党政机关联合发布规范性文件相关问题探析
行政规范性文件管理的问题和思考
行政规范性文件管理的问题和思考一、行政规范性文件的内涵行政规范性文件有许多不同的称谓，如各种法律法规中出现的“其它规范性文件”“行政规定”、“规定”，也有“红头文件”之俗称。
但“行政规范性文件”的名称最能概括其本质内涵。
（一）行政规范性文件的特征根据《浙江省行政规范性文件管理办法》第三条：“本办法所称行政规范性文件，是指除政府规章以外，行政机关依照法定权限和规定程序制定的，涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用，在本行政区域内具有普遍约束力的各类行政文件。
”省内各部门、各地市的定义基本类同。
据此，可以将行政规范性文件的特性概况为四点，即行政性、外部性、普遍性和规范性，同时符合这四性的才属于行政规范性文件。
1．行政性是指，行政规范性文件制定主体是政府及其职能部门和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，除此之外的其它主体，根据法无授权不可为的行政法原则，不能制定规范性文件。
2．外部性是指，调整对象是行政主体以外的公民、法人、其它组织。
行政主体内部的管理规章、制度不具有外部性，因而不属于行政规范性文件。
3.普遍性是指调制对象是不特定的，是普遍适用的，因此无法确定具体对象以排除其他人的适用。
如各类执法文书，因对象特定，就不属于行政规范性文件。
4.规范性是指调整内容涉及公民、法人、其他组织实际的权利义务，是行政机关行使管理职责的依据，具有行政刚性。
这四个特性分别从制定主体、适用范围、管理对象、调整内容四个方面定义了何为行政规范性文件。
其中的规范性是其区别于一般政府文件的最本质特征，也使其具有了部分行政立法的特点和作用。
（二）行政规范性文件的作用从本质上来说，行政规范性文件并不属于我国正式的法律渊源，不被视为国家法律体系的一员。
《中华人民共和国立法法》的适用范围仅涵盖了法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及国务院部门规章和地方政府规章八种，没有涉及行政规范性文件，因而从根本上否定了行政规范性文件拥有正式法律性文件的地位。
浅析当前行政规范性文件管理存在的问题及对策
浅析当前行政规范性文件管理存在的问题及对策规范性文件是指除政府规章以外，行政机关依照法定权限和规定程序制定的，涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用，在本行政区域内具有普遍约束力的各类行政文件。
规范性文件是政府和部门行政之源，是行政机关实施法律、法规、规章，履行行政管理职能的重要方式。
加强对规范性文件的管理，确保规范性文件的质量和良性运行，对于规范政府的行政执法行为，推进依法行政，树立政府形象，具有十分重要的意义。
对此，笔者以近年来规范性文件管理工作的现状为基础，探讨当前规范性文件管理存在的问题，剖析其产生的原因，并提出进一步加强规范性文件管理工作的对策。
一、主要问题（一）制定形式不规范。
在规范性文件制定形式方面，问题主要体现在：一是标题不规范。
规范性文件的标题应标明本行政区域的名称或者制定机关的名称，如经有关部门批准的，还应在标题下面的括号内标明批准的日期和批准机关名称。
除法律、法规另有规定的以外，规范性文件不得称：法、条例、实施细则、实施办法。
但实践中，有不少规范性文件的标题要素不全，有的规范性文件还冠以“条例”“实施细则”“实施办法”，违反了《xx省行政规范性文件管理办法》等规定。
二是结构不规范。
规范性文件结构不同于一般的公文结构，一般由章、条、款组成，但有些行政机关不注意规范性文件制定的技术规范，借“规范性文件”之名，行“普通公文”之实。
三是语言不规范。
规范性文件的语言必须明确具体、准确严谨、通俗易懂、简洁精炼，但有不少规范性文件语言表达模糊不清，甚至出现常识性错误，如有的规范性文件里部门简称错误、计量单位错误等。
（二）制定程序不到位。
有些行政机关在制定规范性文件时，没有遵循必要的程序规则，制定程序随意性较大，不统一。
问题主要体现在：一是制定出台规范性文件没有全部做到由法制机构统一审查把关。
一些部门的文件起草机构未经法制机构审核把关，就直接送单位负责人审签，从而导致规范性文件的合法适当和法制统一得不到保障，甚至造成规范性文件一出台就因违法而不予备案的尴尬局面。
当前规范性文件制定工作中存在的问题及对策
国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）对规范性文件制定工作，提出了新的更高要求。作为一名政府法制工作者，应当对如何加强这项工作进行思考和研究。为此，笔者结合工作实践，就当前规范性文件制定工作中存在的问题、原因及对策略陈拙见。
一、存在的主要问题
三、解决问题的对策
规范性文件是行政机关管理经济、社会事务的重要依据。其质量的优劣，不仅关系到行政效率和行政机关的权威、形象，而且直接影响到依法行政工作和法治政府的建设。因此，必须采取多种对策措施，扎实抓好规范性文件的制定，不断提升行政管理工作的规范化和法制化水平。
（一）强化法治意识，淡化人治观念。
（三）法律素质较低。行政机关的工作人员应当熟练掌握与依法行政密切相关的法律知识，如《行政处罚法》、《行政许可法》等。而事实上，一些机关工作人员用心学业务，无心学法律。即使参加指定的法律培训班，也是应付，学习时浅尝辄止，连最基本的职权法定原则、处罚法定原则都理解不透。“只求学过，不求学好”和“简单重复不深入”的现象十分普遍。也有些机关工作人员有心学好，但不能妥善地解决学用脱节的问题。他们没有在把握法律原则和法理上下功夫，对法律条款的理解存在片面性，简单化，或者实用主义地搞简单对号，致使对法律知识的学习始终处于低层次循环过程中。由此，导致了一部分机关工作人员法律知识相当欠缺，在起草规范性文件时，连自已提出的管理手段已经违法都不知道。
二、存在问题的原因
上述规范性文件制定工作中存在的种种问题，是多方面因素相互作用的结果。具体讲，主要有三方面的原因：
