城市管理与执法 (95)

城管执法实践与思考门头沟区城管大队大队长 史宗宪城市管理是城市化和城市现代化的必然产物，城管执法作为城市管理的生力军，如何坚持科学发展观，走可持续发展道路，在构建和谐社会工作中做出积极贡献，是摆在各级领导和城管人面前的一个战略性课题和紧迫性问题。

一、城管执法的发展状况1997年，国务院决定在全国开展相对集中行政处罚权试点工作。

2002年8月22日，《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》的出台，标志着自1997年以来，在全国开展的相对集中行政处罚权试点工作阶段性目标已经实现，相对集中行政处罚权工作进入了一个新的发展阶段，全国范围内100多个县级以上城市相继成立了城市管理行政执法队伍。

城市管理行政执法队伍的成立，进一步理顺了行政管理与执法的关系，有效解决了城市发展与城市管理之间的矛盾，有效革除了行政管理中权责不清、多头执法、执法扰民和行政执法机构膨胀等弊端。

北京作为试点城市，1997年5月宣武区在全国率先开展了试点工作；1998年12月至2000年市政府将城市管理试点工作推广到北京市城八区；2000年4月市政府下发了在北京市远郊区县建立城管组织的通知，进入全面推进阶段；2002年9月成立了北京市城市管理综合行政执法局，由此，北京城管执法相对进入体制健全的发展时期。

二、城管执法的现实困境近年来，随着经济、社会的快速发展，我国的城市现代化进程日益加快，其发展规模、速度、等级都日新月异，深刻地改变着城市自身的功能，这些都给城管执法带来了更多的新问题、新压力，主要有以下几个方面：（一）执法依据不完善，陷入尴尬的境地。

城管综合执法组织成立的最高法律依据是《行政处罚法》第十六条规定的相对集中行政处罚权制度，该制度只规定国务院授权地方人民政府施行，然而具体内容，如在体制、执法范围、执法人员身份及单位级别等方面处于空白。

虽然国务院先后出台一些相关文件，但从法律层次上说，相关文件仅属于行政政策。

拿北京来讲，城管现有的13个方面285项职能，都通过政府文件确定的，并不具有法律性。

另外，借法执法、执法手段软弱也增大了执法难度，导致暴力抗法事件。

可以说城管执法组织成立的法律依据不强是导致城管职能缺乏法律依据的根本原因。

因此，城管执法缺乏高层次的法律定位，从根本上导致了在执行职能时无法可依，当法律专家和新闻媒体攻击城管执法不合法时，城管执法便处于尴尬境地。

（二）执法体制不健全，陷入发展的瓶颈。

由于国务院相关政策对城管执法组织在体制上没有明确规定，以至城管执法体制从省市到县级政府不尽统一，其运行机制因此也各不相同，随意性较大。

尽管城管执法组织成立以来大大提升了城市管理水平、有效改善了城市环境秩序，但给广大群众总体感觉是体制混乱、职责不清、执法不规范、执法效果不明显，不能算是一支正规的执法队伍，同公安、工商等部门相比，还有一定的差距。

城市的现代化进程需要城管执法的法制化、正规化、制度化、高效化，但是由于体制原因，制约了城管执法的健康发展，使城管执法陷入发展的屏颈。

（三）执法任务太繁重，陷入被动的局面。

由于社会经济快速增长和日新月异的城市化进程，以及行政体制改革的深化，导致城管执法职责越来越多、工作任务越来越重、各级领导对城管工作的要求越来越严、广大群众对城管工作的期望越来越高。

但是，受现行人事体制、人员编制、系统培训机制等方面制约，现有执法力量和执法人员素质不能适应城市管理的总体需要，必然影响城市精细化管理质量。

以北京为例，城管目前承担着13个方面的285项行政处罚权，但是现有执法力量才5000余人。

再如南京，不算外来人口，仅常住人口每万人中有公安人员9.8人，算上保安达到万分之三十三；而城管执法只有万分之三。

由于城管执法任务和执法力量的较大反差，且违法相对人多数为社会弱势群体，势必造成城管执法陷入粗放管理、局部效应、短期行为、事浮于人的被动局面，很难真正实现依法规范、科学高效、精细管理。

