政府投资项目BT模式的研究与实践

政府投资项目BT模式的研究与实践

二O一一年四月六日


改革开放以来，伴随着经济的快速发展，以政府投资为主要形式的基本建设规模迅速扩大，国家也相继出台了一系列加强政府投资项目管理的法律法规，同时，全国各地也正在纷纷进行政府投资项目管理模式的改革探索，初步形成了“投资、建设、管理、使用”的分离和专业化管理新模式，但在实践中仍然存在许多不足以及需要完善改进的地方。鉴于对政府投资项目建设和管理模式创新的研究，结合丽水项目具体实践，本文对政府投资项目实施BT模式在理论和实践上作一思考。

一、政府投资项目建设管理的传统模式

在改革的推动下，我国的投资体制已初步形成了投资主体多元化、资金来源多样化、投资方式多模化、项目建设市场化的新格局。从政府投资项目的管理情况看，招标投标制、建设监理制、项目法人负责制、工程合同管理制、工程质量负责制等机制也逐步引入政府投资项目管理领域，但在实践过程中，其管理手段和管理模式仍然存在许多不足以及需要完善改进的地方。目前，政府投资项目管理中传统的最主要的构架是政府担当业主的组织形式，在这一组织形式中，政府的角色是多方位的，在项目管理中业主的“缺位、越位、错位”等现象比较严重。其主要管理模式有以下几种：

1、工程指挥部型。该方式也称临时型，多为一次性业主，即下达基本建设计划后，由政府有关部门牵头，从各相关部门抽调人员，组建一个临时性的基建班子，统一指挥项目的实施，待基建任务完成后，基建班子解散。这种模式的特点是协调力度大，有利于采纳各方面的意见，集中力量打歼灭战，较快地完成项目。主要缺陷：临时组建的项目班子，专业水平欠缺；工程结束指挥部解散，业主难以实施有效监管，项目结束后许多遗留问题难以解决，对存在的问题无法进行责任追究；组建临时班子，人力、物力、财力等资源浪费比较大。

2、基建处型。各个行政部门（如教育、文化、卫生、体育）以及一些工程项目较多的单位均设有基建处，长期负责本单位工程项目建设的管理，这种模式的特点是“建、管、用合一”。主要缺陷：由于“建、管、用合一”，在工程建设中擅自扩大规模，提高建设标准，三超现象比较严重；由于业主是政府，既负责项目的组织实施，又行使建筑市场的监管，兼运动员与裁判员于一身，法规执行的透明度和公正性受到质疑。

3、项目法人制型。按照国家有关规定，项目法人为依法设立的独立性机构，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、

债务偿还和资产的保值、增值，实行全过程负责。主要缺陷是由于建管一体，难以控制工程投资规模、标准，项目实施完毕后投资经常超出概算，扰乱了政府总体的投资计划安排；另外还存在不能有效地引入市场竞争机制、提高效率等缺点。

我国现行的项目法人制有两种模式，一种是完全按照计建设［1996］673号规定含义而组建的项目法人，由政府发起，吸引外来资本或民营资本共同组建，项目建成后由项目法人自主经营，自负盈亏，自担风险；还有一种仅仅是各级政府为了完成一个项目并确保运营而采取的一种企业化运作形式，这些项目法人往往是由政府某个部门为项目而专门组建，所有费用从项目管理费中列支，项目建成后的运营也依靠政府拨款解决。

以上政府投资项目建设管理模式在实践中存在三大困境：一是资金缺口困境。目前政府投资项目资金来源基本以财政直接安排或通过商业银行贷款建设为主，融资贷款的都是由财政担保和统借统还，投融资手段还比较单一。虽然部分项目采取政府补贴和部门、单位自筹。自筹部分均利用预算外资金，但还是财政性资金。土地收益依然是政府基本建设资金的主要来源，资金来源的高度集中和单一反映了当前基本建设投融资体制改革相对滞后，融资渠道较为狭窄，与城市基础设施建设对资金的需求相去甚远。二是管理困境。在现有的政府投资项目管理过程中，缺乏统一性、协调性、调控性管理。大部分政府投资的社会发展、公益性项目都是由各部门提出，自己组织人员实施，投资与建设、建设与管理混为一体。这种各自为政、过于分散的建设方式，临时性的建设班子和非专业性的管理人员，建设工程投资浪费，质量问题时有发生。也由于政府投资项目资金来源于地方财政负责筹措，资金无偿拨付和使用，加上项目使用单位和建设单位往往合二为一， 内在投资责任约束不强，而政府对项目建设过程缺乏有效的 外在管理和制约措施，部分项目自行扩大建设规模、任意提高建设标准、增加建设内容的现象较为普遍，导致项目投资一超再超，建设工期一拖再拖，不仅造成了资金的严重浪费，影响了建设项目的投资效益。三是腐败困境。在现行的政府投资体制中， “投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式下，政府部门身兼管理和经营双重职能，独掌勘探、设计和施工的招投标以及物料采购大权，为权力寻租留下了空间。某些项目政府部门既做运动员，又做裁判员，无法构建有效的制约，缺乏有效的运作及监管机制，容易引发“暗箱操作”，在建设施工、材料设备采购等环节上容