（一）法治意识淡薄。国务院《纲要》颁布施行一年多来，绝大多数行政机关认真贯彻落实《纲要》精神，采取得力措施，从各方面规范行政管理行为。但仍少数行政机关的领导干部对“全面推进依法行政，建设法治政府”的重要性和必要性认识不到位。《纲要》对他们而言，说起来重要，干起来次要，忙起来忘掉。有的仍习惯于用行政手段开展工作、处理问题，喜欢凭主观臆断下命令，没有牢固树立“法治”的观念，“人治”色彩浓厚。有的凭过去的工作经验办事，不去学习了解新形势的要求，以往工作实践的特点使他们轻视法律的权威。有的仅仅考虑到方便管理，考虑到调动积极性，而忽视合法行政、合理行政的要求。有的急于出成绩，急功近利，只重视对上级负责，不重视对法律负责，根本没有考虑到依法行政和群众利益。凡此种种，造成了一些规范性文件经常出现违法或不合理的内容，政府法制部门屡审不绝。
机关联合行文常见问题探析
您的好帮手——《档案界》网站 秘 书 苑73档案管理3/2017总第226期自2012年7月1日《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《条例》）和《党政机关公文格式》国家标准（以下简称《标准》）实施以来，党政机关公文处理的标准化、规范化水平得到了极大提升，但在联合行文这一问题上，一些文秘工作者还是感到有些困惑。
本文试针对机关联合行文常见问题与学界同仁作一探讨。
1 关于联合行文的主体《条例》第十七条规定：“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。
属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文。
”从这一规定可以看出，联合行文是指一份公文由两个或两个以上的机关联合制发。
按照《条例》规定，联合行文的前提有三个构成要件：其一，联合行文的主体必须是同级机关；其二，联合行文必须确有必要；其三，行文内容必须为事关各联合行文机关的重要工作，不得是一个机关职权范围内的工作。
在实际应用中的常见病误如下：1.1 为了广造声势动辄联合行文。
近年来，几十个单位的联合行文屡见不鲜。
如：国家发展和改革委员会等44个单位《关于印发对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录的通知》（发改财金〔2016〕141号），经媒体公布后饱受热议，44个单位联合对失信联合惩戒无疑成为吸引眼球的热点。
众所周知，联合行文如果涉及多个单位，需要主办机关逐个单位去征求意见、会签、盖章，这些环节完成往往需要很长时间。
虽然从表面上看，这样的文件出台很有声势，但同时也带来发文效率低下的弊病。
因此，笔者建议此类公文如果确有制发必要，应该由其共同的上级机关发文为妥。
如上述文件因涉及部门较多，可以由国务院制发。
1.2 联合行文机关不对等。
关于联合行文的主体要求必须是同级机关，而实际应用中往往不同级别的机关也联合行文。
如：国家卫生计生委与国家中医药管理局联合制发了《关于推进分级诊疗试点工作的通知》（国卫医发〔2016〕45号）。
国家卫生计生委与国家中医药管理局不是同级机关。
党政机关公文处理常见问题及对策
党政机关公文处理常见问题及对策近年来，各级党政机关及其文书处理部门认真贯彻国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》(以下简称《办法》)和中共中央办公厅发布的《中国共产党机关公文处理条例)(以下简称《条例》)，以及国家质t技术监督局发布的《国家行政机关公文格式)(以下简称《格式))等三个公文处理规范性文件，使机关文书处理工作日益规范化，维护了公文的严肃性和权威性，发挥了机关公文的应有效用。
但一些基层党政机关的公文处理工作仍然存在一些不规范的现象，值得引起重视并加以克服改进。
笔者就日常公文处理工作中所见以及容易被大家忽略的一些问题进行粗略归纳和分析，期待与同行们一起探讨。
一、公文处理中常见的问题(一)文种使用不规范1.滥发通知。
(办法》第十五条规定:“政府各部门依据部门职权可以相互行文和向下一级政府相关业务部门行文;除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下一级政府正式行文”。
如需行文，应报请本级政府批转或由本级政府办公厅(室)转发;因特殊情况确需向下一级政府正式行文的，应当报本级政府批准，并在文中注明经政府同意。
但事实上一些县级政府工作部门(包括一些议事协调机构，如领导小组、指挥部、委员会等)，却常常将其所主管的业务性工作以“通知”形式直接向乡镇一级政府行文交办，而没有正确使用“函”这一文种，明显违反了《办法)第十五条的规定。
2.滥用请示。
《办法》和《条例》都规定“请示适用于向上级机关请求指示、批准”“函适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复题，请求批准和答复审批事项”。
根据上述定义，在请求批准时，有隶属关系，下级向上级请求批准的用“请示”;没有隶属关系，不论单位级别高低，向有关部门请求批准，一律用“函”。
但在日常行文中，却常常出现乡镇一级政府向省、市、县级相关业务部门请求审批事项时，错误地用“请示”行文，而没有正确使用“申请色”或“请准函”这一文种。
相应地，有关业务主管部门在答复审批事项时，也没有正确使用“问复函”答复，而错用“批复”文种。
党政公文写作规范化问题探析
党政公文写作规范化问题探析第一篇：党政公文写作规范化问题探析党政公文，是被民众尊称为红头文件的公文，是党和国家机关传递政策法令、表达意志、指挥工作、沟通情况的重要手段，是处理党务、政务，依法行政和进行公务活动的重要工具，是具有极强“法定效力”和“规范体式”的公务文书。
由于党和国家机关表达意志的公务文书具有特殊地位和功能，决定了公文写作是一项严肃的政治性、政策性极强的工作，其撰写和处理必须遵从特定的规范，必须严格遵守党和国家关于公文处理的有关规定，做到规范化、科学化、标准化、制度化，以维护公文的权威性、严肃性，确保公文质量。