（四）长效机制难形成，陷入轮回的怪圈。

城管工作职责，多是城市顽疾，如无照经营、小广告、黑车黑导、违法建设等等，这些职责以前分别由众多部门履行时，一直未得到有效治理。

城管执法组织成立后，这些执法的难点绝大部分划转到城管，但是许可权在相关部门，管理权在镇、街政府。

由于从源头上、权责上、机制上共同去研究解决城市管理难点的力度不够，形成共同负责、共同管理、社会参与的工作机制不科学，相反一定范围、一定程度上形成各自为政的局面，造成部门许可、属地管理和城管综合执法不能科学、有机、高效结合。

这样，城管综合行政执法作为城市管理的重要末端部门，陷入“整治－反弹－整治”怪圈也就不足为奇，必然导致城管执法水平停滞不前，广大群众对城管组织信心不足，少数执法人员信心丧失。

（五）社会群众不支持，陷入执法的艰难。

城管综合行政执法作为行政体制改革的试点，作为社会转型期的新生执法部门，处在社会基层矛盾的焦点，导致社会认知和理解程度缺失。

虽然城管成立以来，通过奋发图强，执法取得一定成绩，群众对城管的态度有所转变。

然而，由于国人存在同情弱者的思维定势，而城管执法相对人多为弱势群体，近年来，社会媒体对城管执法比较关注，在一些媒体对城管负面现象过于夸张和炒作下，城管形象每况愈下，广大群众对城管这支新生队伍心存疑惑，在不同场合以多种形式表示不信任，社会支持率有所下降，少数队员对城管缺乏归属感和成就感，造成执法内外环境恶劣。

尽管城管普遍采取加强社会宣传、着力规范执法行为、提倡柔性执法、强调热情服务等措施，收到一定的社会效果，但同时也弱化了城管原本就先天不足的执法措施，助涨了违法相对人的违法心理，使城市顽疾屡教屡犯、治而复发，从而牵扯大量执法力量，致使执法人员经常性超强度超负荷工作。

这些情况，都使城管陷入执法的艰难。

三、城管执法的典型做法（一）厦门做到立法先行，实现执法法制化。

2004年12月，厦门市第十二届人大常委会第15次会议审议通过了《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》，该《规定》理顺了城管执法部门与其他职能部门之间的职责权限，明确了城管行使市容、城市规划、园林绿化、市政公用、环境保护以及工商、公安交通、土地管理、房屋管理、砂石土资源管理、历史风貌建筑管理等方面的全部或部分行政处罚权。

同时，进一步规范了执法程序，强化了执法监督，为厦门市城管执法工作提供了强有力的法制保障。

（二）长沙创新执法体制，实现执法保障化。

2000年6月，长沙市城市管理综合执法支队与市公安局城市管理警察支队同时挂牌成立，市公安局城市管理支队依据公安职能协同城管行政执法机关做好城市管理执法工作，查处妨碍执法人员执行公务和暴力抗法行为。

两支队伍以“建城管铁军，创人民满意”为目标，紧密配合，积极探索，形成了“警力下沉、配合密切、分合自如、保障有力”的城市管理新体制，打造了城管执法、公安保障协同执法的“长沙品牌”，城管执法得到有力保障。

（三）北京推行网格模式，实现执法精细化。

2004年10月，北京东城区推出城市的网格化管理新模式：一是实施万米网格管理法。

根据自然地理布局和行政区划现状，在大比例尺地图上，按照现状管理、方便管理、管理对象整体性等原则，把全区25.38平方公里的范围划分为1652个万米网格单元，从而在空间层次上形成四个递进的、逐渐细化的管理层面；二是实施城市部件管理法。

