关于完善我国农产品质量安全监管体系的思考

农产品质量安全是关系到农村稳定 , 农业发展和 农民增收的重要因素, 也是关系到市场秩序与和谐社 会建设的关键。加强农产品质量安全监管, 是保护农 民作为社会主体存在条件的农民权益的要求
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系还存在着诸多不足。在监管法律制度方面的不健 全、 监管职能部门的配合不利, 监管技术力量的缺乏 以及监管分类标准的不明确等都造成了目前对农产 品质量安全监管的混乱局面。 (一 ) 监管制度 体系有待完善 制度标准存 在缺失 作为农产品质量安全监管制度的核心 , 农产品 质量安全法实施两年以来也尚未完全形成与其相配 套的其他制度体系, 并未从根本上解决我国的农产 品质量安全问题 , 其囿于全国通盘考虑及改革的实 际进程 , 加上作为基本立法其规定所必需的原则性、 框架性 , 难免存在一些立法调整不足的地方, 部分规 [ 3] 定缺乏普适性与可操作性 。在农产 品质量安全 检验检测的全程控制方面 , 仅仅规定参照相关的法
第 28卷第 5期 V o. l 28 , N o. 5
西 华 大 学 学 报 (哲 学 社 会 科 学 版 ) Jou rnal of X ihua U n iversity ( Ph ilosophy & Social Sciences)
2009年 10 月 O ct . 2009
经济与管理
关于完善我国农产品质量安全监管体系的思考
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西华大学学报 ( 哲学社会科学版 )
2009 年
部门进行干预。尽管按阶段进行区分符合全程监管 理论, 但将农产品质量安全监管作为一个整体来看, 这种监管模式在每一个阶段内部仍存在着职能交叉 的混乱局面, 不能摆脱农产品质量安全监管所面临的 困境。而监管内容是区分各职能部门监管范围的核 心标准, 若通过监管内容进行划分 , 能够更加有效的 区分各部门职能范围。即将整个农产品质量安全监 管是为一个系统, 对系统中的具体内容进行梳理 , 区 分轻重, 则更有利于监管部门职能的明确以及在此系 统理念下区分监管重点 , 实现监管的顺利衔接。
理论, 着重对农产品质量安全区分重点的同时进行 全程监控。 (二 )农产品质量安全监管系统论的三元子系统 根据现有理论, 农产品质量安全系统论普遍认 为可将农产品质量安全要素分为物质类、 非物质类 以及农业辅助类的, 但并未对其进行更系统深入的 研究。我们认为 , 可将农产品质量安全系统论做进 一步的详细界定 , 以期对我国农产品质量安全监管 起指导作用。 农产品质量安全系统论是根据影响农产品质量 安全的要素性质 , 将其分为物质类要素、 非物质类要 素以及农业辅助类要素三元子系统。按照子系统的 分类进行监控, 找出影响质量安全的关键要素并进 行重点控制 , 以此来有效提高监管效率。农产品质 量安全的监管需要子系统的相互衔接配合。首先, 物质类要素体现在农产品质量安全中即由物质构成 或者与物质密切相关的农业生产以及加工中的使用 要素。例如产前投入的种子、 产中使用的化肥和农 药 , 产后包装使用的包装袋或防腐剂等可以实际控 制的物质投入品。农产品物质类要素的监管是农产 品质量安全监管的核心 , 农产品的质量安全最终是 通过物质形式表现出来的, 并以物质形式进入市场。 物质类要素的控制在农产品质量安全监管中是最明 显也最突出的, 历来受到各个部门的重视。其次, 农 产品质量安全系统论中的非物质类要素也是农产品 质量安全监管中不可或缺的要素。这里的非物质类 要素并非指的是物理意义上的非物质, 而是不直接 以可支配的物质形态进入农产品之中的其他物质。 农产品生产的产地环境、 水源、 空气等都可以列入非 物质要素的范围。再次 , 农业辅助类要素子系统是 提高农产品质量监管可持续发展的重要因素。农业 辅助类要素包括农产品生产技术、 设备、 安全文化意 识以及各种检验检测制度 , 即不直接或间接进入农 产品本身但对农产品生产起必要辅助作用的要素。 农业辅助类要素的监管成效能够使农产品质量安全 监管效率得到提高并切实减少监管任务。 (三 ) 农产品质量安 全监管系统论指导监管职 能衔接的实践意义 在农产品质量安全监管中运用系统论 , 对提升 农产品监管效率 , 明确监管职责权限以及避免监管 过程疏漏具有重要作用。首先, 系统论根据系统要 素的划分, 能够充分考虑到农产品质量安全监管中 的各个要素。用要素划分的方式将影响农产品质量 安全的各个物质、 非物质以及辅助性要素归入到不 同职能部门的职责范围中 , 使农产品质量安全监管
李长健 罗 洁 梁 菊
430070) (华中农业大学文法学院 湖北武汉
摘