如果公文不规范，其内容不当，甚至与有关的法律法规不一致，或语言表达不准确等等，不仅达不到制发公文的目的，影响工作，使工作陷入被动，而且还会造成不良的社会影响，有损公文的严肃性及权威性，也影响党和政府在百姓心目中的威信。
但在工作中，仍有一些党政机关的公文存在种种不规范的问题，甚至存在违规的现象。
一、党政公文的失常形象制发公文时不注意公文内容的规范化问题，甚至公文的内容与有关的法律法规不相符，那么不仅会影响工作，而且还会造成极坏的影响，甚至引发混乱。
（一）公文“打架”问题案例：《政府文件“顶牛”，职工有病难退》（《大河报》2007年11月22日）因劳动和人事部门秉持的文件内容相左，××县11名机关事业单位的职工经历了一场漫长的病退。
一年前他们通过了××市人事局统一组织的体检鉴定，但县劳动局却拒发退休工资，理由很简单，病退体检须由劳动部门办理。
机关事业单位人员病退体检鉴定究竟谁说了算，人事部门和劳动部门各执一词，各自都有红头文件为依据，这也是事情一直僵持不下的原因所在。
县人事局以《××市政府办公室关于严格事业单位工作人员提前退休退职审批工作的通知》（×政办〔2007〕24号）为依据，该通知要求“各县（市区）、市直机关事业单位人员因病提前退休、退职工作由市机关事业单位医务鉴定委员会组织统一体检，统一鉴定。
对国务院规范性文件法定效力的思考
对国务院规范性文件法定效力的思考模板一：一、引言根据国务院规范性文件法第一条规定，国务院规范性文件是国务院依法行使职权制定的行政法规、决定和指示。
国务院规范性文件具有法律效力，对行政机关、法人和个人具有普遍适用性。
然而，在实际操作中，我们发现国务院规范性文件的法定效力并未得到充分保障，存在一些问题。
二、问题及原因分析1. 规范性文件法的不完善：目前，我国尚未出台针对国务院规范性文件法定效力的具体规定，致使其法律效力难以得到确切界定。
2. 复杂的法律体系：我国法律体系庞大而复杂，国务院规范性文件与其他法律文件相互关联，更容易出现衔接失误，从而影响其法定效力的实施。
3. 法律适用不平衡：在执行国务院规范性文件时，不同行政机关、不同地区往往存在法律适用不一致的情况，导致法定效力的统一性受到一定程度的侵蚀。
三、解决方案1. 完善规范性文件的立法：建议国家立法机关尽快完善国务院规范性文件法，明确其法定效力的适用范围、确定其与其他法律文件的关系，为执行提供明确的法律依据。
2. 强化法律监督机制：加强对国务院规范性文件执行情况的监督，及时发现问题并及时解决，确保其法定效力的切实执行。
3. 提高司法解释的权威性：最高人民法院应加强对国务院规范性文件的司法解释，减少不同地区的法律适用差异，确保其法定效力的统一性。
四、法律名词及注释1. 国务院规范性文件法：是指国务院依法行使职权制定的行政法规、决定和指示。
2. 法定效力：指国务院规范性文件具有普遍适用性，对行政机关、法人和个人具有约束力。
附件：1. 国务院规范性文件法相关法规及文件2. 国务院规范性文件审查工作指南模板二：一、背景介绍国务院规范性文件是国务院依法行使职权制定的行政法规、决定和指示，具有法律效力，对全国范围内的行政机关、法人和个人有普遍约束力。
然而，在实践中，我们发现国务院规范性文件的法定效力存在一些问题，需要进行深入思考。
二、问题分析1. 法定效力界定不明确：目前，我国尚未出台明确的法定效力界定标准，导致对国务院规范性文件的法律效力认识存在差异。
行政规范性文件的现实问题与路径探索
行政规范性文件的现实问题与路径探索摘要：行政规范性文件在我国目前的行政管理中占据着举足轻重的地位，是行政机关做出行政行为的主要依据之一，但人民法院在对行政行为进行合法性审查时，却不以行政规范性文件为依据。
由于对行政规范性文件缺乏有效的监督，导致行政规范性文件存在违反上位法规定，缺乏统一的制定标准，法律地位模糊不清等问题。
以对行政法治呼吁和追求，必须加强对行政规范性文件监督。
主要通过事前法律保留，事中注重程序加大信息公开、鼓励公众参与，事后附带审查等路径，来保障行政机关依照法定职权和法定程序制定行政规范性文件，避免公民、法人和其他组织的合法权益受到行政权的不法侵害。
关键词：行政规范性文件；行政法治；法律保留；公众参与；附带审查一、行政规范性文件的现实问题（一）违反上位法的规定根据宪法以及地方组织法的规定，从国务院到乡镇人民政府，从国务院组成部门到县级人民政府组成部门都有权制定行政规范性文件，制定主体较为广泛。
各个地方、各个部门因受到部门利益和地方利益驱动，经常站在各自的立场制定行政规范性文件，颁布的行政规范性文件往往与上位法相冲突，违反上位法。
事实上，在《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》中也提到了上述问题：“完善中国特色社会主义法律体系，防止地方保护和部门利益法制化”。
可见这一问题已然十分严重，必须及时遏制，以保护公民、法人和其他组织的合法权利。
行政规范性文件与上位法相冲突的实际情况也时有发生，如金华市人民政府办公室颁布的《转发市财政局市物价局市建设局市规划局关于完善市区城市基础设施配套费征收管理有关事项的通知》金政办发[2015] 40号文件。
在该文件第十三部分第（一）项中规定“建设单位和个人应按规定缴纳城市基础设施配套费。
未按规定缴纳城市基础设施配套费的，规划部门不得发放《建设工程规划许可证》、《乡村建设许可证》，建设部门不得办理建筑工程施工许可等相关手续。
”依据《城乡规划法》第四十条、第四十一条，其并未规定取得《建设工程规划许可证》、《乡村建设许可证》要以缴纳城市基础设施配套费为前提。
我国行政规范性文件的合法性审查问题探析
我国行政规范性文件的合法性审查问题探析《经济师》2019年第7期摘要：行政规范性文件，是指行政机关制定的除行政法规、规章外的规范性文件的集合，能够有效地弥补立法缺陷与不足，在行政管理实践中无疑起到了非常重要的作用。
然而，由于设立主体众多，程序不规范，范围广泛，数量庞大，内容多种多样，质量低劣，其合法性经常受到质疑。
