关于中央与地方财政关系的定性分析

的。
与税源共享 或税收分享 相 比，转 移支付 作为集权 与分权的调 节器 ，更多地 体现 中央政府 的意 志 ，注意解决 横向财政均衡 的问题 ，偏重对地 方财政 收支的结构调 节 。实行政 府问转 移支付 ，使 财政收入所 有权与资金 使用权相 对分离 ，是处理集权 与分权关 系的 良策 ，采取多种 转移支付 的形 式 ，有选择地 改变资金 使用权 ，以使 中央 财政握有主 动权 ，又 使地 方财政有 稳定 的财政 资金来 源 和赍金使 用权 。
按照政府职能分工层次标准和受益范围标准 ，划分 中央与地方政府的事权 、财投 、财力 ，将 关系到维护国家权益和实施宏观调控的税种划为中央收入；将与地方经济和社会发展关系密切的 税源分散、宜于地方征收管理的税种划为地方收八 ，这就使中央致府掌握了较多的财力 ，而就地
方而言将出现 自身收支不对称的状况 ．势必要产生纵向的不均衡 ，不利于地方政府完成 自身的任
美国独立战争的始因到联邦宪法的出台以及修改，从苏联的高度集权刭南斯拉 夫的极度分扳，无
不与财政集权分杈有关 。从一定意义上说 ，中央与地方 关系是融洽还是鬣张 ．其走向如何均受财
政的影响与｛ 约。 ５ Ｉ
依据政府职髓划分事权 ，是 台理捌分财权的出发点。财政属于政府的分配 ．而不同级次的政 府所执行的特定职 能或侧重点是不同的 因而应根据各级政府行使职能的需要 ．相应地划分财投 和财力 ，为不同级次的竣府履行萁职责提供物质保证。
权基 础上的联 邦制 ，中央 集权 这 一点 是共 同的 。只 有 中央 集权 的形 式 不同 、基 础 不 同、程 度 不 同，投有 中央 是否集权 之分 。
随着社会 经济生 活 、精神 生活的 日趋复 杂 ，不仅 国家所担 负的政治职 能加强 了 ，而且它所 担 负的经济职能 、社会职 能也相 应地 扩大 了 ，且后 者从 频率和 幅度上要快 、要大 ，似乎有一种 “ 棘
事 。中央政府常是更为有效的收入集中者，加之宏观经济管理的要求，这种纵向非均衡为实行中
央 政府对地 方政府 的转 移支付 提供财 力保 证 。那 么摆在我 们面前 的主要应解决 的是横 向非均衡及
向地方倾 斜 的纵向非均衡 。
从 广义上 说 ，税源共享 、税 收分 享 （ 共享 税） 与转移支付都是 在划分税种 的基础 上 ，实现纵 向财政 均衡和 横向财政 均衡的手段 。但税源 共享 、税 收分享是 收入 划分方式 ，属 于财 政收入 “ 初 次 分配” ，而转 移支付则 是更 为规 范的双 向均衡基本方 法 ，属于财政 收入 的 “ 再分配 ” 。因此 它们 在 作用点 、作用力 度上是 有 区别 的。 税源共 享和税 收分 享主要是 解决纵 向财政均衡 问题 ，偏重 于对地方 财政 收支 的总量调 节。税 源共享是 指 中央和地方两 级政 府 向同一 税 潦征税 ，分 率计 征 。这种 方式 一 般 存在 于西 方 发达 国 家 ，而 在发展 中国家几乎不存在 。税源 共享不仅 可使各级政府 拥有 一部 分财政 收入 ，而 且各级政 府 都拥有 一定 的财政 收入决 策权与管理 权。但 实 行税 源共 享要有一定 的经济基础 ，共享 税源的地 区差 别要 小 ，所得 税收在整个 税收 中比重较大 。税 收分享 制即税收是某 一级政府 征 收 （ 一般 由中
方 财政关 系是随着 国家的产生 及中央政府 、地方 政府 的形 成而 出现 的 ，井 随着 国家 及 中央 政府 、 地 方政府 的发展而 不断变化 的。就 国家结 构形式 而言 ，在单一制 国家， 中央 与地 方 财政 关系主要 表现为 中央与地方 政府 的财权和财力 划分 及其相 互关 系。在联邦制 国家 ，中央与地方 财政关 系主
与意识 ，约束和 防止 中央 高度集权 。 历 史证 明过度集权 和分权 ，都有 碍于 人类社会正 常发展 。而 要使集权 与分权规 范化 ，就 必须
维普资讯
肘经问题研究
１ ７年第 ｌ 期 ． ９ ９ ｌ
总茅 １ ６ ８期
在完善以集权为基础的单一制或 以分权为基础的复合制的同时 ，健全中央与地方关系的协调方式 体系 ．构建纵 向分权与横向分权相结合的权力制衡机制 。 财政的集权分投与中央地方关系有着不解之缘。财权、财力在各级政府同的分 配量度 ，直接 关系到中央、地方政府各 自刺益的满足程度或实现标度 ．财权、财力的归属与分配 ，涉及中央与 地方各 自 益及两者的对 比度。因此财政的集权分权是 中央地方若系确立、调整的重要 内容。从 利
维普资讯
囝 瞅 ， １ ， 听
１弓 ．ｊ ＿
关于中央与地方财政关系的定性分析
／． ２
中央与地方 关系是 一个历史 范畴 ＝中央与地方 关 系从根 本上说 ，是 以集权 与分权划 分为 中心 的物质利益基 础上 的社 会政治组 织— — 国家的一种 政 治关 系 。它产 生的 必要条 件是 国 家的存 在 ， 但 它不是与 国家 同时产 生的 。它产 生 的充分 条件是 国家地 域、人 口 、管理事务的 扩大 。中央与地
