世界各国社会保障筹资方式的比较研究

世界各国社会保障筹资方式的比较研究
社会保障指国家通过立法和行政措施设立的保护社会成员基本生活安全项目的总和。

它是国家为了保持经济和社会稳定，依据保护与激励相统一的原则，对公民在年老、疾病、遭遇灾害而面临生活困难的情况下，从根本上讲，是政府通过国民收入分配和再分配，由政府和社会依法给予物质帮助和社会服务，以保障公民的基本生活需要的制度。

因此，社会保障必须有一个坚实可靠的物质基础，即社会保障资金。

我国的社会保障制度在经过了五十多年的发展特别是近二十年的改革，从内容和形式上都发生了很大的变化，社会保障的筹资方式也日渐完善。

但是和西方发达国家较成熟的社会保障筹资方式相比，仍存在很多不足。

突出表现在资金收缴难，征收力度小，来源不稳定，远不能适应建立社会主义市场经济体制的要求。

比较国际上较成功的社会保障筹资方式，吸收发达国家社会保障的成功经验，为进一步完善我国社会保障筹资方式提供借鉴意义。

社会保障筹资模式虽然主要是解决社会保障资金筹集问题的，但也并非仅仅是筹资问题，因为什么样的筹资模式，往往决定了采取什么样的社会保障资金治理、支付方式，甚至决定整个社会保障制度的运行过程。

因此，社会保障筹资模式的选择是构建整个社会保障制度的要害问题。

一、社会保障筹资模式的分类
按照不同的标准，可对社会保障筹资模式进行不同的分类。

比较常用的有以下两种分类。

单纯按照资金筹措方式考察，可以把世界各国实行的社会保障筹资归结为三
大类：缴税制、缴费制和储蓄制。

缴税制是以开征社会保障税（或类似税种）方式筹集社会保障资金的一种模式。

从目前实行缴税制的各国情况看，征税的形式也是多种多样的，有专门开征社会保障税的，有把社会保障税称作别的税名的（加薪给税），还有通过征收个人所得税和其他税收筹集社会保障资金的，如法国就将烟酒税、医药广告税的收入专门用于社会保障事业。

社会保障税与别的税种的最大不同是，纳税与受益直接挂钩。

缴费制是由企业和个人按照规定的保险费率缴纳社会保障基金的一种筹资方式。

缴费制又分为个人自愿缴费和法定缴费，前者一般不存在强制性，但后者具有社会保障税的强制性特点。

与缴税制相比较，缴费制无论是资金筹集还是治理机构都比较分散。

储蓄制也称预筹基金制或个人帐户制，即政府通过立法规定统一费率，将企业和个人缴纳的社会保障费统一存入个人帐户，需要时从个人帐户中支取的一种筹资模式。

这种模式可以看作是缴费制的一种非凡形式，但又与缴费制有很大不同，它将社会保障金融化，强化了参与者的利益关系，个人帐户中的资金所有权归属于参与者个人。

另一种分类方法以社会保障资金收支横向或纵向平衡原则为依据，也可以把各国的社会保障筹资模式划分为三类：现收现付制、完全积累制和部分积累制。

现收现付制是一种以近期横向平衡为原则的筹资模式，它要求当年或近几年内提缴的社会保障资金总额，在收付过程中基本保持平衡。

这种模式的优点是简便易行，按照需要可及时调整征收比率以保持收支平衡，可以避免因物价上涨造成基金的贬值；缺点是缺乏长远规划，不留必要的积累，随着社会成员结构变化和需求水平的增长，提取比率会不断上升，轻易加重各方负担，甚至出现支付危机。

完全积累制以远期纵向平衡为原则，要求在劳动者整个就业或投保期间，或者在一个相当长的计划期内，采取储蓄方式积累筹集社会保障资金。

其优点是，可在一个较长时期内分散劳动风险，费率稳定，资金来源稳定；缺点是易受通货膨胀冲击，需要对社会保障费用开支进行准确猜测和治理，在操作上有一定的难度，而且由于实施时间跨度太长，会面临物价、生活指数上升和基金贬值的矛盾。

部分积累制又称混合制，这种方式综合考虑了横向平衡和纵向平衡原则，要求一部分基金采取现收现付制保证当前开支需要，另一部分基金采取积累制以满足今后不断增长的开支需要。

