汕头市人民政府办公室印发汕头市经济体制改革“十一五”规划的通知

汕头市人民政府办公室印发汕头市经济体制改革“十
一五”规划的通知
文章属性
•【制定机关】汕头市人民政府
•【公布日期】2007.04.06
•【字号】汕府办[2007]65号
•【施行日期】2007.04.06
•【效力等级】地方规范性文件
•【时效性】现行有效
•【主题分类】经济体制改革
正文
汕头市人民政府办公室印发汕头市经济体制改革“十一五”
规划的通知
（汕府办〔2007〕65号）
各区县人民政府，市政府各部门、各直属机构：
《汕头市经济体制改革“十一五”规划》已经市人民政府同意，现予印发，请认真组织实施。

汕头市人民政府办公室
二○○七年四月六日
汕头市经济体制改革“十一五”规划
为创造良好的体制环境，加快建成比较完善的社会主义市场经济体制，保持我市国民经济持续、快速、健康发展和社会全面进步，根据《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》、全国经济体制改革会议精神、广东省经济体制改革“十一五”规划和《汕头市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，制定本规划。

一、“十五”期间经济体制改革取得的成果和存在的问题
（一）“十五”期间经济体制改革取得的成果
1、国有经济布局和结构的战略性调整取得明显成效，新型国有资产监管体系初步建立。

国有经济加速从一般竞争性领域和非基本公共领域退出，进一步向重要行业和关键领域集中。

以股份制为主的多元混合制经济、民营经济、三资企业、个体私营经济等其他所有制经济占我市经济比重进一步提高，形成比较合理的国有经济布局和所有制经济结构。

企业市场主体地位进一步确立，竞争力大大增强。

国有资产监督管理体制改革取得突破，国有资产监管部门设立，初步建立了权利、义务和责任相统一，管人、管事和管资产相结合的国有资产监督管理体系。

2、要素市场建设取得较大进展，市场体系不断完善。

与生产力发展水平、产业结构和区域经济特点相适应的市场体系基本建立，统一、开放、竞争、有序的市场流通体制初步形成，国民经济市场化程度明显提高。

已建成市人才市场、劳动力市场、土地评估交易市场、技术成果交易市场等一批要素市场。

积极参与泛珠三角、闽粤赣经济技术合作，加强国际经贸合作，构建大流通市场体系。

政府信用网络建成运作，信用体系建设取得初步成效。

3、社会保障体系建设进一步完善。

以城市职工基本养老保险、城镇职工失业保险、工伤保险、生育保险以及城镇职工基本医疗保险为主的社会保障体系框架基本建立，以城乡居民最低生活保障为核心的社会救助体系日臻完善。

初步建立起农村合作医疗制度。

企业退休人员社会化管理工作稳步推进，三级退管机构基本建立；社会保险基金实现市级统筹，社保费征收体制改由地方税务部门全责征缴，全市2005年参加上述五险人数分别达37.7万人、32.9万人、30.2万人、30万人和20.5万人。

