政府投资项目BT模式的研究与实践

以上政府投资项目建设管理模式在实践中存在三大困境：一是资金缺口困境。目前政府投资项目资金来源基本以财政直接安排或通过商业银行贷款建设为主，融资贷款的都是由财政担保和统借统还，投融资手段还比较单一。虽然部分项目采取政府补贴和部门、单位自筹。自筹部分均利用预算外资金，但还是财政性资金。土地收益依然是政府基本建设资金的主要来源，资金来源的高度集中和单一反映了当前基本建设投融资体制改革相对滞后，融资渠道较为狭窄，与城市基础设施建设对资金的需求相去甚远。二是管理困境。在现有的政府投资项目管理过程中，缺乏统一性、协调性、调控性管理。大部分政府投资的社会发展、公益性项目都是由各部门提出，自己组织人员实施，投资与建设、建设与管理混为一体。这种各自为政、过于分散的建设方式，临时性的建设班子和非专业性的管理人员，建设工程投资浪费，质量问题时有发生。也由于政府投资项目资金来源于地方财政负责筹措，资金无偿拨付和使用，加上项目使用单位和建设单位往往合二为一， 内在投资责任约束不强，而政府对项目建设过程缺乏有效的 外在管理和制约措施，部分项目自行扩大建设规模、任意提高建设标准、增加建设内容的现象较为普遍，导致项目投资一超再超，建设工期一拖再拖，不仅造成了资金的严重浪费，影响了建设项目的投资效益。三是腐败困境。在现行的政府投资体制中， “投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式下，政府部门身兼管理和经营双重职能，独掌勘探、设计和施工的招投标以及物料采购大权，为权力寻租留下了空间。某些项目政府部门既做运动员，又做裁判员，无法构建有效的制约，缺乏有效的运作及监管机制，容易引发“暗箱操作”，在建设施工、材料设备采购等环节上容易出现腐败。
一、政府投资项目建设管理的传统模式
在改革的推动下，我国的投资体制已初步形成了投资主体多元化、资金来源多样化、投资方式多模化、项目建设市场化的新格局。从政府投资项目的管理情况看，招标投标制、建设监理制、项目法人负责制、工程合同管理制、工程质量负责制等机制也逐步引入政府投资项目管理领域，但在实践过程中，其管理手段和管理模式仍然存在许多不足以及需要完善改进的地方。目前，政府投资项目管理中传统的最主要的构架是政府担当业主的组织形式，在这一组织形式中，政府的角色是多方位的，在项目管理中业主的“缺位、越位、错位”等现象比较严重。其主要管理模式有以下几种：
一是它是一种公共产品的市场交易行为。在BT融资建设模式中，项目可恰当的理解为市场经济中的一个产品，BT行为双方的本质是政府（需求者）向投资商（供给者）的一个产品预定行为和产品加工完成后的交易行为。政府需要在预定协议中对目标产品的规模、质量、工期、支付方案、购买承诺等都要给出明确的约定，投资方则为产品的融资和生产负责，并在交易行为完成之前，承担产品的所有者权利。
2、基建处型。各个行政部门（如教育、文化、卫生、体育）以及一些工程项目较多的单位均设有基建处，长期负责本单位工程项目建设的管理，这种模式的特点是“建、管、用合一”。主要缺陷：由于“建、管、用合一”，在工程建设中擅自扩大规模，提高建设标准，三超现象比较严重；由于业主是政府，既负责项目的组织实施，又行使建筑市场的监管，兼运动员与裁判员于一身，法规执行的透明度和公正性受到质疑。
2．BT模式的分类
在广泛的应用实践中，根据具体不同的项目，BT模式的具体应用形式又会有所不同，其中较为普遍的形式可归纳为以下两类。
（1）二次招标型BT模式
在二次招标型BT模式中，项目委托方（一般为政府部门）通过招投标确定项目投资方，项目投资方出资组建担当项目法人性质的项目公司，并由项目公司对BT项目进行融资和建设管理，具体包括项目资金筹借、项目前期报批、招投标选择施工单位、监理单位和材料设备供应单位等项目职能。
BT融资建设模式创造性地将政府和投资机构通过大型项目联系在了一起，为政府公共服务职能和社会资本参与公共设施建设提供了良好的制度衔接，不仅可有力增强政府财政对推定经济发展的引领作用，亦同时可提高社会资金使用效益。
三、BT模式的内涵、分类及基本流程
1．BT模式的涵义
BT是英文Build-Transfer的缩写，中文意思即建设-移交,从BOT模式演变而来。截止目前，虽然BT模式已经在公共建设领域广为应用，但国内外工程理论界对这种新型项目融资建设模式的定义尚未给出统一的规范界定。借鉴国内外学术界对BT模式的研究，并得益于我们对BT模式第一线的运作实践经验的认识，BT模式的涵义可简要表述为：“是指政府或其授权单位通过招标的方式确定特定项目的投资方，由投资方承担项目的融资、建设和风险，建成后再将项目的法律权利移交给作为项目招标人的政府或其授权单位，政府则按预先签署的协议向投资方支付回购价款的一种政府投资项目融资建设方式。”其内涵主要表现在以下二个方面：