要 : 农产品质量安全监管是保护 公民生命健康权实现社会经济和谐发展的现 实要求 。 近年 来我国农产 品
质量安全事件频发 , 给社会利益造成了重 大损失 , 因此 , 完善我国的农产品质量安全监管体 系和维护 社会稳定具 有 重要意义 。 本文运用系统论的研究方法 , 按照三元子系统的 划分方 式 , 从具体化 法律制 度 、 优化部 门职能衔 接 、 增 加技术力量以及加强系统监管等方面出发 , 探索完善我国农产品质量安全监管体系的措施 。 关键词 : 农产品质量安全 ; 农产品监管 ; 相对集中监管 ; 系统监管 ; 系统论 中图分类号 : F322 文献标志码 : A 文章编号 : 1672- 8505( 2009) 05- 0114- 05
的各项内容得到了社会的广泛关注。学者与政府部 门的研究表明 , 我国目前农产品质量安全的监管体
收稿日期 : 2009- 09 - 05 基金项目 : 国家社科基金 我国农民权益保护与新农村社区发展基本法律问题研究 (项目编号 : 07BFX 003) 阶段性成果。 作者简介 : 李长健 ( 1965 ), 男 , 苗族 , 教授 , 博士研究生导师 , 主要从事三农法律问题、 农林经济管理方面的研究。
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农产品质量安全监管部门是农产品质量安全监 管的主导因素。虽然国内有诸多学者提出了农产品 质量安全监管应借鉴发达国家 从农田到餐桌 的 管理模式 , 我国农产品质量安全法也根据此理念进 行了部分规定。随着农产品质量安全得到重视, 各 地的农产品质量安全监管部门也由原来的缺失到逐 步设立。但是鉴于我国目前职 能部门的设置 和分 工, 在农产品质量安 全监管方面仍 涉及到农业、 经 贸、 供销、 外贸、 工商、 质监、 卫生、 环保等多个部门。 没有具体区分产前产中以及产后因素 , 更未对具体 的环境、 投入品以及产品本身的职能管辖做详细区 分。即使在农业部门内部也存在着将不同的农产品 质量安全监管任务分配给内部不同部门的问题 , 我国农产品质量安全管理的各部门又通常分别按照 其自身制定的标准对农产品的生产、 流通与消费过 程进行检验 检测及 监督, 在执 行中 易出现 混乱 和 真空 。这种职能不明确的现状不仅 为各部门互 相推诿制造了条件 , 也会造成农产品质量安全事故 得不到及时的处理 , 更长远来看也会造成监管部门 怠于行使职权的作风。
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农产品质量安全产地环境质量、 生产技术、 产品 标准、 产品包装标准和储藏、 运输等各项标准的存在 以及农产品从生产到消费者手中所必 经环节的需 求 , 奠定了全程质量控制的基础 。由此在农产品 质量安全监管的实践与相关研究中, 目前最主要的 理论就是根据农产品生产的时间来划分的 , 产前、 产 中、 产后三阶段。这种划分能从产前的农产品投入 品和产地环境、 生产过程中的具体产品和添加物品 以及操作行为、 产后的包装和进入市场前的准入检 测等一系列环节进行全程监管。但具体应用到我国 农产品质量安全的现状 , 单纯进行监管阶段仍旧难 以保障不同监管部门之间职能的衔接。 产前因素中的产地环境涉及环境保护部门, 而种 子和化肥等又涉及到农业和工商部门。从生产过程 中来看, 农业部门、 卫生部门都有其各自需要监管的 内容。而产后因素同样是有工商、 质检、 供销等多个
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律和行政法规却并未指定具体的法规 , 不利于监管 部门的执行。具体到国际农产品监管都比较重视的 市场准入、 追溯、 召回等制度都不够完善。农产品质 量安全的预警和风险评估制度能有效降低农产品质 量安全事故发生的几率, 但相关的农产品质量安全 法规在这些规定方面明显存在不足。 在农产品质量安全监管的标准制度方面, 国内 农产品质量安全监管存在着一些技术标准和制度要 求, 但同发达国家农产品质量安全监管中的技术要 素比较仍是相对薄弱的。在检验检测标准方面, 国 内采用的是一般的标准, 而现在国际上较为广泛接 受的 食品企业 GM P 规范 (良好操作规范 )以及在 此基础上发展的 HACCP 控制体系 ( 危害分析和 关键控制点 )都没有被国内普遍应用。这种规范和 体系被世界所公认为目前最经济、 最有效的一种安 全控制体系 。这种体系在我 国还未得到具 体实 践的现状对我国农产品的国际贸易形成了阻碍。此 外, 国际贸易中用来设置壁垒的常用手段就是技术 标准和法规, 由于此类行为的目的是保护国家的产 品安全和本国消费者利益, W TO 亦承认各国技术壁 垒存在的合理性和必要性。因此需要我国农产品质 量安全检验检测标准和技术的相对提高以保障农产 品的国际竞争力。 ( 二 ) 监管部门职能划分 不合理 存在重叠 职能 分工