易出现腐败。

二、BT模式国内外应用的背景

以BOT、BT等为代表的新型融资建设模式的兴起有其深刻的经济社会背景。从全球看，20世纪80年代后，人口增长和城市化在全球范围内的迅猛扩张，使得社会对交通、能源、供水等基础设施的需求急剧膨胀，各国政府有限的财政投资实力远远无法满足经济发展对基础设施的需要。与此同时，社会资金实力却在不断增强，急需寻找途径扩大投资范围，因此，这种将民间资本引入政府投资项目的新型融资建设模式便应运而生。随着英法海底隧道、澳大利亚悉尼海底隧道等著名大型基础设施工程对BOT模式的成功实践，BOT、BT等模式在基础工程领域的应用大幅提速，组织运作制度亦不断趋于成熟。BT模式是BOT模式的一种变形，不必经历运营阶段，运行周期较短，管理风险较小，该模式开始在各国的基础设施建设中大量应用，尤其是以菲律宾为典型的东南亚新型经济体都曾广泛采用于BT模式。

从国内看，与国际一般水平相比，我国城市基础设施供给不足与保持经济持续快速增长之间的矛盾更加突出。据中国科学院统计报告，我国已进入工业化、城市化进程的中期加速阶段，目前城市化率只有46.59%，远低于发达国家85%的水平。随着我国经济和社会结构的加速转型，在未来10到15年内城镇化仍将处于高速增长阶段，公共基础设施建设需求的增长潜力巨大，这使我国原已存在的财政投融资缺口问题更加严重，政府投资项目的融资建设模式创新面临客观必要性和现实紧迫性。

中国的城市化加速与政府投资建设的公共资源紧缺客观上给实施BT模式创造了空间，同时政策环境也鼓励社会资金以BT、BOT等途径参与政府投资项目尤其是基础设施建设领域。——2003年，建设部于《关于培育发展总承包和工程项目管理企业的指导意见》中提出：“提倡具备条件的建设项目，采用工程总承包、工程项目管理方式组织建设。鼓励有投融资能力的工程总承包企业，对具备条件的工程项目，根据业主的要求，按照建设-转让（BT）、建设-经营-转让（BOT）、建设-拥有-经营（BOO）等方式组织实施。”这是国家部委文件对BT融资建设模式给予政策上的积极倡导。——2004年,国务院在《国务院关于投资体制改革的决定》中指出：“放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入得基础设施、公用事业及其他行业和领域……各级政府要创造条件，利用特许经营、投资补助等多种方式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设。”民间资本利用BT模式，参与公共基础设施等政府投资

项目建设，符合国家投资体制改革决定的精神。——2010年，国家发改委《关于进一步鼓励和促进民间投资的若干意见》中指出“积极探索和运用BT、BOT、TOT等投融资模式，鼓励和引导投资以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式，参与公用事业和基础设施项目建设。”——2010年，国务院在《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》中指出“鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域;鼓励和引导民间资本进入市政公用事业和政策性住房建设领域。”

在客观需求和政策的推动下，基础设施BT模式在政府投资项目领域中得到广泛应用。——上海市的轨道交通2号线西延伸工程，虹桥临空经济园基础设施建设工程和上海铁路客站工程等；——重庆的朝天门长江大桥，华村嘉陵江大桥和石坂坡长江大桥等；——北京的地铁奥运支线项目等；——江苏南京的九华山隧道工程，苏州宝带西路大桥等；——浙江的杭州庆春路过江隧道工程，丽水市水阁中学工程等；——山西的晋侯高速公路一期工程等；——安徽的318国道池州至青阳段工程等。

