街道办事处改革问题、路向及制度条件

街道办事处改革：问题、路向及制度条件。

杨宏山
摘要中国城市基层治理主要依赖于街道一居委会体制，它在实际运作中面临很多问题。

推进城市治理结构扁平化，提升公共服务效率，有妊要撤销街道办事处，实行“二级政府、二级行政”体制，由区政府直接面向社区提供公共服务。

从改革路径看，撤销街道办事处有赖于推进大部门体制、调整行政区划、完善社区治理结构、培育公益性社区组织等前置性制度建设。

关键词城市治理；街道办事处；行政层级
中图分类号D630．1文献标识码A文章编号1001—8263(2012)04-0059一
05 作者简介杨宏山，中国人民大学公共管理学院副教授北京100872
当前，中国设区的城市普遍实行“两级政府、
一、街道一居委会体制面临的现实问题
三级行政、四级落实”管理体制，即在区政府之下
设置街道办事处作为派出机关，并依靠社区居委改革开放以来，伴随着市场化改革的步伐，传会协助开展相关工作。

2011年8月，安徽省铜陵统单位制的影响逐渐弱化，中国城市基层治理开市在全市范围内撤销街道办事处，转而实施“两始强化街道和居委会的功能和作用。

在计划经济级政府、三级落实”体制，在减少城市行政层级设时代，城市基层管理实行以“单位制”为主，以街置上做出了积极探索。

撤销街道办事处有利于提道一居委会体制(简称“街居制”)为辅。

从街道升基层办事和公共服务效率，也顺应了行政组织办事处和居民委员会的设立初衷看，它主要负责扁平化发展的基本趋势。

对社会“闲散”人员进行管理。

在计划经济体制为完善城市基层治理结构，近年来，北京、南下，绝大多数社会成员都被纳入单位管理体制之京、贵阳、黄石市等城市都在探索撤销街道办事下，人们高度依赖于所在单位获取资源，游离于单处。

从各地的试点情况看，一些城市撤销街道办位体制之外的社会人员数量很小，因此，街道办事事处以后，又成立了社区行政事务管理中心，它仍处和居民委员会也就成为辅助性的体制安排。

然承担着原街道办事处履行的职能。

由于缺少自经济体制改革不断地将单位承担的社会职能上而下的综合配套改革，致使撤销街道办事处仅剥离出来，外移给街道办事处和居委会承担。

随是流于形式。

本研究在对街道管理体制的问题和着退休人员、下岗失业人员以及外来流动人口的改革必要性进行分析的基础上，重点就撤销街道增多，街道办事处承担的社会管理和公共服务任办事处的前置性改革进行探索。

务却越来越重。

作为基层政府的派出机构，街道
·本文是国家社科基金项目“基于居民自治的城市治理结构研究”(09BZZ007)和北京市支持中央在京高校共建项目“首都经济学科群建设(2010—2012)”的部分研究成果。

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办事处拥有的公共资源有限。

20世纪90年代以展、优抚救济、社会治安、文教卫生、计划生育、司来，为强化基层组织体系，大中城市纷纷推行“两法调节、群众生活等。

为履行职责，一些街道办事级政府、三级管理、四级落实”体制，即在市、区两处在社区设置工作站，负责提供社会保障、民政、级政府的领导下。

强化街道办事处的属地管理责计划生育等居民服务职能。

同时，街道办事处还任，并将居委会纳入基层管理体系。

当前，“街居将自己承担的很多职责转手推给居委会。

居委会制”在运作中存在一些深层矛盾：主要依赖于街道获取资源，整天忙于完成街道交首先，街道办事处运作缺少法律依据。

1954办的事项，包括信息采集、数据统计、问卷调查、工年，第一届全国人大常委会通过了《城市街道办作检查等，致使居委会在工作内容和方式上都带事处组织条例》规定，街道办事处是市辖区或不有行政化色彩。

从法理上讲，居委会是群众自治设区的市的人民委员会的派出机关，负责办理市、组织，街道办事处与居委会是指导与被指导的关市辖区人民委员会有关居民工作的交办事项、指
系，但在“两级政府、三级管理、四级落实”体制导居委会工作、反映居民的意见要求三项职能。

下，居委会实际上变成了街道办事处的“腿”，其当前，在“两级政府、三级行政、四级落实”体制法律地位被悬空，难以切实保障居民自治权利。

下，街道办事处被赋予相当于一级政府的管理职
二、当前城市基层治理改革的几种思路
责，它与区政府几乎所有部门都存在对接关系，远
远超出了派出机关的职能范围和承载能力。

随着当前，“街居制”在实际运作中面临缺乏法律职能的扩展，街道办事处的规模也在不断膨胀。

依据、责大权小、与居委会关系难以理顺等现实困目前，设区的市的街道办事处工作人员普遍超过境。

自20世纪90年代以来，学界一直关注“街居 50人。

根据我们对北京市43个街道办事处的调制”改革，主要观点有以下四种：研结果，各街道办事处纳入行政和事业编制管理一是主张把街道办事处建成一级政府，实行的工作人员均超过100人。