中国的城市化加速与政府投资建设的公共资源紧缺客观上给实施BT模式创造了空间，同时政策环境也鼓励社会资金以BT、BOT等途径参与政府投资项目尤其是基础设施建设领域。——2003年，建设部于《关于培育发展总承包和工程项目管理企业的指导意见》中提出：“提倡具备条件的建设项目，采用工程总承包、工程项目管理方式组织建设。鼓励有投融资能力的工程总承包企业，对具备条件的工程项目，根据业主的要求，按照建设-转让（BT）、建设-经营-转让（BOT）、建设-拥有-经营（BOO）等方式组织实施。”这是国家部委文件对BT融资建设模式给予政策上的积极倡导。——2004年,国务院在《国务院关于投资体制改革的决定》中指出：“放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入得基础设施、公用事业及其他行业和领域……各级政府要创造条件，利用特许经营、投资补助等多种方式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设。”民间资本利用BT模式，参与公共基础设施等政府投资项目建设，符合国家投资体制改革决定的精神。——2010年，国家发改委《关于进一步鼓励和促进民间投资的若干意见》中指出“积极探索和运用BT、BOT、TOT等投融资模式，鼓励和引导投资以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式，参与公用事业和基础设施项目建设。”——2010年，国务院在《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》中指出“鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域;鼓励和引导民间资本进入市政公用事业和政策性住房建设领域。”
此种型式的特点之一在于，作为BT项目的投资方并无特殊的施工资质要求，但要具备较强的融资能力，并为项目公司筹借资金提供项目资本金，因而可大幅拓宽投资方的选择范围；特点之二要具备较强的项目管理能力，项目公司在项目建设期间，实际上履行业主职能，负责项目管理。
1、工程指挥部型。该方式也称临时型，多为一次性业主，即下达基本建设计划后，由政府有关部门牵头，从各相关部门抽调人员，组建一个临时性的基建班子，统一指挥项目的实施，待基建任务完成后，基建班子解散。这种模式的特点是协调力度大，有利于采纳各方面的意见，集中力量打歼灭战，较快地完成项目。主要缺陷：临时组建的项目班子，专业水平欠缺；工程结束指挥部解散，业主难以实施有效监管，项目结束后许多遗留问题难以解决，对存在的问题无法进行责任追究；组建临时班子，人力T模式国内外应用的背景
以BOT、BT等为代表的新型融资建设模式的兴起有其深刻的经济社会背景。从全球看，20世纪80年代后，人口增长和城市化在全球范围内的迅猛扩张，使得社会对交通、能源、供水等基础设施的需求急剧膨胀，各国政府有限的财政投资实力远远无法满足经济发展对基础设施的需要。与此同时，社会资金实力却在不断增强，急需寻找途径扩大投资范围，因此，这种将民间资本引入政府投资项目的新型融资建设模式便应运而生。随着英法海底隧道、澳大利亚悉尼海底隧道等著名大型基础设施工程对BOT模式的成功实践，BOT、BT等模式在基础工程领域的应用大幅提速，组织运作制度亦不断趋于成熟。BT模式是BOT模式的一种变形，不必经历运营阶段，运行周期较短，管理风险较小，该模式开始在各国的基础设施建设中大量应用，尤其是以菲律宾为典型的东南亚新型经济体都曾广泛采用于BT模式。
从国内看，与国际一般水平相比，我国城市基础设施供给不足与保持经济持续快速增长之间的矛盾更加突出。据中国科学院统计报告，我国已进入工业化、城市化进程的中期加速阶段，目前城市化率只有46.59%，远低于发达国家85%的水平。随着我国经济和社会结构的加速转型，在未来10到15年内城镇化仍将处于高速增长阶段，公共基础设施建设需求的增长潜力巨大，这使我国原已存在的财政投融资缺口问题更加严重，政府投资项目的融资建设模式创新面临客观必要性和现实紧迫性。
3、项目法人制型。按照国家有关规定，项目法人为依法设立的独立性机构，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值、增值，实行全过程负责。主要缺陷是由于建管一体，难以控制工程投资规模、标准，项目实施完毕后投资经常超出概算，扰乱了政府总体的投资计划安排；另外还存在不能有效地引入市场竞争机制、提高效率等缺点。
正是因为BT模式的签约双方，从根本上遵守的是一种市场交易行为，才保证了BT项目的投资效益和建设效率，既缓解了政府公共投资日益巨大的财政不足压力，又为充足的社会资金找到一条参与公共基础设施投资的有效渠道。BT模式符合国家《投资体制改革决定》中公共基础设施投资主体多元化和市场化发展方向。
二是它的核心要素是特许权协议（合同）。BT模式的特许权协议在国内项目实践中一般称之为BT合同，是BT融资建设模式的核心要素和法律基础。纵观国内外基础设施建设模式的变化历程，政府与投资方通过签订特许权合同的方式为社会提供公共产品有其客观原因。在许多国家，包括西方发达国家在内，某些公共基础设施必须由政府经营或接受监管，但受限于财政压力无法及时投资建设，此种情况下，政府机构可以通过特许权合同授予某一法人实体对特定设施的投资、建设、拥有、经营等权利，并对法人实体所享权利的期限和范围做出明确规定，同时保留设施的回收权和监管权。
在客观需求和政策的推动下，基础设施BT模式在政府投资项目领域中得到广泛应用。——上海市的轨道交通2号线西延伸工程，虹桥临空经济园基础设施建设工程和上海铁路客站工程等；——重庆的朝天门长江大桥，华村嘉陵江大桥和石坂坡长江大桥等；——北京的地铁奥运支线项目等；——江苏南京的九华山隧道工程，苏州宝带西路大桥等；——浙江的杭州庆春路过江隧道工程，丽水市水阁中学工程等；——山西的晋侯高速公路一期工程等；——安徽的318国道池州至青阳段工程等。