城乡统筹就业管理和服务体系初步建立，城镇登记失业率控制在3.5%以内。

4、行政体制改革取得明显成效。

政府职能进一步转变，政府机构和审批制度改革取得阶段性成果，廉洁高效、运行协调、行为规范的行政管理体制初步形成。

顺利完成两轮机构改革，各级政府工作部门的机构设置更加科学，人员更加精简，行政效率进一步提高。

先后开展了三轮行政审批制度改革，共取消、调整了665项行政审批项目，取消、调整的幅度接近50%。

投融资体制改革步伐明显加快，社会投资项目实行了核准、备案制。

财政体制改革不断深化，公共财政框架基本形成。

推行国库集中收付和政府集中采购制度，2005年政府集中采购规模达1.35亿元。

5、以税费改革为主要内容的农村体制改革取得成效。

全市实现取消农业税及其他一些面向农民税费，农民负担大幅减轻。

完成一批“并镇”、“并村”和“镇改街”、“村改居”。

农村土地承包和使用权流转改革稳步推进。

农村卫生体制改革取得重大进展，农村合作医疗体系初步建立。

粮食流通体制改革取得实质性成效，粮食购销逐步实现市场化运作。

6、社会事业和其他领域改革不断推进。

基本建立了以企业为主体的技术创新体系和社会化科技中介服务体系。

教育体制改革探索取得新突破，教育收费“一费制”全面推行，教育办学行为进一步规范，民办学校健康发展。

深化文化体制改革工作方案开始实施。

公共卫生体系建设稳步推进，启动和推进城镇医疗卫生体制改革。

（二）当前制约经济和社会发展的主要体制性障碍
我市社会主义市场经济体制还不完善，经济社会发展仍存在不少体制性障碍，迫切需要通过深化改革加以解决。

1、行政管理体制改革滞后，政府职能未得到根本性转变。

政府“越位”、“错位”、“缺位”的问题还比较突出。

一方面，政企不分、政资不分、政事不分、政社不分，政府越权干预经济的现象还比较多；另一方面，政府在市场监管、社会管理及公共服务等方面的职能还比较薄弱。

行政不力、不公、不及时引发的社会矛盾比较突出。

2、农村体制改革滞后于城市改革，各项改革及配套政策有待完善。

城乡二元
结构体制未根本打破，户籍管理、劳动就业、社会保障、农村医疗卫生等一系列问题有待解决。

农村土地流转制度和征地制度不够完善；农村城镇化发展缓慢，农业产业化程度较低；农业社会化服务体系和农产品市场体系还不健全。

3、国有企业经营机制还没有根本转换，国资监管体系还不完善。

国有企业产权制度改革总体缓慢，国有企业普遍缺乏有效的决策制衡和激励约束机制，企业竞争力有待提高。

国资监管部门刚刚成立，各种关系尚在理顺，完善国有资产监管体制任务十分繁重。

4、市场建设有待加快，市场体系不够完善。

金融市场发育不健全，企业直接融资的比重偏低，融资成本偏高。

农村信用社改革滞后，农民融资难的问题难以得到根本解决。

区域市场内部流通不畅。

中介组织和行业协会的发展不规范，制约市场机制的有效发挥和政府职能的转变。

5、劳动和社会保障体系还不够完善，影响社会的稳定与和谐。

就业总量与结构、城乡“二元用工制度”等问题依然存在。

社会保障体系覆盖面不广，以农村养老为主要内容的农村保险制度仍未启动，城镇职工社会保险参保面和参保率偏低。

社保基金支付压力较大，做实养老保险个人帐户缺乏资金支持。

劳动用工管理制度有待进一步落实，劳动合同管理薄弱，侵害劳动者合法权益现象时有发生。

部分社会成员之间收入差距过大。

6、社会事业领域的改革总体滞后，满足不了广大群众对公共产品的需求。

社会事业领域中政事不分、事企不分、管办不分的现象比较普遍。

以公立机构为主体，投资主体多元化、各种性质服务机构有序竞争的局面尚未形成。

社会事业领域的投入和服务在城乡之间差异较大。

公共事业的监管体制不健全，相当部分公立机构的公益性质淡化，过于追求经济效益。

群众对医疗卫生、教育等领域的服务水平和收费机制投诉较多，社会矛盾突出。

所有这些都对我市经济体制改革提出了较高的要求，必须在“十一五”时期着
力加以解决。

二、“十一五”期间经济体制改革面临的新形势
“十一五”时期是我市经济体制改革的攻坚时期，任务艰巨，既具备不少有利条件，也存在较多不利因素。

有利因素方面：一是20多年的发展为今后的改革奠定了坚实的物质基础，群众对改革的承受力大大提高。

二是广大群众从改革中得到了实惠，拥护改革，支持改革，要求改革的呼声较高，这为今后我市深化改革提供了良好的群众基础。

三是党的十六届三中全会、省委九届四次会议精神和科学发展观为今后的改革指明了大方向。

四是从中央到地方，各级政府自我改革的意识逐渐增强，比以往任何时候都重视改革工作，希望通过体制创新为经济社会发展提供强大的动力。

整体推进经济体制改革的关键是加快推进行政管理体制改革已成为共识。