把物化的城市管理对象作为城市部件进行管理，运用地理编码技术，将城市部件按照地理坐标定位到万米单元网格地图上，通过信息平台进行分类管理。

这一新模式提高了城市管理效率。

四、城管执法的未来展望（一）准确定位城管，实现转折性发展。

在执法实践工作中，通过对存在的现实问题和困难进行分析研究，发现影响执法绩效、制约城管健康发展关键因素在于法律定位，重要因素在于功能定位，重点因素在于运行定位。

要增强城管执法的权威性，提高执法效率，必须具有行为依据和组织法的依据。

如若全国人大能制定一部《城市管理监察法》，当然就从根本上解决了问题；然而城管执法组织发展到现阶段，从国家层次上讲，城管执法还处在全面试行阶段，短时间由全国人大制定法律很难变成现实。

鉴于此，可以根据《中华人民共和国立法法》第九条规定“……尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权做出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规”，由国务院颁发一个行政法规，使城管执法在组织上实现合法性。

同时，由省市一级人大通过立法，制定出台相对集中行政处罚权的法规，对城管执法组织的地位、性质、权力、义务、责任以及权限等从法规上予以明确，确立城管执法的合法性和权威性。

另外，城管执法在当代城市管理中应该具备什么样的功能、如何高效运行，都应在认真、深入、广泛调查的基础上，进行科学分析和研究，探索正确的功能定位和科学的运行机制。

（二）强化队伍素质，实现跨越式发展。

队伍建设决定城管的生存命运，没有一支过硬的执法队伍，面对新背景、新形势、新任务、新要求的复杂环境，城管综合行政执法就不能适应和满足城市建设和发展需要，就不能保障经济社会全面、协调和可持续发展，就不能创造环境优美、生态宜居、社会和谐的现代化城市。

如何建设高素质、高水平队伍，这是摆在城管执法组织各级领导面前的一个重要课题和任务,也是城管执法在现行体制下实现跨越发展的必由之路。

笔者认为，从人员素质上讲，要着力提高政治素质，坚定队伍的宗旨观念和对城管事业的发展信心；要着力提高业务素质，提升队伍执法能力和依法行政工作水平；要着力提高作风素质，培养队伍雷厉风行、遵章守纪和恪尽职守的良好养成；要着力提高服务素质，增强队伍服务群众的工作水平。

从采取的措施上讲，要把好队伍出入关口，保证队伍的良好基础和纯洁；要建立队伍教育管理长效机制，形成目标明确、权责分明、行为规范、监督有效、奖惩严明、保障有力的工作格局。

（三）规范执法行为，实现法制化发展。

一方面，要探索一套既体现以人为本、依法行政，又简单明了、附合实际的行为准则，用此准则严格规范队伍管理，严格规范基础工作，严格规范执法行为，严格规范执法程序，严肃查处执法风纪、不作为和乱作为问题，提高依法行政工作水平，打造法制化城管，推进城管执法的法制化进程。

如北京城管结合实际，制定出台《北京市城管执法人员行为规范》，从着装、仪容、举止、礼节、执法、值班、热线、信访用语、实施与监督等方面对城管执法进行了全面规范，有力推动了全市城管的依法行政水平。

另一方面，要以繁华商业区、社区、学校、景区和工地等场所为平台，以城管的职责范围和群众权益息息相关的法规为重点，贴近群众，广泛开展法制宣传活动，提高市民群众的法制素质，提高群众监督城管依法行政的工作水平。

（四）建立科学机制，实现效率化发展。

城管执法的科学机制，应该作为一个系统工程来建设，要以执法效果和社会效益为中心任务，着力抓好人才人力机制建设、保持队伍的旺盛生命力，着力抓好纵横协调机制建设、保持系统的和谐原动力，着力抓好教育管理机制建设、保持任务的坚决执行力，着力抓好奖惩机制建设、增强工作的开拓创造力，着力抓好监督机制建设、增强执法的群众亲和力，着力抓好内外宣传机制建设、增强城管的社会影响力。