BT融资建设模式创造性地将政府和投资机构通过大型项目联系在了一起，为政府公共服务职能和社会资本参与公共设施建设提供了良好的制度衔接，不仅可有力增强政府财政对推定经济发展的引领作用，亦同时可提高社会资金使用效益。

三、BT模式的内涵、分类及基本流程

1．BT模式的涵义

BT是英文Build-Transfer的缩写，中文意思即建设-移交,从BOT模式演变而来。截止目前，虽然BT模式已经在公共建设领域广为应用，但国内外工程理论界对这种新型项目融资建设模式的定义尚未给出统一的规范界定。借鉴国内外学术界对BT模式的研究，并得益于我们对BT模式第一线的运作实践经验的认识，BT模式的涵义可简要表述为：“是指政府或其授权单位通过招标的方式确定特定项目的投资方，由投资方承担项目的融资、建设和风险，建成后再将项目的法律权利移交给作为项目招标人的政府或其授权单位，政府则按预先签署的协议向投资方支付回购价款的一种政府投资项目融资建设方式。”其内涵主要表现在以下二个方面：

一是它是一种公共产品的市场交易行为。在BT融资建设模式中，项目可恰当的理解为市场经济中的一个产品，BT行为双方的本质是政府（需求者）向投资商（供给者）的一个产品预定行为和产品加工完成后的交易行为。政府需要在预定协议中对目标产品的规模、质量、工期、支付方案、购买承诺等都要给出明确的约定，投资方则为产品的融资和生产负责，并在交易行为完成之前

，承担产品的所有者权利。

正是因为BT模式的签约双方，从根本上遵守的是一种市场交易行为，才保证了BT项目的投资效益和建设效率，既缓解了政府公共投资日益巨大的财政不足压力，又为充足的社会资金找到一条参与公共基础设施投资的有效渠道。BT模式符合国家《投资体制改革决定》中公共基础设施投资主体多元化和市场化发展方向。

二是它的核心要素是特许权协议（合同）。BT模式的特许权协议在国内项目实践中一般称之为BT合同，是BT融资建设模式的核心要素和法律基础。纵观国内外基础设施建设模式的变化历程，政府与投资方通过签订特许权合同的方式为社会提供公共产品有其客观原因。在许多国家，包括西方发达国家在内，某些公共基础设施必须由政府经营或接受监管，但受限于财政压力无法及时投资建设，此种情况下，政府机构可以通过特许权合同授予某一法人实体对特定设施的投资、建设、拥有、经营等权利，并对法人实体所享权利的期限和范围做出明确规定，同时保留设施的回收权和监管权。

BT模式项目发起人通过法定程序选定仅承担投资、管理职能的投资人。由BT模式项目投资人设立的项目公司作为项目业主对BT模式项目进行融资、组织建设和管理，通过公开的招投标程序选择施工承包商、监理单位和材料设备供应商等。其最大特点就是项目的主要施工承包商要由项目公司另外通过公开的招投标程序确定，与项目公司没有利害关系。

2．BT模式的分类

在广泛的应用实践中，根据具体不同的项目，BT模式的具体应用形式又会有所不同，其中较为普遍的形式可归纳为以下两类。

（1）二次招标型BT模式

在二次招标型BT模式中，项目委托方（一般为政府部门）通过招投标确定项目投资方，项目投资方出资组建担当项目法人性质的项目公司，并由项目公司对BT项目进行融资和建设管理，具体包括项目资金筹借、项目前期报批、招投标选择施工单位、监理单位和材料设备供应单位等项目职能。

此种型式的特点之一在于，作为BT项目的投资方并无特殊的施工资质要求，但要具备较强的融资能力，并为项目公司筹借资金提供项目资本金，因而可大幅拓宽投资方的选择范围；特点之二要具备较强的项目管理能力，项目公司在项目建设期间，实际上履行业主职能，负责项目管理。

（2）工程总承包型BT模式

工程总承包型BT模式中，委托方通过招标确定的项目投资方，要同时负责建设职能，按照合同约定对工程项目的设计、采购、施工、竣工验收等实行全过程的承包，承担项目的全部投资，业主一般需指派工程监