On I mproving A gricultural P roducts Quality and Safety Supervision
L I Chang jian LUO J ie L I ANG Ju
( Schoo l of Law, H uazhong A gicu ltural University, W uhan, H ubei , 430070, China ) Ab stract : T he superv ision of agr icu ltura l produc ts is no t only necessary in protecting hum an life and hea lth, but crucia l in soc ia l and econo m y har m ony . T he frequently occurred inc idents of agr icultural products quality and sa fety result in g reat losses to soc ia l benefits . Consequently , it is urgent to i m prove ag ricu ltura l products supe rv ision syste m, and thus to m a inta in soc ia l stab ility . T h is paper , based on the syste m theo ry and from the v iew o f three subsyste m d iv isions , exploresm ethods to pe rfect our supe rv ision system o f products quality and safe ty , dea ling w ith leg islation syste m, function link ing , and techno logy pow er . K ey w ords : ag ricu ltura l products qua lity and safety ; agr icultural products supe rv ision; partially centralized superv ision; superv is ion ; syste m theory syste m
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(三 ) 监管技术 水平相对落后 技术因素有 待提高 技术因素是推动农产品质量安全监管体系发展 的助推器。我国农业部农垦局 2003 年组织开发设 计了 农垦无公害农产品质量追溯系统 , 在 20 个 农垦农场试点 。但 目前在全国范围 的推广还不 够充分。农产品的质量 安全对人体健 康有直接影 响 , 但生产的特点、 条件和水平决定了对农产品生产 不可能实施登记许可等管理制度, 对农产品进入市 场流通暂时也不具备实施强制性认证 和准入的条 件 。在监管的具体技术方面, 农产品质量安全监 管部门相对于发达国家而言 , 目前的农产品质量安 全技术体系问题与弱点主要体现在检测设备、 技术、 人员、 风险分析、 控制技术及标准化程度的落后上。 目前我国农产品质量安全检测机构缺乏 , 目前除蔬 菜检测中心外, 市级农产品质量安全检测机构尚未 建立, 农产品批发市场的检测在个别地方虽已起步 , 但不能正常开展工作。并且农产品质量安全检测技 术水平不高 , 主要体现在检测方法单一, 残留检测方 法较少 ; 快速筛选的检测技术还不够成熟 ; 缺乏超痕 量分析等高技术检测手段 ; 样品前期处理技术过于 传统, 提取进化的效果不尽如人意; 农产品检测方面 的法规和标准不够完善 。在监管人员方面 , 同样 存在着技术力量不足的局面 , 大量技术人员和先进 检测监管技术培训的缺乏使农产品质量安全监管始 终表现出一种监管能力不足或覆盖面不足的状况, 即监管效率跟不上经济与社会的需要。 (四 ) 监管体系 区分衔接不畅 够健全 全程监管不
。而
系统论作为新兴的理论方法在社会科学领域的作用 也初见端倪, 以农产品质量安全监管系统论为理论基 点探索完善农产品质量安全监管的具体对策是提升 农产品质量安全监管效率的迫切需要。
一、 我国农产品质量安全监管的再审视: 监管系统尚未完善
农产品质量安全人类维持健康生活的一种基 本权利
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。农产品质量安全事 故的频发使其 监管