2009年，全国人大宣“三级政府、三级管理”体制。

针对街道办事处在布废止《街道办事处条例》，这使“街居制”管理失运作中存在的现实问题，一些学者提出，随着城市却了基本的法律依据。

基层管理事务日益复杂，市辖区政府纷纷向街道其次，街道办事处普遍存在“责大权小”问办事处下放权力，有必要将街道办事处“由虚到题。

虽然街道办事处的职能范围和组织规模发生实”建成一级政府①。

他们认为，当前，中国社区了很大变化，但其履行职责的权力和资源配置并自治组织发育滞后，难以有效履行社会管理职能，没有显著变化。

作为区政府的派出机关，街道办在街道层次设置基层政府，有利于加强社会管事处的权力来自于上级政府授予，在授权范围内理②。

开展管理活动。

街道办事处不具备独立的行政执二是主张实行“虚区实街”，即把街道办事处法资格，重要的管理资源和执法权力仍由“条条”改为基层政府，把区一级变成派出机关。

鉴于区掌控。

虽然目前很多区级职能部门也直接向街道政府的管辖范围较大，辖区人口众多，居民与区政办事处布置工作，但这只是一种行政委托，街道办府的联系较少，一些学者提出，适当合并街道办事事处接受的只是职责，不是独立的行政执法权。

处，在扩大街道管辖范围的基础上，在街道层次设有些区级职能部门在街道层面另设有派出机构，置基层政府；同时，将目前的区政府改为市级派出这些机构直接受上级部门领导，负责完成上级下机关，构建新的“两级政府”④。

达的任务，街道办事处在处理相关事务时，只能通三是主张维持街道办事处的派出机构性质，过协调方式“请求”这些机构配合开展工作。

同时强化综合协调职能。

一些学者认为，街道办再者，“街居制”管理与居委会的法定地位存事处是政府与社会的结合点，它既是行政组织又在矛盾。

在“街居制”下，街道承担着区级交办的是社区组织，既承担行政职能又统筹社区管理，问大量行政事务，包括城市管理、社区服务、经济发题在于街道办事处的权责配置不合理。

为此，他
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们提出理顺街道办事处与区级职能部门的关系，原来的61个社区整合为23个。

社区设置党工剥离街道办事处的专业化管理职能，强化综合协委、居委会和服务中心，分别承担领导、自治和服调职能；街道办事处主要发挥“组织者、倡导者、务职能。

改革后，街道原承担的工商、质检、城管指导者和参加者”角色，调动多方力量参与社区执法等职能收归区级职能部门，而社会管理、居民治理④。

事务等职能委托或转交给社区服务中心，居民可
四是主张撤销街道办事处，把区的管辖范围在社区直接办理民政、社保、计划生育等事务。

由划小，由区政府直接指导社区建设，实行“二级政于减少了街道办事处这个层次，它缩短了居民申府、二级管理”体制。

为化解区级职能部门与街请低保、廉租房等事项的复核和审批环节。

道办
事处在权责配置上的矛盾，一些学者建议撤概言之，撤销街道办事处的积极效应在于：
销街道办事处，区级职能部门直接下沉到社区，面首先，有利于减少行政层级。

扁平化管理是向居民提供公共服务@。

撤销街道办事处以后，现代行政体制的基本诉求，它通过减少管理层次，区政府直接与居民打交道，从而真正成为基层政合并职能部门和机构，在政府与公众之间建立起府。

直接的沟通、联系和服务渠道。

纵观发达国家的上述几种观点中，第一种看法有悖于行政组城市治理，除纽约、东京、巴黎等极少数大城市设织扁平化的发展趋势，也不符合国际上城市管理有二级行政区之外，市政管理普遍都只设一级行的通行做法。