理。

此种方式的特点为，项目的投资和施工均由投资方承担，因而无需进行二次招标，项目投资方必须为同时具备融资能力和建设资质的工程总承包企业，一般不再组建项目公司。

3、BT模式的基本流程

BT项目的运作流程并没有明确的规定，对应于具体的项目，BT模式的具体操作模式和运作流程会有所区别，但各种运作流程所应有的基本内容是相同的。结合国内外BT项目理论和项目实践经验，BT项目运作流程可主要分为六大模块，即项目BT模式的确定、BT投资人的招标与审定、BT合同的签订、项目公司的组建、项目建设、项目移交和回购款支付。


BT模式的基本流程



四、BT模式的适用范围及其比较优势

1．BT模式的适用范围

BT模式有其自身的独特优势，也有其不大适用之处，因此选择好合适的项目以及足够的项目准备工作，才能更好地发挥BT模式的优越性。根据国内外BT项目实践的成功经验，其适用范围大致归纳如下。

（1）政府有必要统一经营的公共基础设施项目

有些公共基础设施项目不适宜交由市场进行商业化运营，而最好由政府统一运作，政府可采取BT模式，而不宜用BOT模式。这类项目包括城市重大交通枢纽、道路和桥梁、国防基础设施、公路、水运等，关乎国计民生，对保证城市正常运转具有战略意义或者政治意义，如果经营权交由市场化企业，可能会隐含出现危及城市运作安全的重大事故，为了规避潜在风险的发生，这类关键基础设施可通过BT模式融资建设，项目建成后直接将产权和经营权移交，由政府实施统一运营监管。

（2）不存在现金流或现金流不充分的政府投资项目

随着城市化和现代化进程的深入，广大居民对城市基础设施的需求日益多样化和精神化。这类城市基础设施包括城市公共绿地和公园、公共休闲设施、公共文化体育设施、公共图书馆、教育、卫生、社会福利等。该类项目不能为经营者带来稳定的现金流，或者很少，如采用BOT项目模式，投资方难以收回投资和维持经营，因而适宜采取BT模式，建成后交由政府经营。

（3）有较好现金流但投资方一般不愿涉入的政府投资项目

社会民间投资，相比国有财政投资来讲，更加注重投资的收益性和安全性。一些政府投资的基础设施项目，虽可以具有良好的现金流，但项目经营本身需要强大的商业经营能力和丰富的行业管理经验，由于投资方一般不能在短时间内获得这种专属能力，通过经营收回投资成本也需要较长时间而不得不承担较大的经营风险，因此投资方不愿涉足经营。政府和投资方适宜采用BT模式合作。如城市客运站和地铁站，投资

方一般不具有客运和地铁行业所需强大的运营和管理经验，政府可以先采用BT模式融资建设，然后再用TOT模式运作经营。

由于BT模式具有融资建设——移交的特性，建设条件的具备性，建设标准的确定性，工程造价的可控性至关重要。因此，BT模式的适用范围具有局限性。总的来说，BT模式适用于简易、普通、无经济收益且具有一定投资规模的基础设施或公用事业类项目，不适用结构复杂、装修标准高、不确定因素多的项目。

2．BT模式的比较优势

近年来BT模式在国内的应用进一步扩大，应用范围也逐步扩大，这是BT模式内在优越性的客观反映，其比较优势主要表现在以下方面：

（1）BT模式能有效缓解政府投资财政性资金压力。

BT模式可以有效缓解政府进行公共基础设施项目建设的财政资金压力。迫于受限的财政实力和项目资本金制度的约束，政府一般都存在公共基础设施投资财政性资金的缺口。BT模式通过对政府投资项目融资模式的创新，引进民间资金参与公共基础投资，实质上等于增强了政府短期内的项目建设能力和财政支出实力，使得紧缺的经济基础设施得以提前建成，改善了经济发展环境，反过来又刺激了经济增长和财政税收的增加，BT模式、经济增长和财政收入三者实现良性循环，发挥政府财政性资金的经济乘数效应。

（2）BT模式能有效锁定项目建设成本，提高建设效率。

以往政府投资项目建设模式至少存在两个根本问题，一是没有引入社会资金，二是没有引入市场竞争机制。BT模式则可以同时解决这两个问题。在传统政府投资项目建设模式中，一般由政府制定业主单位或组建指挥部进行建设管理，缺乏建设管理经验，加上项目资金又来自财政，缺乏外在压力和内在动力提高建设效率。同时，随意提高建设标准和扩大建设规模的现象时有发生。