因此，文章针对目前行政规范性文件合法性审查存在的问题，提出明确行政规范性文件是否合法的标准，完善备案、复议以及司法审查机制，细化处理方式，建立责任追究机制的建议，进一步强化对行政规范性文件的合法性审查。
关键词：行政规范性文件合法性标准合法性审查机制中图分类号：F069.9文献标识码：A文章编号：1004-4914（2019）07-058-04行政规范性文件是指行政机关制定的除行政法规、规章外的规范性文件的集合。
它有多种称呼，如“官方红头文件”、“其他规范性文件”、“行政规范”等等。
地方政府通过制定和发布规范性文件这一重要手段来进行行政管理。
在行政执法实践中，只要行政规范性文件不构成违法，一般优先适用。
但由于建立主体众多、程序不规范、内容广泛、数量庞大、质量低劣等原因，纵向超越法律权限和横向相互冲突的现象十分普遍。
行政规范性文件侵害公民合法权益的案件并不罕见，这使其自身的合法性受到质疑，也有损政府的信誉。
因此，有必要进一步探析行政规范性文件合法性审查的问题。
一、我国行政规范性文件的合法性审查的现状分析（一）行政规范性文件的合法性标准从目前的情况来看，行政规范性文件与更高层次的法律、法规相抵触是一个比较严重的问题。
在执法和司法实践中，如何认定行政规范性文件与法律、法规相抵触不是一件容易的事，这是此过程中的一个主要问题。
从我国《立法法》的规定来看，“抵触”主要有两种情况：第一种情况与上级法律的明文规定相冲突或相违背；第二种情况与上级法律的原则和精神相冲突或相违背。
最高人民法院印发的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知，列举了审判实践中常见的冲突情形，主要是指下级法律扩大或缩小上级法律适用范围。
地方政府与规范性文件研究
地方政府与规范性文件研究随着社会经济的不断发展，地方政府在国家治理中扮演着举足轻重的角色。
在履行其职责过程中，地方政府常常发布一些规范性文件，以引导和规范社会行为。
本文将探讨地方政府与规范性文件研究的相关问题。
地方政府作为国家的基层行政机关，负责管理、调控和服务本地区的经济社会发展。
为了更好地履行其职能，地方政府通常会发布一系列针对性的规范性文件，以推动和促进地方发展，提升社会管理水平。
这些规范性文件，有的是政策指导性文件，有的是规章制度性文件。
它们覆盖着各个领域，涉及经济、环境、公共安全、社会福利等多个方面。
首先，关于规范性文件的性质，有人认为地方政府发布规范性文件是超越职权的行为，侵犯了市场经济的自由度。
然而，也有人认为规范性文件的出台是为了更好地维护社会秩序和公共利益。
尽管如此，有必要对地方政府发布的规范性文件进行研究和评估，以建立科学、合理的规范性文件发布机制。
这样一方面可以保证政府的合法性和权威性，另一方面也能确保规范性文件的可行性和有效性。
其次，关于地方政府规范性文件的制定过程，需要注重信息透明度和公众参与。
制定规范性文件需要充分了解和研究相关领域的实际情况，听取各方面的意见，确保规范性文件的专业性和针对性。
为此，地方政府可以借鉴其他国家或地区的经验，建立一套科学的决策流程和参与机制，增加民众对规范性文件制定过程的监督能力，提升规范性文件的实施效果。
另外，关于地方政府规范性文件的内容，需要根据实际需要进行细化和优化。
现实中，一些地方政府发布的规范性文件内容过多过杂，缺乏可操作性和实际指导意义。
因此，在研究规范性文件内容时，需要关注实践需求和操作难度，将规范性文件的内容设计为能够贴近实际、易于实施的形式。
同时，也应当对地方政府的规范性文件内容进行审核和监督，确保其符合法律法规和公共利益。
此外，地方政府发布的规范性文件应与国家层面的法律法规相衔接，避免出现重复和冲突。
一方面，地方政府发布的规范性文件需要遵循国家法律法规的基本原则和精神，确保政策的一致性和稳定性。
党政联合发文的制度逻辑及其规范化问题
Institutional Logic and Standardization of the Joint Issuance of Documents by the Party and the
Government
作者： 封丽霞
作者机构： 中共中央党校(国家行政学院)政治和法律教研部
出版物刊名： 法学研究
页码： 3-19页
年卷期： 2021年 第1期
主题词： 党政联合发文;党内法规;党领导立法;中国特色社会主义法治;国家治理体系
摘要：党政联合发文是实现政党政治与政府行政联结融通的政策工具之一.在当代中国国家
治理的过程中,党政联合发文与国家正式立法具有治理功能相辅相成、权限范围并行不悖、规范内容相互转化等内在关联.党政联合发文是实现党领导国家政权和党政双轨权力整合的制度形态,也是党领导立法的重要途径.它在一定程度上提升了政府效能,弥补了国家治理的制度短板,减少了规范性文件的制定成本,提高了制度的供给效率与执行合力.当前,需要在中国特色社会主义法治体系框架内,对党政联合发文的权限范围、身份定性、备案审查等问题进行理论论证与制度安排,避免党政联合发文的泛化,实现党的领导的政治性与国家法律的规范性之间的互构、协调与平衡.。
党政机关联合发布规范性文件相关问题探析
党政机关联合发布规范性文件相关问题探析iiii!i!~iiiiiiiiiiiiiiiii文/降秋琳党政机关联合发布规范性文件相关问题探析一,党政机关联合发布规范性文件的必然性1.特殊的规范性文件制发主体-_一党委.行政规范性文件是指国家行政机关为执行法律,法规和规章,对社会实施管理而制定的除行政法规和规章以外的可反复适用的,具有普遍约束力的决定,命令和行政措施等.行政规范性文件的制发主体是国家行政机关以及依法享有行政管理职权的组织.《宪法》第八十九条规定,国务院有权"根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,发布决定和命令".《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定,县级以上地方各级人民政府有权"规定行政措施",也表明县级以上地方各级人民政府具有制定行政规范性文件这一抽象行政行为的行政权.