发达国家的城市管理普遍只设有市政，即由市政府全面负责公共服务供给。

比较而级政府，实行集权化管理；一些大都市的辖区范围言，中国城市治理行政层级设置较多。

作为区政较大，也仅设置区域性的行政机构，作为市政府的府的派出机关，街道办事处发挥着“准政府”职派出机构存在并发挥作用。

中国地级以上城市普能。

撤销街道办事处以后，城市治理将从“两级遍设有市、区两级政府，没有必要再把街道办事处政府、三级行政、四级落实”走向“两级政府、三级变成基层政府。

第二种意见主张“虚区实街”，这落实”。

需要修改宪法和地方组织法的有关条款，制度变其次，有利于降低行政成本。

根据行政学的革的成本极高，缺少现实可操作性。

同时，“虚区基本原理，行政层级与行政成本呈正相关关系，管实街”在实质上也没有减少行政层级。

第三种看理环节与行政效率呈负相关关系。

每增加一个行法在逻辑上存在悖论，提升街道办事处的综合协政层级，需要增设很多机构和公务人员。

作为派调职能，这与派出机构的法定地位具有冲突⑨。

出机构，街道办事处分担了区政府的管理职责，同第四种意见以社区建设取代街道办事处，它将政时也增加了行政编制和财政支出。

近年来，街道府的公共服务职能直接送到社区，既可减少中间办事处的机构和人员编制都呈扩张态势。

撤销街层次，又有助于提升政府回应性和公共服务效率。

道办事处以后，政府职能部门直接在社区设置工笔者认为，这一思路具有科学性，它为城市基层治作站，或采取政府购买公共服务方式，委托社区组理变革指明了方向。

织面向居民提供公共服务。

随着管理层级的减
少，相应的人员编制和财政开支都会下降。

三、撤销街道办事处的综合效应分析
再次，有利于提升公共服务效率。

从“街居由于“街居制”在实际运作中存在上述问题，制”的实际运作看，近年来，街道办事处普遍在社近年来，北京市石景山区、南京市白下区、贵阳市区设置服务站，依靠社区工作者提供便民服务。

小河区、湖北省黄石市铁山区等纷纷试点撤销街城市基层治理层次设置过多，导致管理流程很长，道办事处，探索构建新型社区管理体制。

其中，安行政效率自然也受影响。

撤销街道办事处以后，徽省铜陵市率先在全市范围内撤销街道办事处，居民可通过社区工作站或社区服务中心申请社会引起社会广泛关注。

在撤销街道办事处的同时，保障、廉租房等公共服务，也可直接将申请材料提铜陵市综合考量交通、环境、面积、人口等因素，把交区级职能部门。

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在现行行政体捌下，如果不进行配套性改革，以部门是协调取代跨郄门游调，它既减少了社送撤销街邋办事处势必面临管理难题：层丽的统筹协调需求，也为各部门直接进入社区、首先，如果不推进政麝职能转变穰大部门体设立社区工作婊提供了可艉性。

这样，社区工作制改革，减少了中间层次后，政府职能部门开展工站煎接面向居民提供公共服务，街道办事处就失作将失去承受层和落实层；其次，如果不在行政区却了存在的必要性。

划和社嚣合并上推进配套改革，撤销街道办事处2。

调整行政区魁糯社区规模以后，一些区
政府将面临管理幅度过大问题；再近年来，为加快新城建设，培育新的经济增长次，如巢不培肖桂会缰织，不改革公共服务供给方极核，保护老城区，很多城泰通过城区会势秘行政式，社区服务中心将会变成社区层面的“街道办区划调整，组建更大规模的市辖区。

市辖区的地事处”；最后，如果不完善社区治瑾结构，有可能域灏积过夭、管瑾幅度遥宽，在实际运佟中就不得会弱化党的领导，社区居民也可熊受制于物业公不增设行政层级，以强化社会管理和公共服务。

司等市场主体。

当前，中圈城市治理在管理幅度上普遍存在“上j艺京市石景山区鲁谷社区的改革实践表鼹，窄下宽”闽题，市辖区的数量远远小于区内设置撤销街道办事处有赖于相关配套制度建设。

如果的街道办事处和社区的数量。

目前，有的地级市配套制发没有推进，筏道办事处改革难黻取得实只管辖1个区，直辖市的毒辖区也不超过∞拿；质性进展。

随着城市化进程的加快，石景山区原而区之下设置的街道办事处，有的多达40—50 八宝出地区的人口急剧膨胀，街道办事处的管理个、社区数量更是达翻几百个。

为保持合理的管压力不断增大。

2003年，石景山区将原八宝山街理幅度，大城市在启动街道办事处改革之前，有必道办事处辖区的一部分划出来，增设鲁谷社送，成要调整行政区划，适当增加市辖区数量；同时，适为北京市唯一的“街道级”社区。

鲁谷社区试图当合并社区，扩大享±送地域范围和人日趣模。

剥离区敢府各职能部门交办的管理职能，改由职3．完善社区治理结构能部门在社区设置派
盘撬构履行职责，或委托社曩懿，在城审基层治理结梅孛，衡遭办事处发区服务中心办理。

然而，由于配套体制没有变化，挥统筹兼顾和综合协调职能。

撤销街道办事处鲁谷社谖名为“社区”，实际运俸与街道办事处差后，其承拯的城管执法、工商管理、社会保障等职不多。

能将上收到区政府，丽便民服务职能则会转交或
委托社区组织承担。

为提升社区治理能力，需要
四、撤销街道办事处的相关制度条件
完饕社丞治理结毒每，瞬确爨定社隧党工委、工作撤销街道办事处，前提是要推进相关配套制站、服务中心、居委会的职责分工。