由于这种模式兼有前两种模式的优点，现已为越来越多的
国家所接受和采用。

需要强调的是，上述社会保障筹资模式的两组类型并非独立的，而是相互交叉和兼容的，例如征税或缴费都可以采取现收现付制或是积累制形式。

第二种分类方法实际上是把社会保障资金的筹集和使用结合起来考虑的，因此严格说来并不仅仅指“筹资”方式，称为“社会保障模式”可能更为合适。

本论文中社会保障“筹资模式”仅指按第一种方法的分类。

二、国外社会保障筹资模式的分析
（一）缴税制：以美、英等国为代表
美国是实行缴税制筹资模式的最为典型的国家。

1935年美国首先创立了老年和遗属保险，为筹集这一基金，政府开征了薪给税，当时税率仅为1％，由雇主和雇员按工资所得分别交纳。

经过多年的发展，美国社会保障税制已逐步走向完善。

目前，美国社会保障包括社会保险和社会福利两大部分，社会保险包括老年、遗属保险，伤残保险，医疗保险，失业保险以及铁路行业社会保险等，其资金来源主要是雇主和雇员共同缴纳的社会保障税：社会福利基本上全部由政府财政负担。

联邦社会保障法规定，凡是参加工作的人都要按其收入的一定比例交纳社会保障税。

目前薪给税税率为15.3%（其中，老年遗属保险税率10.52％，伤残保险税率 1.88％，老年医疗保险税率2.9％），由雇主和雇员各负担7.65％；自由职业者和农民按其收入的15.3％全额交纳。

医疗保险税的税基没有上限，对全部收入征税，而养老、残疾保险税只对年收入在62700美元（1996年标准）以下的部分全部征收。

失业保险税分为联邦税和地方税两种，联邦税率为工资总额的外8％，州税率为工资总额的5％左右，除个别州外，失业保险税全部由雇主负担。

美国的社会保障税由财政部国内税务局负责征收，纳入国家预算治理，同时由财政部按照规定比例分别记入财政信托基金帐户。

英国的社会保障项目大致可分为三类：社会保险、社会福利和社会救助。

后两类社会保障的经费都来源于政府的一般性税收。

社会保险主要包括退休养老
金、失业津贴、遗孀津贴、残疾津贴、生育津贴等，经费主要来自雇主和雇员共同承担的国民保障缴款。

社会保险所对应的收入项目——国民保障缴款，名称虽为“缴款”，但与社会保障税毫无区别，其性质与美国的薪给税相同，而且也由税务部门征收，并纳入财政预算治理。

在英国，每一个职工（包括受雇者和自由职业者）一旦收入达到一定水平，都必须按规定缴纳社会保障税。

社会保障税不按保险项目分类，而是按人群分类确定统一税率：缴税标准全国统一，不存在按地区确定税率问题：税率按现收现付制要求每年定期调整和公布一次。

具体分类是：第一种是对雇员征收的国民保险税，这是最主要的税种，课税对象是雇员的薪金或工资，纳税义务人包括雇主和雇员。

1978年以前该税税率为单一税率，其中雇员税率为工资总额的5.75％，雇主为8.75％，最高限是周工资105英磅，超过部分不征税。

1978年以后英国开始实施退休金计划，对该税进行了改革，把雇员分为两部分，一部分不在计划之内，另一部分包括在计划内。

这两部分雇员所适用的税率不同，前者每周 32.5英磅以下免税，超过32.5英磅到235英磅部分雇员税率为6.85％，雇主税率为6.35％，235英磅以外部分不再征税，此外，每个雇主还要交纳1.5％的国民保险税附加；对后者，雇员税率是9％，雇主是10.54％，应税所得最高限为每周235英磅（全年12220英磅）。