探索 处理这 一关系的规 律和方式 、方 法 。在 西方 ，国家 中的中央与地方关 系闯题一 直 占据政 治经
济生活中心。如美国建 国初期鞋邦党人和州权派的论战 ，有论 著 （ 联邦党人文集）为证。在我
国 ， 自秦 朝创建统 一的多 民族 过。秦朝
轮效应” 。 由于 国家职能 的扩大 ，政府 自身也 变成 了服 从劳动分 工规律的一 种职 业 。在中央与 地方 政府 之问 的分 工 ，就像 工厂一 样 ，是一 种协 作 ，这 种协作还有继 续发 展的趋势 。然 而分析 不仅与社会
分工相关 ，分权还 有利于 增加 地方政府 的责 任 ，有益于 开展竞 争 和效 率 ，进而 增强地方 政府的参
｛
｛
央 征 收） ，但分配 由各 级政府 根据事先 确定 的公 式进行 。税 收分 享一般 是指 地方 政府 可 以无 条件
地获得中央政府所征税收的特定比明部分。这一比明一经确定，各地区通用。税收分享只是给地
方一定 的财力 ，而税 种 、税率 的确 定 权 在 中央 。这 种方 式 在发 展 中 国家程 有 市场 ， 比较 简单 易 行 ，而 且倍受 富棒 地区的偏 爱。但这一方 式 的缺 陷在于税 收分享 比例是 “ 刀切 的 ，且具 有 累 一 退效 应 ，因而不 能 区别各地 方的财政 能力 ，不利于达到缩 小地区财 力差别 ，实行资金再 分配的 目
政府职能的实现及实现程度是与各级政府提供公共产品的质、量、度结伴而生 的。就我国实
际来说 ，如果继续忽视政府作为公共产品供给蓍的基本属性 ，而只讲其他什么属性 ，政府职能就 总也不会得刭根本性的转变。 现代政府是以稳定经薪为中心，在经济发展的不同阶段，配置职能与分配职能是起着不同程
度的影响作用的。发选国家的实践证明 ，政府职能作用的着力点正从配置职能转向分配职能．从 而使发选国家相对强化 了中央政府及其财政 的她位作用。稳定的职 能是 中央政府独有 的职能，分
配的职能主要由中央政府来完成 ，配置的职鳇主要是通过地方政府来完成的。
事权、财权捌分与 中央、地方政府职能作用侧重点相关 ，与公共产品璺益范围相关 。如果说 中央与地方政府在政府职能分工上具有的层次性 ．从主观上为事权、财权的划分提供 了约束条
件 。那 么公共产品受益范围的层次性，就 客观上为事权、财权的划分提供了依据。提供难以受 市场力加以左右的公共产 品和服务 ，是政府 配置资源的重要组成部分。地方政府是地方性公共产 品的最佳提供者。这是 因为各个居民之阿对一定的区域性公共产品的馏好程度是各不相同的。由 此决定着不同地区居民对各种公共产品的需求量也存 在着差异。与中央政府相 比较 ，地方敢府行 使职责的背景有所不同。
的 “ 废分封，立郡县” ；汉武帝的 “ 推恩夸 ；元代实行行省制，“ 方天下之治” ；这些都是统治者
为了处理 中央 与地方 的矛盾 所采 取 的措 施。 尽管 集权分权 、中央地 方 是互 为依 存 的 、共生 的 ，集权 与分 权 的矛盾 和 中央与 地方 关 系 并
存 ，但 集权是 中央 与地方 关系的 主流和基本特 征 。无 论是 中央集权 基础上 的单 一制 ，还是地方分
过去 、现在乃 至将来 ，集权 与分权 的论 争是处理 中央与地方 财政关 系不 可避免 的问题 。其原
因之一 ，是分配主体 的多 层次性 。各级 财政代表各级 政府 ，有着 相对独立 的 自身利 益 、责任 、权
利。原因之二 。就财政分配客体而言，政府提供的公共产品受益范围不同。有的属于全国受益。
务，纵 向非均铸归因于在不同政府级次上的收入来源和 支出需求的不一致。纵 向非均衡大 体上有 两种状况 ，一种就是上述的 ，中央集 中财力较多 ，地方财力较少；一种是地方财力过多 ，中央财 力过少的态势 。前者我们可以称之为有利于中央的纵向菲均衡；后者我们可以称之为有和于地方
的纵 向非 均衡 。
｛‘
｛
有的只是 地方受益 。因而就必然要 按照公 共产 品受益 范围 的大小程 度界 定中央 与地 方的 事权 、财
权、财力。然而 ，集权仍是主旋律。这一点主要体现在财政立法权和财政收入大头的归属上。 （ 作者单位：东北财经大学财税学院）
（ 责任编辑 ：丁 秀春 ）
维普资讯
关于中央与地方时政 关系酌定性分析
３ ３
由于历史、经济 、外部性 、受益外溢及筹集财力的能力等因素的影响，各地方之间在事权、
财权 、财力方 面的横 向不均衡也 是客观存 在的 。横 向非均衡 归因于在 同一级次上 的各个 政府 间收 入来 源和支 出需 求 的不一 致 。 要 解决 双向非 均衡 的矛盾 ，就需 要在合 理确定地 方财政 收支基本标 准的前提 下 ，实 行财政 收 入 所有权和 支 出使用 权相分 离的原则 ，建立 中央对地 方 的税 收返还 制度 和转移 支付制 度。 从纵 向均 衡和横 向均衡 两者 来看 ，有利于 中央政 府的纵 向非均衡 ，就其本身 而言 ，并 不是坏