规范运用的BT项目模式则通过招标充分引入投资人竞争，政府和投资人事前在BT合同中约定投资总额和奖惩机制，可以有效锁定项目总投资和项目建设进度，实现良好的项目进度控制、投资控制和质量控制。投资人则凭借丰富的建设管理经验，以及先进的工程技术，不仅可能为地方政府节约财政投资，亦可提高项目建设效率。

（3）BT模式催生新的业务链，增强企业的综合竞争力。

BT模式客观上催生了原项目总承包公司新的业务链，增强地方企业综合竞争力。在BT模式中，承包商作为投资人，一般既要承担工程建设和管理任务，同时要担当融资任务。因而，通过BT项目，投资人的业务向产业链上下游延伸，综合管理能力得到提高。投资人做大做强可以提升国内工程

企业的综合竞争力，有利于扩宽国际工程BT市场，这也是国家行文鼓励BT模式的初衷。

但由于BT模式在进入21世纪后才开始应用，对政府投资项目投融资建设模式来讲，尚属探索中的新事物，实施的法律环境仍在完善之中，国内外对BT模式的合同文本、索赔争端解决方案等均没有形成通用的国际公认框架，也为BT模式更为广泛的推广构成了潜在的制度障碍。因此，BT模式的推广和应用必须视政府财力量力而行、谨慎运作。同时年负债须在财力可控范围内，避免产生政府诚信危机。

BT模式与其它模式的比较

模 式
自建
代建
BT

适用范围
全部
全部
以城市基础设施和公用事业类项目为主

运用形式
直接签订承发包合同
签订代建合同+承发包合同
签订建设-转让合同

风险承担
主要由政府承担
主要由政府承担
主要由非政府承担

机构性质
组建临时机构或内设机构
专业化管理法人单位
专业化融资和管理法人单位

准入门槛
相应自行管理能力
相应资质
建设经验、融资能力

盈利模式
非盈利，建设管理费（确定限额，多还少补）
代建管理费
项目管理和资金占用利息

利弊分析
投资、建设、使用三位一体。约束不强易现“三超”；缺乏监管易滋腐败；临时组阁非专业化经验不足、效率低下。
投资、建设、使用三分离。较好解决效率低下，人、财、物和资源浪费。但不能解决“三超”现象。
投资、建设和使用二分离。既可以拓宽融资渠道，引入社会资本，解决政府财力短期不足；引进专业化管理，有利于控制造价，缩短工期，提高建设效率，促成项目抓紧上马，发挥社会效益，但建设，成本略高些。


五、实施BT模式应重视的几个问题

实施BT模式应具备一些基本条件，主要包括：实行BT模式建设的项目，须经政府批准同意并授权明确招标（商）人和发包人，回购费用的标准、方式及期限等也应做出承诺；有关发改、建设、财政、审计、监察以及项目主管部门等职能部门应形成共识，依据职能分工，通力协作，做好项目全过程的指导、协调、监督与服务；落实工作经费，用于发布招标公告或邀请函费用，委托代理费用（招标文件、合同文本），实施招标或竞争性谈判费用（场地、专家），以及考察等其他费用；项目前期工作已完成，具备开工条件等。

同时，还要遵循实施BT模式应有的工作程序，这一工作程序即是保证项目模式合规合法性的需要，也是项目顺利实施的有效途径，其主要工作程序有：（1)发布招标公告（2)对投标报名人进行资格预审（3)编制、审定招标文件（4)标底编制

、审定（5)发放招标文件、入围通知（6)组织答疑、踏勘现场（7)开标、评标和竞争性谈判(定标) （8)预中标公示、发送中标通知书（9)签订BT合同。在此前提下， BT模式的整体推动应切实重视以下问题：

1、扎实做好前期工作。要成功实施BT项目，必须在项目提出、规划、可行性研究、投资者的选择、规划设计方案、开工建设等各个环节保持一致性和前瞻性，明确建设标准、规模、内容、界面等。项目前期工作特别是设计方案的稳定程度、设计深度对项目成功实施与否影响极大。否则就可能导致工程变更、洽商等一系列问题的出现，工程投资可能因此出现大的变化。要对建设项目的工程特点、前期工作情况、业主的需求和管理能力，以及潜在投资人进行深入分析，以选择对应的实施方式。