雇员的国民保险税由雇主在支付雇员工资时扣除，实行代扣代缴，并按期向税务部门提供有关工薪财务报表。

第二种是向自营者全部所得征收的国民保险税，按固定税额征收，每周征税4.4英磅，起征点是年自营收入1775英磅。

第三种是自愿交纳的保险税，交税者是希望失业后可以得到保险金的人，此类税收按固定税额交纳，每周4.3英磅。

第四种是向自营者利润征收的社会保险税，起征点是年利润3800英磅，最高限为12000英磅，税率为6.3％。

以上征税标准和税率近年已有很大变动。

（二）缴费制：以德、法等国为代表
德国是世界上最早推行社会保障制度的国家，至今已有100多年的历史。

目前，德国形成了以养老、失业、医疗、事故等社会保险为核心的社会保障体系，社会保险以国家法定社会保险为主，企业和个人可以根据自身情况搞补充保险。

德国的社会保险资金主要来自雇员和雇主交纳的社会保险费，不足部分由联邦财政补贴。

法定养老保险、医疗保险、失业保险费由雇员和雇主各承担一半，事故保险费全部由企业承担。

德国的养老保险由法定养老保险、企业补充养老保险和个人养老保险组成。

1994年至1997年法定养老保险费占工资毛收入的比例平均分别为19.2%、 18.6%、19.2%、20.2%.法定养老保险又分为职员保险和工人保险，海员、铁路、矿业等行业的养老保险相对独立。

失业保险要求凡有正当职业者都必须参加，目前费率为6.5％。

医疗保险分为法定医疗保险和私人医疗保险，1996年法定医疗保险费率为13.6％。

护理保险属医疗保险的附加，费率为
1.7％。

事故保险费率一般为雇员工资的
2.15％。

以上保险资金统一由医疗保险机构征收，然后按征收的数额划拨给各保险机构。

法国社会保障制度的建立以1945年政府颁布《社会保障法》为标志，经过多次改革和调整，形成目前较为完善而复杂的体系。

社会保障项目主要包括养老保险、医疗保险、家庭津贴保险、失业保险、低收入补助、残疾补助等，从保障对象看，养老保险、医疗保险等既有覆盖80％人群的“共同制度”，又有农业人日、国营铁路工人、银行职员、海员、矿工、神职人员、自由职业者、国有企业职工、国家公务员等20多个非凡制度。

保险资金的筹集主要是根据劳动报酬按一定比例由雇主和雇员共同交纳，其来源占社会保障基金的80％，另20％主要由国家通过征收社会保障特种税来解决。

共同制度的保险费缴纳主要情况是：①养老保险，包括基本养老保险、补充养老保险、再补充养老保险等。

基本养老保险费：雇员缴纳工资的6.65％，工资超过规定上限部分免缴；按个人全部收入（工资、补贴、资本性收入）2.4％缴纳的“普遍社会缴款”中的1.4％（另1％用于家庭津贴保险）；雇主缴纳工资总额的8.2％：由医疗保险支付的伤残和遗属津贴。

补充养老保险实际上是基本养老保险的组成部分，法律规定所有雇主必须为其雇员安排一份补充养老保险，缴费率为工资的4.6％以上，每年由雇员工会和雇主协会协商确定，雇主和雇员平摊。

再补充保险由各个企业劳资双方自愿协商安排，国家不过问。

②医疗保险，也称疾病与生育保险，资金来源：雇员缴纳工资收入的6.8％，雇主为12.8％，养老金领取者缴纳养老金的1.4％和私人养老金的2.4％，失业者缴纳其最低生活保障收入的2％，失业救济金和培训津
贴的1％，另外还有机动车辆附加保险税的12％、医药广告税、烟酒税等特种税收入。

③家庭津贴保险，资金来源：全部收入1％的普通社会缴款，雇主缴纳工资总额的5.4％，自雇者缴纳全部收入的7％。

④失业保险，包括失业保险制度和团结互助制度，前者的费率为雇员缴纳工资的2.2％，雇主为4.4％，另有一部分财政拨款，后者资金来源于国家财政拨款建立的团结互助基金。

各种保险费的征收机构为：全国社会保险联合会所属的征收联盟（民营机构）负责征收共同制度和非凡制度的养老、医疗和家庭津贴保险费，补充养老保险基金由补充养老保险基金会收缴，失业保险基金由失业保险基金会收缴，各种社会保障特种税由税务部门征收。

