国外政策性银行的最新发展及对我国的启示

收稿日期:2006-09-09

作者简介:郑波(1978110-),男,经济学硕士,现供职于国家开发银行浙江省分行。

国外政策性银行的

最新发展及对我国的启示

郑　波

(国家开发银行浙江省分行,　浙江杭州 310006)

摘要:我国的三家政策性银行自组建十余年以来,在新的形势下需要进行新的模式和路径的选择。本文将首先归纳总结当前国外主要政策性银行业务运行中的一些共同特点,再分析和介绍国外主要政策性银行的最新发展趋势,最后针对我国政策性银行未来的改革和发展,提出相应的结论和政策建议。

关键词:政策性金融;可持续发展

中图分类号:F830 文献标识码:A 文章编号:1006-1428(2006)12-0059-03

一、国外主要政策性银行业务运行中的共同特点

当前,国际上主要的政策性银行运营中普遍存在如下共同点:

11政策性银行是现代金融体系不可或缺的组成

部分,在弥补市场缺损、维护经济金融稳定、促进经济社会发展等方面发挥着不可或缺的重要作用。

如韩国,1967年“入关”后,韩国产业银行(KDB )等政策性银行贯彻政府促进输出工业发展的政策目标,向重点产业提供了大量资金。配合政府推出的“重化学工业计划”,KDB 等政策银行通过发行国民投资债券和从韩国银行及其他金融机构筹资等方式,为重化工业发展提供了50%的设备资金。

1997年亚洲金融危机以后,韩国产业银行(KDB )承担了处理金融危机的重任。韩国在严重的

金融危机中,商业银行的资本充足率急剧下降,信用度降低,流动性问题严重,只是回收贷款,没有能力开展更多的业务;一批负债累累的财团先后倒闭,大量依托财团生存的中小企业也陷入了严重的困境。在处理危机中,KDB 一方面代表政府在国际资本市场中筹集资金,承担政府国际资金借款的转贷,向国内

的金融机构尤其是中小金融机构,提供信用证和资金,对商业银行给予扶持和支持。另一方面,扩大对企业贷款业务,增加对中小企业的贷款,开展进出口融资业务。贸易融资业务过去是KDB 的辅助业务,在商业银行无法开展这项业务时,KDB 承担了支持进出口业务开展的重任,到1999年贸易融资业务已达40亿美元。KDB 还重点扩展投资银行业务,开展承销债券、资产证券化和高新技术风险投资业务,并成立了兼并重组部和风险投资组,组建了四只基金,在企业的重组中扮演了关键性角色。与此同时,KDB 还以大企业和大财团的大股东身份,参与民营化改造,并对朝鲜进行金融支持。

韩国政策性银行在金融危机中的表现,突出显示了政策金融的导向性和不可替代性,受到了来自本国和国际社会的高度评价。

21国际信用机构给予政策性银行国家主权级或

准主权级的信用等级。国家信用的实质是“政府的担保”,即政府以明确的法律规定对政策性银行的负债进行担保。

政策性银行的国家信用特征主要体现在:依托政

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府对所发行债券的担保,政策性金融机构在国际和国内市场获得等同于或接近于国家主权信用的信用等级评价,为其在资本市场筹集长期稳定和低成本资金提供了保障。如《韩国产业银行法》规定:“政府对KDB产业金融债券的本金和利息偿还给予保证”;德国政府也对德国复兴信贷银行(K fw)发行的债券进行默示担保,不仅如此,德国财政部还出具专门用于发债的担保函(不需每次开具),作为政府的明示担保;日本政策投资银行(DBJ)发行债券也得到政府担保,在1999年修订的《日本政策投资银行法》中规定:日本政府可以在预算限制的数量之内为DBJ发行的债券提供担保。