2、发挥专业代理机构的作用。在项目招标过程中，委托中介咨询机构为项目融资结构设计、招标文件、合约起草谈判等方面提供专业化协助，可以更大限度挖掘潜力，规避风险。

3、选择合适的招标方式。根据《招标投标法》有关规定，招标方式分为公开招标和邀请招标两种方式：

1)公开招标 是一种由招标人按照法定程序,在公开出版物上发布招标公告,所有符合条件的供应商或承包商都可以平等参加投标竞争,从中择优选择中标人的招标方式.也称无限竞争性招标。

2)邀请招标 是一种由招标人选择若干供应商或承包商,向其发出投标邀请,由被邀请的供应商或承包商投标竞争,从中选定中标人的招标方式.也称有限竞争性招标。
在《政府采购法》中，政府采购方式分为公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价以及其他等六种方式，其中：竞争性谈判--是指采购人或代理机构通过与多家供应商(不少于3家)进行谈判,最后从中确定中标供应商.是政府采购的一种方式。

BT招标有其特殊性（具融资、法人招标或特许经营招标特性），可参照招标投标法相关规定执行，但不能完全照搬照套，特别是对废标的界定应谨慎。因此，必须选择合适的项目实施结构，兼顾参与各方利益。项目实施结构应把握“放而不乱，管而不死”的原则，做到既能保证项目建设方一定的建设自主权，又能最大程度地保证工程质量，维护项目业主的利益。

因此，在实践中BT模式招标原则上宜采用公开招标和竞争性谈判相结合的方式确定投资人，特殊情况的，经批准可实行邀请招标或竞争性谈判方式，但要防止故意规避招标，造成国资流失。设计、监理单位由建设单位招标确定为宜。

4、合理确定投资人资格。BT模式的投资人一般有三种形式，即纯投资人、

具有总承包资质的投资人、联合体。应根据建设项目的投资规模和建设特点，在项目招标时应对投标人的投融资能力和建设能力确定合理的投资人资格条件。由于BT项目通常投资规模较大，建设周期较长，有些项目往往允许投标人组成联合体的方式参与投标。因此，对投标联合体各方的权利义务关系，特别是联合体各方定位、出资额、负责的工程内容等要有明确的约定。

5、结合项目实际确定合适的工程造价包干方式。BT项目的工程造价包干方式主要有总价包干和费率包干两种：

1）总价包干。总价包干方式分闭口包干和半开口包干两种形式，闭口包干指一次性包死，实施后总价一律不作调整的形式；半开口包干指除变更、暂估价材料设备、工程量清单或政策性变化以及合同约定的允许调整总价外，其他不作调整的形式。

该方式适用于工程技术成熟、技术标准明确、投资规模较大，且业主无工程建设管理经验或能力的项目。一次性招标（设计深度满足所有施工需要）优先选择此方式。

此方式的主要优点为：一是有利于扩大投资者的选择范围；二是由BT项目公司作为主体进行融资，可降低投资者的投资风险，拓宽融资渠道；三是项目结构清晰，建设协调、管理的各个环节衔接紧密，业主进行工程管理的难度较小；四是建设风险全部转移给项目建设方承担，业主的建设风险较小，同时，建设方具有较大的自主权和利润空间。

2）费率包干。费率包干方式分固定费率包干和半可调费率包干两种形式，固定费率包干指费率一次性包死，实施后费率一律不作调整的形式；半可调费率包干指银行贷款利率随央行发布的定期贷款利率调整而调整，其余费率不变的形式。实行此方式公开招标确定投资人的项目，其施工单位和限额以上的暂定价材料、设备采购须由项目业主和BT项目公司共同通过公开招标确定。

需多次招标（设计深度尚不能满足全部施工需要，仅纯投资人参加投标）可选择此方式。

此方式适用于工程技术难度较大、不确定因素多，且业主具备较强的工程建设管理能力的项目。与传统的建设方式相比，此方式的主要区别在于由项目建设方负责工程的资金筹措。

6、完善监管体系，杜绝非法分包、层层转包。在BT项目中，工程分包和转包情况比较普遍，是影响项目工程质量、施工安全的重要风险因素。为避免此类问题的发生，可采取以下措施：一是在招标文件中对项目的分包、转包情况进行详细和明确的约定，禁止随意分包和转包；二是建立健全监管体系，业主应组建监管机构，对工程分包情况、承发包合同和财务（

设立专户、三方监管）进行严格的监管。

7、从严控制变更及其调整范围。变更和留有活口是投资控制的难点，必须从严控制。常规调整的主要方面及方法有：

1)涉及功能、规模、标准、内容的调整须报经审批部门同意，否则不予调整;

2)工程量清单误差引起的调整(风险幅度外);

3)变更（未设计的专项、新增、清单漏项）引起的增减工程量；

4）暂定价材料与设备的确定；

5)政策性调整;

6)物价波动调整(按合同约定).