无行政主体资格的议事协调机构,部门派出机构,部门内设机构不得发布行政规范性文件,但是中国共产党作为特殊的规范性文件制发主体,可以单独行文,并可以与行政机关联合行文.2.党政联合发文是建国初期沿袭下来的传统做法.在建国初期的各项工作中,党政工作没有严格意义上的区分,1951年4月,中共中央办公厅和政务院办公室联合召开的全国秘书长会议讨论通过了《公文处理暂行办法》,其中规定公文文种7类12种, 未做党政的区分.二,党政机关联合发布规范性文件的必要性党政机关联合发布规范性文件是落实党对国家行政机关领导的需要, 是贯彻党的方针政策的需要.《宪法》序言中就已指出"中国各族人民将继续在中国共产党领导下,在马克思列宁主义,毛泽东思想,邓小平理论和'三个代表'重要思想指引下,坚持人民民主专政,坚持社会主义道路."宏观土,国家社会生活重大问题,往往在中国共产党内做出决策;微观上,各地的中国共产党机关是当地决策的核心,在某些部门,党组织也往往是该部门重大问题的主要决策力量.例如,我国高校毕业生就业问题不仅关系到广大人民群众的切身利益,而且直接影响到经济发展和社会稳定.因此,由中共中央办公厅,国务院办公厅联合发布《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》具有其必要性.由于党的规范性文件和政府规范性文件适用对象不一样,党的规范性文件适用于党的各级机关和部门,而行政规范性文件则适用于政府机关和部门,二者不能混淆,若需交叉行文,党政当采取联合行文的方式.笔者利用有限的资源,通过浏览各大政府网站,党政联合发布的规范性文件的情况主要有以下三种:一是涉及重大经济决策的情况,譬如中共中央,国务院《关于加强和改进新形势下工商联工作的意见》;二是关于人才建设,人才服务方面的意见或办法,譬如中共湖南市委,湖南市人民政府《关于进一步加强人才工作的意见》等;三是关于人事变动,干部管理等事项的通知或规范,譬如中国共产党中央委员会组织部,中华人民共和国人事部《关于认真做好干部出生日期管理工作的通知》等.三,党政机关联合发布规范性文件的弊端1.从宏观上看,易造成党政不分的错觉,路线错误影响巨大.由于党的机关通常是路线,方针,政策的引导者,党政机关联合发布的规范性文件一旦有误,其带来的消极影响远远大于单纯的行政机关规范性文件违法,党的权威性远大于行政机关,有可能影响党的权威,以及对路线,方针的忠信度.党政机关联合发布的行政规范性文件一旦违法,不仅行政机关被视作违法,党的机关也视作违法,有可能造成党政不分的误解,使公众产生以党代政的错觉.2.监督困境.有关权利机关和审查机关,可以在法律规定的权限之内,对行政机关单独发布的违法行政规范性文件,予以审查监督,即行政机关可以成为被审查对象或诉讼中的被告;而党的机关与行政机关联合发布的违法文件,使这一监督制度陷入的困境.以党政联合行文的方式出台的具体规定,使规范性文件从政府的抽象行政行为升级为党的"政策",造成党委决策,政府执行的局面.法i办城?赫;律规定了地方人大及其常委会对同级政府的监督权,而根据宪法和法律的规定,人民代表大会及其常务委员会,行政机关,检察机关,无法对中国共产党实施在宪法和法律规定的国家机构活动程序中的监督.党政联合发布规范性文件,党委介入政府事务,使人大的监督面临尴尬局面,假若备案审查制度遭遇违法的党政联合发文,是否进行备案,如何启动审查程序,行使后续职权,在立法与规则制定中还是空白,在工作实践中各级人大常委会也可能存在诸多顾虑,导致监督的盲点.3.文种,格式统一问题.党的机关公文处理主要依据中共中央办公厅1996年5月3日印发的《中国共产党机关公文处理条例》,法定文种有14种;行政机关公文处理主要依据国务院2000年8月24日颁发的《国家行政机关公文处理办法》,法定文种有13种.但根据《中国共产党机关公文处理条例》,党政公文的格式在名称,用纸以及具体操作上仍存在一些差别,例如:行政公文中的"发文机关",党的公文称"版头";行政公文的"份数序号",党的公文称"份号";行政公文的"公文生效标识",党的公文称"发文机关署名";又如,行政公文要求必须用A4型纸,党的公文规则规定可用A4型纸,也可用四,解决途径1.联合行文数量适度.对于宏观上的路线,方针,政策,党的机关可以与行政机关联合发布指导性文件; 但是对于执行法律,法规的一些具体措施等,党的机关不适宜与行政机关联合发文.这样既可以减少规范性文件违法的几率,又保证了党对国家的宏观指导性,维护了党在社会中的威信,体现中国共产党有所为,有所不为的良好作风.2.坚持人大监督机制和备案审查制度.党政联合发布的规范性文件, 一般涉及全面性的,重大的行政事务,或是需要下级党组织同时抓的重要事项,即党政联合行文是对政府行为的强化,或者说是扩大了的政府行为,人大对其进行监督是法律赋予, 职权所致,没有也不应该有不能监督的推辞.人大对党政联合行文开展工作监督,从根本上说是代表人民群众进行的监督,体现了人大对政府监督和人民群众对党监督的一致性.这类党政联合制发的规范性文件,政府是发文主体之一,执行主体也是政府和政府部门,具备了规范性文件备案审查的要件,人大常委会对这类文件进行备案审查,从法理上讲是合理的,不仅不是不尊重党委的领导,而且是维护党委的领导的体现.人大对政府与同级党委联合行文进行监督,应该在方法上有所讲究,需红调查,审议过程中注意适当的渠道和方法.3.完善党的自身监督机制.j人民代表大会及其常务委员会,行政机关,检查机关,无法直接对中㈨产党实施在宪法和法律规定的国家机构活动程序中的监督.因此,要完善党的自身监督机制,党的机关叮以采取自行纠偏或撤销的措施;有关家行政机关可以通过向上级党委报告的途径,由上级党委机关予以监察.4.健全国家机关,社会舆论监督制度.《宪法》第一章第五条:"一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究.任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权."Fh此可见,党的活动也在宪法和法律规定的范围内.对于党的监督,不仪限于党的自身监督,也包括了在宪法和法律层面上的国家行政机关监督,社会舆论监督.