作为区党委的度建设：派潦橇构，社区党工委发挥领导纛协调各方麓作1．推进大部门体制改革用；社区工作站由政府相关职能部门面向社区设撤销街道办事处，首当其冲的是推进大部门立，为居民提供“一站式”审批和公共服务；社区体制改革，设置综合性行政部门，推进综合执法，服务中心自主开展社区服务，同时接受政府委托减少派出机构数量和行政协调成本。

目前，城市提供公共服务；居委会主要履行居民自治功能，同政府仍普遍存在职麓捌分过细、部门设置过多闻耐协助政府开展裰关工侮。

题。

如果仅仅立足予减少行政层级，而不推进大4．培育公益性社隧组织部门体制改革，撤销街道办事处以后，备个职能部社区服务具有多祥性，它既包括公共服务，也『1就会寻求社区组织承担具体责任。

基于规模效包括商业服务和公益服务。

其中公共服务属予无益考虑，社区服务中心也乐意与多个职能部门对偿服务，主要由政府负责提供；商业服务属于营利接，这样就会导致社区行政化。

犬部门体制把职性服务，遵循“使用者付费”原则，由市场主体负能相近或交叉较多的行政机构合并为一个部门，责提供；公益服务介于无偿服务和有偿服务之间，
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主要由非营利组织提供。

社区处于城市治理的基扁平化的内在要求，它代表着行政体制改革的发层领域，政府配置的公共服务资源有限。

目前，由展方向，是提升公共服务效率、推进社区自治的必于社区组织发育滞后，公益服务资源也很匮乏。

由之路。

街道办事处改革是一项系统工程，它既社区遇到问题只能往上反映，政府重视就能解决，涉及机构撤销和人员安置问题，也涉及部门合并、不重视就只能一拖再拖。

撤销街道办事处以后，区划调整、社区治理结构重塑等配套改革。

对于为提升社区服务能力，有必要培育公益性社区组中小城市来讲，由于城区面积和人口规模不大，撤织，建设社区工作者和志愿者队伍。

政府可通过销街道办事处面临的挑战相对较小。

对于大城市政策扶持、购买服务等方式，促进公益性组织发来讲，由于牵涉因素较多，为确保改革稳妥推进，展，发挥它们在邻里关照、教育文化、康乐健身、助可先着手试点工作，一边总结经验，一边推进配套残养老等领域的独特功能。

改革，待条件成熟时再整体推进。

5．改革公共服务供给
在现行城市管理体制下，街道办事处承担了注：
政府交办的大量公共服务项目。

借鉴新公共管理①彭潇：《街道办事处改革与社区建设的路径选择>，《人民论
坛)20lo年第4期。

的基本经验，可通过公共部门与私人部门、第三部
②李荣娟、朱光喜：《将街道办事处建成一级政府的依据和构门合作方式，拓展公共服务供给机制，为撤销街道
想》，《江汉大学学报)2004年第3期。

办事处创造条件。

一方面，政府可引入市场机制，③浦兴祖：《特大城市城区管理体制的改革走向>。

《政治学研通过合同外包形式，由企业提供保洁、绿化、养老究》1998年第3期。

等公共服务；另一方面，政府可与社区组织合作，④饶常林、常健：《我国城市街道办事处管理体制变迁与制度完通过政府购买形式，委托社区组织提供公共服务。

善》，《中国行政管理)2011年第2期。

⑤何艳玲：《“社区”在哪里：城市社区建设走向的规范分析)，例如，政府可与居委会合作，成立社区服务中心，
《华中师范大学学报》(人文社会科学版)2007年第5期。

由社区工作者承担环境整治、社保申请、计划生⑥魏娜：《我国城市社区治理模式：发展演变与制度创新》，<中
育、各类代收代订、统计调查等事务；政府也可与国人民大学学报)2003年第l期。

民办非营利组织合作，提供青少年教育、社区文
化、体育健身等服务。

(责任编辑：宁岩]总之，撤销街道办事处是顺应城市治理结构
An Analysis of Preconditions for the Reform of Sub——district Agency
玩昭Hongshan
Abstract：China’S urban governance in grassroots level depends largely o n Su bdistric t—Neighborhood System，which meets puzz le s in practice．In order to red uce the administrative level and enhance the efficiency of public services．it is nec es sa r y to revoke sub—district agency an d e s—tablish“Two—Level—Government．Two—Level—Management”System．The re voc at io n of sub—district agency relies o n a ser ies of prior refo rms such a s t he im plem ent ati on of su pe r department sys- tern，the adjustment of administrative regions，the reconstruction of gov e r n a nc e structure at cominu- nity le ve l．an d the development of none—profit—organizat ions船well鹅publi c—private
pa r tn er s．
Key words：urban govern ance；s ub—di stri ct agency；administrative levels
63。