（三）强制储蓄制：新加坡的主要作法
新加坡的社会保障制度由社会福利和社会保险两部分组成。

与其他国家一样，社会福利制度的资金主要来自政府预算收入，还有一部分是由社会团体组织实施的。

社会保险制度即是由政府立法强制个人储蓄、采取完全积累制的中心公积金制度。

新加坡从1955年尚未独立前就实行预筹基金制度，开始时是一项强制储蓄计划，后来逐步引入保险机制，不断充实完善，形成了为社会成员提供养老、医疗、住房、家庭保障等项目的功能作用广泛的社会保障制度。

初创时期，雇员和雇主都需交纳雇员月薪的5％作为雇员公积金。

1955年成立中心公积金局，雇员都是公积金局的会员，每名雇员有单位公积金户口，每月交纳的公积金存入雇员个人帐户，公积金存款享有利息，并入公积金中。

政府规定公积金利率不低于2.5％，1986年公积金局公布，每隔6个月将根据本地银行的利率波动幅度调整公积金利率。

公积金按工薪的提取比例视经济发展状况调整，70年代曾调整为雇员和雇主各缴8％、10％等；1986年雇员为25％，雇主10％；1990年雇员 23％，雇主165％；1995年又调整为雇员和雇主各缴20％。

公积金缴纳的比例按年龄大小而不同。

同时，对缴纳基数有最高限制，雇主和雇员每月缴纳的公积金最高不超过1200元。

记入个人帐户的公积金按用途不同分别记入三个帐户：普通帐户、保健储蓄帐户和非凡帐户。

普通帐户存款可用于购置产业、获批准的投资、保险、教育和转拨款项供填补父母退休帐户；保健储蓄帐户可用作支付住院和医药费用：非凡帐户作晚年和应急之用。

新加坡的中心公积金局隶属于劳工部，负责中心公积金的收缴和支付，治理公积金会员的各类帐户，并制定公积金的投资计划。

截止到1995年底，中心公积金结余已达682亿元。

政府规定，公积金会员选择投资计划后的资金余额，99％用于购买政府债券。

公积金的投资收益根据投资计划的市场回报率确定，法律规定所有投资必须保证不低于2.5％的年回报率。

三、三种筹资模式的比较
通过上述几个国家社会保障筹资、治理等主要作法的对比描述，可以清楚地看到，作为社会保障的不同筹资模式，缴税制、缴费制和储蓄制三者的运作既有许多共同之处广也存在着很大的区别。

共同之处表现在：三种筹资模式都有严密的法律体系作后盾，确保社会保障收入、支出、运营的规范性；都有严密的、分工明确的社会保障治理机构和体系，确保社会保障制度的有序运行；社会保险资金来源多渠道，强调企业和个人义务；社会保障范围力求辐射到全社会的每一位公民；为减轻法定社会保险负担，政府对发展补充保险从政策或法律上予以规定或支持；财政直接或间接参与社会保障资金的治理和运营等等。

三种筹资模式的不同之处则主要体现在以下几个方面：
首先，社会保障水平有所不同。

一般来说，缴税制国家通常强调政府只为公民提供最基本的生活保障，缴费制国家政府承担的社会保障水平相对更高，强制储蓄制国家以个人自我保障为主，保障水平与个人帐户积累程度直接相关，具有很强的激励机制。

美国在建立社会保障制度之初就提出“我们不可能100％对公民进行保护”（罗斯福声明），采取最基本保障由政府负担、鼓励私人机构为公民提供多种形式补充保障的方式，而且政府通过税收等优惠政策给予一定照顾，大大降低了政府在社会保障方面的责任风险和财政负担。

在英国，人人都享有社会保障，但保障水平较低，维持低标准的社会保障水平和鼓励发展补充保障是政府长期奉行的政策方针。

相比之下，德、法等实行缴费制的国家社会保障普及面既广，水平也较高。

德国的社会保障资金来源中除了巨额的企业和个人缴费外，还
有政府财政预算的四分之一左右。

法国的养老保险包括了四个层次，除基本养老保险外，补充养老保险也是国家法定保险。

新加坡、智利等实行强制储蓄制模式的国家，由于强化了自我保障等机制，加上国家既小，经济又比较发达，财力充实，所以保障水平也比较高。

另一方面，从各国社会保险缴税（费）水平看，美国和英国社会保障税率的综合水平都在20％左右，而法国和德国的社会保险费率都在40％以上，新加坡的公积金缴纳比例也高达40％，可见，实行缴费制和储蓄制国家的缴费率要远远高于实行缴税制国家的社会保障税税率。