因为宪法和法律是党领导人民通过国家机关制定的,国家机关,社会舆论对党的监督是符合宪法,也是符合现实的.(作者单位:四)lJ大学公共管理学院)'●●.''''.''''''....'''''...'.'''''...''''………………………………'………''……''''…●●《办公室业务》杂志合订本,电子版征订启事《办公室业务》(月刊)为中央办公厅所属国家档案局主管的国家级办公类核心期刊.为办公室工作必备.应广火读者作者要求,合订本,电子版已经出版,请各单位积极组织订购.具体书目如下:《办公室业务》电子版(2000年一2009年),定价(含邮费)200元;《办公室业务》2010年合订本.定价(含邮费)12O元《办公室业务》2009年合订本,定价(含邮费)120元;《办公室业务》2008年合订本,定价(含邮费)12O元订刊办法:一,通过邮局汇款,请按"邮编:100048;收款人详细地址:北京市海淀区紫竹院南路18号办公室业务杂志社"填写,写明详细单位及地址邮编,并注明所订购明细.二,通过银行汇款,请将款汇至:户名:北京永安世纪书店;开户:北京银行琉璃厂支行;账号:010903()(】3()()12()108245814。
规范性文件相关问题分析
该案引发的思考：
一、福州市政府、市委为什么会出台明显与
法律相冲突的“红头文件”？
1、受思维模式的影响。
政治思维的重心在于利与弊的衡量； 人治思维的重心在于强调权力的享有者和使用者的最 高权威性而否认法律的最高权威性；
法治思维的重心在于合法与违法的分析。
该案引发的思考：
务的直接依据，行政规范性文件对行政相对人的活动 产生了直接的影响。因此要做到依法行政，就必须保 证我们赖以作出行政行为的依据规范性文件是合法有 效的。
该案引发的思考：
2、防范行政风险。
新修订的行政诉讼法，把规范性文件也纳入了审查范
围，也就是说规范性文件的监督从过去的立法、行政
机关的监督扩大到司法机关的监督，这对规范性文件 质量提出了更高的要求。
2、在政策出台过程中未进行合法性审查。
法制机构进行合法性审查，主要包括以下方
面：
是否属于规范性文件； 是否有制定的必要性、可行性和可操作性； 是否与法律、法规、规章相抵触； 是否符合相应的起草和调研程序。
该案引发的思考：
二、遵守规范性文件制定程序有何重大意义？
1、维护法制统一，促进依法行政。
规范性文件是行政机关行使行政权力、管理社会事
二、规范性文件制定中的常见问题
实体方面
3、部门利益最大化。
例子：《 × ×部门关于支持高校加快发展的意见》：“高校
在核定的编制内，根据专业及岗位特点，自行组织公开招聘教 师、科研及辅助岗位、辅导员等人员”。
二、规范性文件制定中的常见问题
实体方面
4、限制公民、法人和其他组织的合法权利、
行政规范性文件管理存在的问题及思考
隆昌县行政规范性文件管理现状资料一、隆昌县行政规范性文件管理概况按照省、市相关文件要求和工作安排，隆昌县定期对规范性文件进行清理。
目前，已完成2000年以来县政府及其办公室、各部门和镇（街道）政府（办事处）出台的规范性文件清理、审查和备案工作，并建立了隆昌县行政规范性文件管理台账。
我县规范性文件备案审查基本实现“四化”。
一是规范性文件起草规范化。
按照国务院《规章制定程序条例》、《四川省规范性文件备案审查规定》等规定，我县出台了《隆昌县行政规范性文件制定程序规定》，对规范性文件的起草过程进行规范管理，明确规范性文件制定必须符合相应的操作规程，经历必要的程序和合理步骤，确保了规范性文件内容科学合理，针对性强，也提高了规范性文件的审查通过率。
二是规范性文件审查全面化。
隆昌县明确规定全县规范性文件在制订时必须经过法制机构的合法性审查。
未经县政府法制办审核或审核不通过的文件一律不研究、不制发；对审查通过的规范性文件，县政府法制办要出具详细的法律审查意见书，并加盖单位公章。
通过严格审查，确保了规范性文件的制定质量。
三是规范性文件审查重点化。
在规范性文件审查过程中，我县对以下几个方面进行重点审查：一是审查起草部门提供的法律依据是否现行有效，是否有新颁布的法律规定；二是审查规范性文件的内容，是否缩小了上级文件规定的给予行政管理相对人的权利，是否侵害了其他权利人的利益；三是审查规范性文件内容的合理性，是否存在合法但不合理的问题，是否存在没有结合本地实际，不具有可操作性的问题；四是审查规范性文件的罚则部分，是否有处罚的主体权限，处罚是否有上位的法律依据，具体措词是否严格按照法律规定起草。
四是规范性文件审查制度化。
当前，隆昌县已出台《隆昌县行政规范性文件制定程序规定》、《隆昌县行政规范性文件备案程序规定》，并形成了规范性文件定期清理、主动征询公众意见等工作机制，确保了全县的规范性文件自征求意见、制定、审查、公布、评估、定期清理等全过程实现了有据可依，有章可循。
对规范性文件认定标准的思考调研报告
对规范性文件认定标准的思考规范性文件是履行行政管理的直接依据，是贯彻实施法律、法规或者规章的重要方式，更是推进依法行政、建设法治政府的重要组成部分。
国务院一直高度重视规范性文件的管理工作，多次明确提出制发和清理要求，然而理论界对其如何认定的研究不够系统，实务界对于认定标准亦存在不同认识。
本文拟从法制机构工作人员的角度，结合法制工作实际，分析民政业务类规范性文件的认定标准，以期为具体实践提供工作标尺。
一、认定依据确定认定标准，必须首先弄清法律法规对规定性文件的强制性规定，从而为具体认定提供依据。
我国现有法律制度体系尚未对规范性文件的内涵外延作出国家性规定，而是使用“决定和命令”、“规定”、“其他规范性文件”和“规范性文件”等多种表述，零散性对规范性文件的制定主体、规范内容、制定程序、监督救济、清理工作做出规定。
（一）制定主体《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）规定：国务院及其部委（《宪法》第89条第1项、第90条第2款）、县级以上地方各级政府和乡镇政府（《地方组织法》第59条、第61条）“有权发布决定和命令”。
这些“决定和命令”中，既有针对具体问题的专门决定，也有针对不特定多数对象所做的一般规定，后者即为“规范性文件”。