五是加入WTO后，我市要在更高层次、更宽领域参与国际竞争和合作，迫切需要形成更具活力更加开放的体制环境。

六是企业要求改革的主动性日益增强，希望通过改革使企业得到更快发展。

不利因素方面：一是改革已进入攻关阶段，相对容易的改革部分大多已基本完成。

即将推进的改革，则是一些矛盾突出、牵涉面广、敏感性强且带有综合性、深层次的领域和环节，改革的系统性、复杂性、风险性加大。

二是改革成本进一步增加，利益增进降低。

随着时间的推移、社会消费水平的提高以及历史包袱的增加，推进各项改革所必须支付的成本明显增加，而改革利益增进的程度则逐渐降低。

三是改革必将触动某些群体利益，其支持改革、推动改革的积极性亦受到影响，甚至成为改革阻力。

四是长期作为改革领导者、组织者和推动者的政府本身成为新一轮改革的对象，其改革的自觉性和积极性亦会受到影响。

三、经济体制改革的指导思想和总体目标
（一）指导思想：以“三个代表”重要思想和党的十六大、十六届三中、五中全会精神为指导，树立和落实科学发展观，构建社会主义和谐社会。

以建成完善的
社会主义市场经济体制为目标，以行政管理体制改革为关键，坚持“整体推进、重点突破”的原则，稳步推进各项经济体制改革，为经济发展和社会全面进步提供体制保障。

（二）总体目标：到2010年，建成比较完善的社会主义市场经济体制，形成更具活力更加开放的体制环境。

具体目标包括：基本形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制；国有经济布局和结构的战略性调整基本完成，现代企业制度和有效国资监管体制建立；建立起比较完善的现代市场体系和公平竞争的市场环境；基本建立“政事分开、管办分离、分类管理”的社会事业管理体制和运行机制；初步建立有利于改变城乡二元结构的体制和城市反哺农村机制，促进城乡的协调发展；健全和完善社会保障体系，确保社会成员充分享受与经济发展相适应的社会保障。

四、“十一五”时期的主要任务
（一）深化行政管理体制改革
1、继续深化政府机构改革。

按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，完善政府机构设置，理顺职责分工，实现政府职能、机构和编制的科学化、规范化和法定化。

配合农村税费改革，重点推进乡镇行政管理体制改革，精简乡镇机构编制和财政供养人员。

加快政府职能转变，建立体现责任、服务和法治理念的公共服务型政府。

科学界定政府职责，全面推进政企、政资、政事、政府和中介组织分开，强化政府社会管理和公共服务职能。

健全民主决策机制。

加强和完善经济运行监测调节、中长期规划、产业政策、合理配置财政资金和土地等调控手段，建立与市场经济相适应的宏观调控体系。

进一步清理减少行政审批事项，下放审批权限，简化手续，公开程序，强化后续监管。

积极推进政务公开，强化社会舆论监督。

大力推进电子政务建设，改革和创新行政执法体制，提高行政效率，降低行政成本。

全面实施公务员法，健全公务员的激励约束和培训机制。

开展
公务用车改革试点、完善公务接待制度。

至2010年，基本形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。

2、分类推进事业单位改革。

深化事业单位机构改革，对现有事业单位的职能进行分解整合、归类，在此基础上，通过撤销、合并、转制等方式，整合、精简事业单位，重新核定人员编制；推进事业单位社会化、市场化，不断增强事业单位的竞争力。

推行以聘用制度为主要内容的事业单位人事制度改革，完善考核制度等机制，切实解决事业单位人事管理中长期存在的能上不能下、能进不能出的问题。

3、深化投融资体制改革。

贯彻落实《国务院关于投资体制改革的决定》精神，全面推进企业投资项目核准制度和备案制度，确立企业投资主体地位。

根据省人民政府《关于印发广东省人民政府投资省属非经营性项目代建管理办法（试行）的通知》和《广东省政府性投资项目管理办法》，尽快推进我市政府投资项目代建制，建立政府投资项目库，规范政府投资行为，提高政府投资决策的科学化、民主化水平和资金使用效益。

建立政府投资后评价制度和责任追究制度。

根据省人民政府出台的《广东省企业投资项目核准办法》、《广东省企业投资项目核准目录》、《广东省企业投资项目备案办法》、《广东省境外投资项目暂行管理办法》以及其他投资管理办法，对非政府投资项目，区别不同情况采取核准或备案。

进一步放开社会资本投资领域，打破地区和行业垄断，推行投资主体招标制。

建立健全社会投资的监测和以规划、产业政策、行业准入为基础，以土地和环保为约束的调控体系，到2010年，基本形成企业自主决策、银行独立审贷、政府宏观调控的新型投融资体制。