8、标底的组成与确定原则。施工图预算（指建设工程费用）与概算（静态投资：包含建设工程费用、工程建设其它费用、基本预备费）的范围是不一样的，BT合同价或结算价并不构成总投资，既不同于施工图预算，又有别于概算。如：概算中的工程建设其它费用（如：征地拆迁费、三通一平费、勘察设计费、建设单位管理费、各项规费）和基本预备费。BT项目的标底一般应包括下列内容：

1)建安工程费(不能仅以此作为招标控制价)

2)建设期融资费用

3)投资人管理及财务费用

4)回购期融资费用

切忌仅以审定的工程预算价作为标底（最高限价）。

9、评标定标的办法。为体现“公开、公平、公正”和“简便、易行”的原则，实行公开招标与竞争性谈判相结合的方式。宜采用：
（1) 满足招标公告条件的投标人均入围；
（2）采取两阶段定标，第一阶段：公开招标。评标小组（委员会）按计分法由总分从高至低排序（设最高限价：同口径概算投资内或预算价下浮一定幅度），取前三名进入竞争性谈判；第二阶段：竞争性谈判，经谈判小组一对一约谈，澄清并对实质性内容的最终确认，按综合评议法（最高限价的一定幅度作为风险控制价，低于风险控制价中标的，应提交履约保证金的同时，额外提交中标价净值和风险控制价之差额）产生预中标人。
（3）评标价的折现。由于商务报价由建设工程费（代建费）、回购费（融资费）等组成，为统一计算口径，必须对评标价进行折现。

例:若某项目回购期为5年,每年回购本金比例均为20%(建设期不计息).A公司投标价为S,回购补贴年费率为I=(i+x),银行贷款基准年利率为i,试计算其每年的回购款和评标价(按5年银行贷款基准利率折现到建设期末)

解:回购基价=S(投标价)

第一年回购款S1=S*20%+S*100%*I

第二年回购款S2=S*20%+S*80%*I

第三年回购款S3=S*20%+S*60%*I

第四年回购款S4=S*20%+S*40%*I

第五年回购款S5=S*20%+S*20%*I

评标价S0=S1/(1+i)+S2/(1+i)2+S3 /(1+i)3 +S4/(1+i)4+S5 /(1+i)5。

六、几点建议

BT模式作为一种新型的融资建设模式，在我国的实践时间短、经验少，在实际操

作中需要在立法、审批等环节进一步予以规范，以促进BT模式在基础设施和公用事业项目中的广泛应用和健康发展。

1、建立健全BT模式相关法律法规。由于目前我国没有专门的BT模式方面的法律法规，使得BT项目在实际操作中缺乏明确的法律依据，给BT模式的实施带来一定的难度。建设期的BT项目资产到底属于业主还是投资建设人，投资建设方的资质要求，是否需要建立BT项目公司等问题亟需明确和规范。应加快立法步伐，尽早出台专门的法律法规及配套的规章制度（统一的示范招标文件和合同文本），使BT项目的实施更加规范，有章可循。

2、明确B T模式投资建设管理体制。BT模式既是投资方式的创新，又是建设管理方式的创新。必须明确BT项目招标是属于项目法人招标或特许经营招标还是工程招标范畴，以界定主管部门。建议凡已实行BT项目公开招标，且总投资已招标确定的项目，其施工发包方式可由中标投资人自主决定（只确定代建和融资费率及暂估价货物发包的除外）。

3、明确BT模式的税收体制。在BT模式下，项目竣工验收后移交给业主是一种资产转让行为，业主向建设方支付项目回购款时，按现行税法，项目建设方需要缴纳资产转让的营业税金。由于在施工环节，建设方已经缴纳了建筑营业税，如果再缴纳转让资产的营业税金，等于是双重纳税，无疑将加大项目的运作成本。鉴于BT项目的特殊性，建议有关部门尽快明确BT模式下的税收征收体制，避免重复纳税。在未明确BT模式下的税收征收体制的情况下：

①免征营业税及附加。

②原由业主支付的各项规费仍由甲方承担（如：墙改、散装水泥、白蚁防治、人防、防雷、水土保持、图审、档案、检测等）。