行政法规《政府信息公开条例》规定“各级人民政府及其部门应当在各自职责范围内，重点公开行政法规、规章和规范性文件”（第10条），承认了各级人民政府组成部门的制定主体地位。
（二）规范内容按照相关规定，国务院及部委制定规范性文件必须依据宪法、法律、行政法规，国务院的决定、命令，需要规定行政措施时制定（《宪法》第89条、第90条）；地方各级人民政府制定规范性文件必须是为了执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家机关的决定和命令，执行国民经济社会发展计划、预算，管理本行政区域内的行政工作，规定行政措施时而制定（《地方组织法》第59条、第61条）。
公文处理工作中的联合行文
公文处理工作中的联合行文文| 史为恒自2012年7月1日起实施《党政机关公文处理工作条例》（中办发〔2012〕14号，以下简称“新条例”）和《党政机关公文格式》国家标准（GB/T,9704—2012，以下简称“新标准”）以来，党政机关公文处理工作的规范化、标准化水平得到了极大的提高，但在联合行文这一问题上，有些文秘人员还是感到有些困惑。
本文旨在抛砖引玉，试对这一问题作探讨。
一联合行文的主题新条例第十七条规定：“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。
属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文。
”联合行文是指一份公文由两个或两个以上的机关联合制发。
按照新条例的规定，选择联合行文时有两个方面需要重视：一是联合行文的主体必须是同级机关；二是联合行文必须确有必要，行文内容必须为事关各联合发文机关的重要工作，如果只是党委、政府各自职权范围内的工作，就不得联合行文。
关于联合行文主体的认定，2001年1月1日起实施的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称“老办法”）第十六条规定：“同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下一级政府可以联合行文；政府与同级党委和军队机关可以联合行文；政府部门与相应的党组织和军队机关可以联合行文；政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位也可以联合行文。
”与老办法相比，新条例的表述更加简洁概括，但是具体如何认定，我们可以参照老办法，同时对老办法应有所超越。
所谓参照，即可以联合行文的主体包括以下几种：一是同级的党的机关，比如中共江苏省委和中共山东省委；二是同级的行政机关，比如国务院下辖的教育部和公安部；三是同级的党的机关与行政机关，比如中共北京市委和北京市人民政府；四是同级的党政机关与军队机关，比如国务院和中央军事委员会；五是党政机关与相应层级的人民团体，比如北京市人民政府和共青团中央；六是党政机关与相应层级的具有行政职能的事业单位，比如中共中央宣传部与中国社会科学院。
党政联合发文备案审查问题
党政联合发文备案审查问题党政联合发文的备案审查问题On Filing and Reviewing the Documents Issued Jointly by the Party and the Government 作者：徐信贵作者简介：徐信贵(1982-)，男，汉族，江西广丰人，重庆大学法学院教授，博士生导师，主要研究方向：行政法学、立法学与党内法规制度。
原文出处：《理论与改革》(成都)2020 年第 20203 期第 87-97 页内容提要：党政联合发文在我国国家治理中发挥着重要作用。
近年来，党政联合发文数量日益增长，兼具党的文件与行政规范性文件“双重属性”的党政联合发文的备案审查问题日益凸显。
实践中，党政联合发文存在法律性质不易界定、备案审查标准难以统一、备案审查主体不明、备案审查能力不足等问题。
当前，可以从联合发文的属性识别机制、备案审查标准、备案审查主体、备案审查能力等方面予以完善。
The joint documents issued by the Party and the government play an important role in China"s national governance.In recent years,the number of the joint documents has been increasing.The problem of filing and reviewing the joint documents,which have the “dual attribute” of both Party documents and administrative normative documents,has become increasingly prominent.In practice,the issuance of the joint documents has the problems that the legal nature is not easy to define,the filing andreviewing standards is difficult to unify,the subject of filing and reviewing is unclear,and the capacity of filing and reviewing is insufficient.At present,it can be improved in terms of the attribute identification mechanism for joint document issuance,the criteria for filing and reviewing,the subject of filing and reviewing,and the ability for filing and reviewing.期刊名称：《宪法学、行政法学》复印期号：2020 年 08 期关键词：党政联合发文/备案审查/衔接联动/党内法规 Joint documents by the party and the government/Filing and reviewing/Convergence/Party rules and regulations 标题注释：本文系重庆市社科规划一般项目“党内法规解释制度研究”(项目编号：2018YBFX023，主持人：徐信贵)，重庆市教委人文社科重点项目“党内法规的规范效力研究”(项目编号：19SKDJ001，主持人：徐信贵)、中央高校基本科研业务费项目“社会共治下的食品安全风险防控法律机制研究”(项目编号：2019CDJSK08XK17，主持人：徐信贵)的阶段性成果。