4、深化财政体制改革。

加快公共财政体系建设，明确界定各级政府财政支出责任。

科学界定财政支出范围，优化财政支出结构。

完善财政转移支付制度，实行激励型财政政策，促进区域经济社会协调发展。

改革和完善县（区）镇财政管理体制，推进“镇财镇用县（区）管”试点。

继续深化预算管理制度改革，全面实行部
门预算和国库集中收付制度，建立健全预算编制、执行、监管三分离的运行机制。

加强预算审计监督，提高预算透明度。

推进政府采购制度改革，规范政府采购监管和运行机制。

深化“收支两条线”改革，完善政府非税收入管理。

加快“金财工程”建设步伐，逐步实现财政管理信息化。

建立健全财政支出绩效评价体系和财政监督体系，逐步推进绩效预算试点。

加强政府债务管理，防范政府债务风险。

5、深化价格改革，进一步理顺价格关系。

根据国家和省的改革要求，扩大价格改革领域。

加快生产要素、垄断服务行业、资源产品以及教育、医疗卫生、有线电视等重要公共事业价格改革，完善价格形成机制。

推进行政事业性收费改革，将具有明显市场服务特征的收费转为经营服务性收费。

加快推进城镇生活垃圾处理、医疗垃圾处理和污水处理市场化步伐，通过市场形成价格。

进一步完善政府定价机制和成本约束机制，全面推行公共产品收费公示制度和价格听证制度。

（二）深化国有企业和国有资产管理体制改革
1、进一步完善国有资产监督管理体制。

建立健全国有资产出资人制度，规范国有资产管理部门责任，实现国有资产保值增值。

按照建立权利、义务、责任相统一，管人、管事、管资产相结合的国有资产监管体制要求，进一步完善国有资产监督管理架构。

加快以财务监管为核心的国有资产监管制度建设。

建立科学的考核分配制度、企业国有资产收益制度、国有资本评估制度、国有企业负责人管理制度、国有资本经营预算和财务监管制度。

规范国有企业改制和国有产权转让行为。

积极探索建立国有金融性资产、非经营性资产和资源性资产的监管制度，防止国有资产流失。

2、大力推动国有企业产权制度改革。

积极推行股份制，实现企业产权多元化。

国有中小企业原则上实行整体改制，鼓励企业员工、经营者和社会资金参股、控股。

大型国有企业和基础性、垄断性领域企业要通过引进战略投资者、重组上市等办法加快改制，优化企业产权结构。

依法规范企业国有产权交易行为。

争取用5
年左右的时间，通过改革和调整，使国有资本逐步从旧机制造成的经济困境中退出，从一般竞争性领域中退出，实现我市国有经济的战略性调整，使国有经济在重要行业和关键领域得到长足发展。

3、健全和完善现代企业制度。

按现代企业制度的要求，进一步规范公司股东会、董事会、监事会和经营管理者的责权利关系，建立各负其责、协调运转、有效制衡，激励和约束相统一的现代企业法人治理结构。

积极推行经理人制度，全面取消企业行政待遇，由国资监管部门对企业负责人员实行分类管理。

探索现代企业制度下职工民主管理的新模式，保护广大职工的合法权益。

4、大力发展非公有制经济。

认真落实《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》和省委、省政府《关于加快民营经济发展的决定》及12个配套文件精神，进一步落实国家和省有关放宽民营资本投资领域政策，鼓励和支持非公有制经济参与国有企业改革，加快中小企业信用担保体系建设。

优化发展环境，加强和改进对非公有制企业的服务和监管，促进非公有制企业健康发展。

（三）深化农村经济体制改革，促进城乡协调发展
按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实稳步推进社会主义新农村建设。

