDP总量比例）,如图所示：
城镇化水平与工业化水平比较
但长期以来，我国城镇化率却与工业化率产生了较大背离，说明我国的城镇化发展进程未能与工业化进程相匹配，产生许多社会问题，最大的问题就是土地城市化，人没有城市化，出现大量“闲置”农民。

这一趋势一直到2003年以后才发生了变化，如图所示：
中国城镇化水平与工业化水平比较
工业化与城市化必须保持协调发展，才能既加快工业化进程又加速城市化进程，使国民经济实现持续稳定的增长。

工业化的推进和城市化的发展是实现城乡统筹，建设城乡一体化新格局的重要保障。

4.3中国城市化的演变历程
A、中国城市化进程
年份城镇人口（万人）全国总人口（万人）城市化率（%）第1次人口普查1953 7 726 58 260 13.26
第2次人口普查1964 12 710 69 458 18.30
第3次人口普查1982 20 658 100 394 20.60
第4次人口普查1990 19 651 113 048 26.23
第5次人口普查2000 45 594 126 333 36.09
2001 48 064 12 7627 37.66
2002 50 212 12 8453 39.09
2003 52 376 12 9227 40.53
2004 54 283 12 9988 41.76
2005 56 212 13 0756 42.99
2006 57 706 13 1448 43.90
2007 59 379 13 2129 44.94
2008 60 667 13 2802 45.68 注：人口未包括大陆以外的香港和澳门特别行政区和台湾省
资料来源：国家统计局.2008.北京：中国统计出版社
中国城市化道路有一个十分曲折的演变过程，其城市化发展战略的变化过程如下表所示：
时间中国城市化发展战略的变化过程
1953年“城市太大了不好”，要“多搞小城镇”
资料来源：《中国城市发展报告》编委会.2004；2002—2003中国城市发展报告.北京：商务出版社；2007.十七大报告辅导读本.北京：人民出版社。

我国城市化的发展进程是随着其发展战略的变化而不断推进的，城市化水平也随着发展战略的变化而变化。

改革开放以来，我国从计划经济体制向社会主义市场经济转变，从而使中国的城镇化进程随之出现了泾渭分明的两个不同阶段，即改革开放前政府主导的“自上而下”型城市化（以大城市发展为重点）和改革开放后市场主导的“自下而上”型城镇化（以小城镇的发展和构建合理城镇体系为重点）。

此外，在理论界还出现了“中等城市论”，实际上是对“小城镇论”和“大城市论”的一种折中。

有些学者还提出了城市化发展道路的“三阶段论”，认为人口向城镇的转移具有垂直与平面两种不同形式，应当在不同的阶段走不同的道路，即第一阶段向小城镇转移，第二、第三阶段则主要向城市转移。

党的“十六大”后，我国的城市化发展步入“统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化”的发展阶段，新型的城市化发展阶段。

B、中国城市化进程的三个阶段：
第一阶段（1949-1978年）：城市化落后于工业化发展速度；
第二阶段（1978-2002年）：城市化加速支持工业化的发展，年均提高约0.5个百分点；
第三阶段（2002年-----）：统筹城乡发展，走出一条新型城市化道路。

目前，我国已经基本形成了：
三大城市群：珠江三角洲城市群；长江三角洲城市群；京津环渤海城市群。

七大城市带：沿长江城市带；沿陇海铁路城市带；哈长沈大城市带；沿京广铁路城市带；济青烟威城市带；绵德成渝沿线城市带；沿南昆铁路城市带。

50个大城市圈（中心城市）：以省会城市和具有优势与特色的地级市为主的区域中心城市。

中国城市化发展的路径应该是在区域统筹协调发展的基础上统筹城乡发展，城市化作为一种经济社会发展的形态和载体，其本质之一就是要求实现城乡统筹和区域经济一体化。

城市化不仅是农业人口转移为城镇人口，城镇在空间数量上的增多、规模的扩大、功能和设施的逐步完善，而且也是城市经济关系、生活方式和价值观念广泛渗透到农村的过程，城乡统筹发展是新型城市化发展的目标。

（2）包头市的城镇化发展道路
●加快主城区的城镇化进程，使城镇化与经济发展特别是第二、三产业发展相协调，城镇化与人们的生活富裕以及精神文明建设相协调，城镇化与区域环境发展向协调，城镇化与社会主义新农村建设相协调。

●强化萨拉齐辅城对整个区域城镇化的协调带动作用。

●积极发展中心镇，发挥基层的集聚效益，走中国特色的城镇化道路，实。