为体现政府对政策性银行强有力的支持,三家政策性银行的国家信用被赋予了新的内容。(1)在资金困难时,财政随时注资。如亚洲金融危机后,韩国政府向产业银行注入7万多亿韩元,相当于过去40年中注入资金的总和。(2)在资金来源上可以向财政借款或向央行随时借款。特别是财政借款,是政策银行区别于商业银行的独特手段,构成了政策银行长期稳定低成本的资金来源。日本政策投资银行(DBJ)运用财政借款方式比较多,大多由大藏省组织资金,再转借给政策性金融机构使用,1998财年DBJ政府借款占其资金来源的87%,是DBJ的主要资金来源。

(3)政府对政策银行的亏损进行补偿。例如《韩国产业银行法》在“损失的补偿”中规定:KDB的决算净损失,在每一财政年度,以积金来补偿,积金不足时,由政府补偿。

31国外政策性银行普遍以法律为依据,以银行方式进行决策和经营。国外政策性银行普遍是先立法,再依法设立并经营,金融制度通过立法确定,并根据情况变化及时修订和补充。如《日本开发银行法》、《德国复兴开发银行法》、

《韩国产业银行法》等。

在法律的保障下,政策性银行按照法人的框架———银行的框架进行业务操作,三家政策性银行的政策、计划、预算等重大经营方针由政府制定和监督,政策的实施、资金的运作等经营管理则由政策银行在保证财务稳健的前提下自主决策、自主经营。这就基本排除了外部的非理性经济行为对政策性银行经营决策的干预,使其能够自主地在战略规划、风险管理、人力资源、信息化手段和金融创新能力等方面提高经营管理水平,而这是政策性银行生存和发展的内在决定因素。

41政策性金融机构具有明显的非营利性。从业务看,政策性金融机构与商业性金融机构仍存在明显差别。尽管政策性金融机构也按商业规则运作,也需获取利润,但其经营目标并非利润最大化,而是在法律设定的范围内、在满足特殊领域和弱势群体融资需求的前提下力求获取利润和降低风险,实现以收抵支、以丰补歉。因此在长期贷款、中小企业贷款、进出口信贷、社会基础设施等市场供给不足的领域,政策性金融机构依然发挥重要作用。如日本政策投资银行的贷款大多为长期、固定利率贷款,平均贷款期限15年左右。而商业银行贷款主要集中在1年左右的短期贷款,7年以上贷款比重仅为818%。

二、国外主要政策性银行的最新发展趋势

11股权结构多元化。随着市场经济体制走向成熟,一些国家政策性银行的股权结构由单一政府股东转向多元化。如美国联邦土地银行、联邦中期信贷银行开始由政府出资设立,以后通过立法使之逐步归还政府资本和民营化;新加坡星展银行、斯里兰卡开发银行,因国家资本完全退出和政策性业务停止而转向商业化;有些国家的政府仍保持对政策性金融机构的控股地位,但将部分股权出让给其他金融机构或个人投资者。

21运行机制市场化。资金来源:国家全包模式向市场筹资模式转变。随着金融市场的发展和政策性金融机构经营能力的提高,有的国家允许政策性银行从市场吸收企业存款甚至个人储蓄存款,有的逐步扩大向海内外金融市场发行金融债券的比例(政府给予担保)。2003年,韩国产业银行客户存款在全部负债中的占比达到1311%,产业金融债比重达到45%。亚洲金融危机之后,日本开始改革财政投融资体系,重组了三家政策性银行,同时变革政策性银行融资方式。2001年,日本政策投资银行开始发行非政府保证债,目前金融债券在资金来源中的比重达到11%以上。

与政府的关系:由政府主导向自主经营、国家指导过渡。政府由强调其“政策性”转向更注重强化其自主经营和稳健性,更注重与商业性金融机构的协调性。由强调为支持对象提供低成本资金转向注重不同市场主体在获得金融资源上的公平性。在法律规定和政府总体规划的范围内,允许其独立决策和进行经营活动;同时,对政策性金融机构的管理更透明,监管方式和内容与商业性金融机构趋于一致。

政策体现:优惠减少,利益补偿机制限制在股东责任范围内。传统政策性金融机构经营模式容易形成坏账和政策性亏损,因此不少国家的政府都通过建立财政补偿机制的方式为之提供保障,但近年来政策

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