其次，实行社会保障税的国家，保险项目及其税率设置一般较为简单、明了，税款缴纳和保险金支付都遵循统一的章法，社会保障由政府部门直接治理，部门分工明确，治理比较集中；而实行缴费制的国家，保险项目设置都比较复杂，每一项目都有相对独立的一套缴费办法，社会保障治理多由社会承担，制度复杂，治理分散；实行储蓄制的国家，保险项目按帐户设置，一目了然，基金的收、付、治理由政府高度集中，但帐户运作比较复杂，难度较大。

例如，美国的社会保险项目包括老年退休、残疾、医疗、失业、铁路行业等，税率全国统一，各项保险分别由社会保障署、劳工部、铁路退休委等部门治理，国内税务局负责税款征收，财政部治理资金并按计划拨付款项，达到了管钱与管事分开、行政治理与执行机构分设，各部门相互协作、相互制约的目的。

法国社会保险制度非常复杂，既
有基本保险，又有补充保险；既有共同制度，又有众多的行业保险；同一制度又分为几种。

例如，仅养老保险一项，官方承认的就有123种。

同样，缴费与治理也都既复杂又分散，成本很高。

最后，三种筹资模式与政府财政的紧密程度大不一样。

由企业和雇员缴费形式筹集保险资金的国家，社会保障资金由政府或国会指定专门机构负责治理和运营，不直接构成政府的财政收入，不足部分由财政专款补助。

因此，财政部门一般不直接参与社会保障资金的治理和运营，充其量对社会保障收支运行进行监督，当社会保障收不抵支时，财政只能被动地掏钱。

储蓄制具有雇主和雇员缴费形式的一些共同特点，但与缴费制又有很大的区别，它将社会保障金融化，加强
了与参加者个人利益的挂钩，个人帐户资金所有权归雇员个人，政府仅有部分使用权和调剂权。

因而，在性质上更接近商业保险，财政不参与社会保险的收、支与治理。

而实行缴税制的国家，社会保障税收入直接构成政府财政收入，成为政府财政预算的重要组成部分，社会保障收支平衡状况直接影响政府财政的综合平衡，因此，严格组织和治理社会保障基金的收支及其运营是财政部门的一项重要而经常性的工作。

在这种模式下，财政参与社会保障治理名正言顺，社会保障资金的收、支和治理具有极强的预算约束。

四、结论
（一）随着我国经济的不断发展，现有的社会保障筹资方式的问题与缺陷层出不穷，进行筹资方式的改革是完全有必要的。

但是改革也绝对不是全盘生搬硬套某个国家的某种制度，改革的前提是一定要能适应我国社会主义的具体国情。

（二）社会保障税应该成为我国社会保障资金的主要来源，社会保障税通过税收的方式统一了企业和个人的社会保障费，使社会保障资金由国家、企业和个人三者共同负担。

同时，税费的征收可以由现有的税务机关统一负责，并将其纳入国家预算，不仅可以降低社会保障的筹资成本，还有利于国家对社会保障资金的统一监督和管理。

（三）无论采取何种筹资方式，都需要一个严密的法律体系来支持。

因此必须推进有利于社会保障筹资的法制建设，保证社会保障筹资的规范运行，尽快建立社会保障税法。

通过强制立法，明确各部门的职责和分工，才能够确保规范、有序的社会保障收、支和治理运营。

（四）对于一个国家而言，由于各地区间存在经济发展状况和居民风土人情的差异。

因此任何一种经济制度的设立和实施都应该是一个循序渐进的过程。

对于幅员辽阔，人口众多的我国来说开征社会保障则税更应如此。

鉴于我国城乡二元经济结构的特点，农业生产的社会化程度较低，农民的收入水平也不高，负担能力有限。

在设计社会保障税时，近期不宜将农民纳入纳税人的行列。

在我国经济
水平更高，贫富差距更小的未来不断扩大社会保障的征收范围，逐步将农民纳入社会保障的征收范围。