科学制定新农村建设总体规划，统筹城乡经济社会发展，推进现代农业建设，全面深化农村改革，大力发展农村公共事业，千方百计增加农民收入。

1、继续深化以农村税费改革为主的农村经济体制改革。

加快落实农村税费改革的各项配套改革措施，巩固税费改革成果。

探索建立农民增收减负的长效机制，确保农民负担不反弹。

建立覆盖城乡的公共财政制度和转移支付政策，完善镇村两级财政保障机制，把农村公共基础设施建设从以农民负担为主逐步转变为以各级政府财政为主。

创新农村资产管理体制和工作机制。

开展镇村集体资产审计，完善财
务管理，管好用活农村集体资产，维护农民合法权益。

2、完善农村土地制度。

严格执行《农村土地承包法》，进一步落实土地家庭承包经营权。

建立健全农村土地流转登记备案制度、流转合同管理制度、纠纷调处制度和动态监测制度，规范土地使用权、经营权流转行为。

继续完善预存征地补偿款制度、征地公告听证制度，加快建立征地补偿款实名支付制度以及征地安置补助基金，切实保护被征地农民的合法权益。

加强土地承包款、征地补偿款的使用和民主监督管理，维护农村社会稳定。

研究制定农村宅基地管理办法。

适应我市行政区划调整、经济社会发展的实际需要，抓紧修编我市土地利用总体规划，重新调整基本农田保护区，拓展城市和城镇发展空间。

3、深化农村金融改革。

按照“明晰产权、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，加快推进农村信用社管理体制和产权制度改革，妥善解决我市农村信用社的历史遗留问题。

继续推进农村信用社的改革试点资金支持工作，按时完成增资扩股和压降不良贷款任务，完善法人治理结构、强化产权管理和内部约束机制，确保达到专项中央银行票据发行和兑付的要求，使农村信用社更有效地发挥服务“三农”的功能。

积极探索建立农业信贷担保基金和政策性农业保险制度，引导和鼓励商业性农业保险发展。

适应行政区划调整的实际情况，抓紧修改《汕头经济特区土地房产抵押登记管理办法》的覆盖范围，解决澄海区、潮阳区、潮南区的集体土地办理抵押登记问题。

4、深化粮食流通体制改革。

贯彻《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》和《粮食流通管理条例》，加快国有粮食企业改革进度，积极培育和规范粮食市场，充分发挥市场机制在配置粮食资源中的基础性作用，实现粮食购销市场化和市场主体多元化。

完善粮食直补和最低收购价政策，保护种粮农民的利益。

进一步充实地方粮食储备，完善粮食价格监管机制，健全粮食风险基金制度和粮食应
急机制，确保粮食安全。

5、深化林业体制改革。

推进林业分类管理体制和森林资源管理体制改革，按照事权划分、分级界定、分级管理的原则，完善生态公益林和商品林的区划界定工作；按“政策制定职能与监督处罚职能相对分开，监督处罚职能与技术检验职能相对分开”的要求，逐步将林业专业化技术检验职能从林业执法职能中剥离开来。

6、健全农业社会化服务体系。

加快以产权制度为核心，以股份制、合作制和混合制为主要形式的供销系统改革步伐。

完善社有资本有进有退、合理流动的机制，进一步整合资源，合理利用社会资本参与企业重组，加快建立起连接城乡的农资商品、农副产品、消费品和再生资源回收四大经营服务网络。

至2010年，力争实现全市供销系统总体扭亏为盈。

深化农业科技推广体制改革，鼓励和支持农业企业、科研院校、行业协会及农民专业合作组织开展农技服务，形成社会力量广泛参与的新型农技推广体系。

完善农产品批发市场体系。

（四）推进和完善劳动和社会保障体制改革，促进社会和谐发展
1、加快建设城乡统一劳动力市场，促进充分就业再就业。

进一步完善和落实促进就业再就业的法规和政策，统一城乡就业政策。

健全劳动者在城乡、产业和职业间合理流动和平等择业的市场就业机制，形成城乡就业比较充分、就业形式灵活多样、就业结构比较合理的就业格局。

全面启动农村青年技能培训工程。

完善公共就业服务体系，促进就业目标的实现。

到2010年，全市就业规模达到250万人；农村劳动力技能培训10万人，转移就业28万人；三次产业就业人数比重调整为25：37：38，城镇登记失业率控制在3.5%以内。

2、推进职业培训改革。

完善政策措施，建立多元化办学培训体制，探索适合我市产业结构的职业培训机制和技工教育机制，解决就业结构性矛盾。

推行劳动预备制度和职业资格证书制度，健全劳动技能人才评价体系和高技能人才激励机制。

至2010年，高级工及以上等级的高技能人才占技术工人的比重达到10%左右，技。