关于规范性文件的几个问题
关于规范性文件的几个问题一、规范性文件的概念和特点规范性文件也就是百姓俗称的红头文件，是指依法行使行政管理权（具有公共管理职能的组织）的行政主体为了执行法律、法规、规章，有效实施行政管理，依据法定职权或法律、法规授权而制定的，涉及公民、法人和其他组织权利、义务，具有普遍约束力，可以反复适用的除行政法规和行政规章之外的行政文件。
2004年10月29日省人民政府第23次常务会议通过，2005年1月1日起施行的《云南省行政机关规范性文件制定和备案办法》第二条：本办法所称规范性文件，是指行政机关制定并公布，在一定范围、时间内对公民、法人和其他组织具有普遍约束力的文件。
规范性文件的法律基础：《宪法》第89条第1项、第90条第2款、第107条、第108条规定：各级政府及部门可以发布决定、命令、措施、指示。
《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条第1项规定：各级政府及部门可以发布决定、命令、措施、指示。
《行政诉讼法》第12条规定:不受理行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。
第32 条规定:作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。
《行政处罚法》第14条规定:除本法第9条、第10条、第11条、第12条以及第13条的规定外，其他规范性文件不得设定行政处罚。
《行政复议法》在表述这类规范性文件时用了“行政规定”。
规范性文件的特点:第一，行政性。
包括制定机关的行政性和公文的行政性。
《国家行政机关公文处理办法》规定，行政公文的种类分为: 命令(令)、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要等十三种。
行政公文从发文对象来分:一是单纯向权力机关行文的，如同级人大及其常委会提出法律或地方性法规议案;二是直接向社会发布的，如通告、公告;三是向行政机关行文的，如通知、通报、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要;四是既向行政机关行文，也同时向社会公布的，如命令、决定、通知。
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党政机关联合发布规范性文件相关问题探
析
iiii!i!~iiiiiiiiiiiiiiiii
文/降秋琳
党政机关联合发布规范性文件相关问题探析
一
,党政机关联合发布规范
性文件的必然性
1.特殊的规范性文件制发主
体-_一党委.行政规范性文件是指国
家行政机关为执行法律,法规和规
章,对社会实施管理而制定的除行政
法规和规章以外的可反复适用的,具
有普遍约束力的决定,命令和行政措
施等.行政规范性文件的制发主体是
国家行政机关以及依法享有行政管理
职权的组织.《宪法》第八十九条规
定,国务院有权"根据宪法和法律,
规定行政措施,制定行政法规,发布
决定和命令".《地方各级人民代表大
会和地方各级人民政府组织法》第
五十九条规定,县级以上地方各级人
民政府有权"规定行政措施",也表
明县级以上地方各级人民政府具有制
定行政规范性文件这一抽象行政行为
的行政权.无行政主体资格的议事协
调机构,部门派出机构,部门内设机
构不得发布行政规范性文件,但是中国共产党作为特殊的规范性文件制发主体,可以单独行文,并可以与行政
机关联合行文.
2.党政联合发文是建国初期沿袭
下来的传统做法.在建国初期的各项工作中,党政工作没有严格意义上的区分,1951年4月,中共中央办公厅
和政务院办公室联合召开的全国秘书长会议讨论通过了《公文处理暂行办法》,其中规定公文文种7类12种, 未做党政的区分.
二,党政机关联合发布规范
性文件的必要性
党政机关联合发布规范性文件是
落实党对国家行政机关领导的需要, 是贯彻党的方针政策的需要.《宪法》序言中就已指出"中国各族人民将继续在中国共产党领导下,在马克思列宁主义,毛泽东思想,邓小平理论
和'三个代表'重要思想指引下,坚
持人民民主专政,坚持社会主义道路."宏观土,国家社会生活重大问
题,往往在中国共产党内做出决策;
微观上,各地的中国共产党机关是当地决策的核心,在某些部门,党组织
也往往是该部门重大问题的主要决策力量.例如,我国高校毕业生就业问
题不仅关系到广大人民群众的切身利益,而且直接影响到经济发展和社会稳定.因此,由中共中央办公厅,国
务院办公厅联合发布《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》具有其必要性.
由于党的规范性文件和政府规范
性文件适用对象不一样,党的规范性文件适用于党的各级机关和部门,而行政规范性文件则适用于政府机关和部门,二者不能混淆,若需交叉行
文,党政当采取联合行文的方式.笔
者利用有限的资源,通过浏览各大政府网站,党政联合发布的规范性文件的情况主要有以下三种:一是涉及重大经济决策的情况,譬如中共中央,
国务院《关于加强和改进新形势下工商联工作的意见》;二是关于人才建设,人才服务方面的意见或办法,譬
如中共湖南市委,湖南市人民政府《关于进一步加强人才工作的意见》等;三是关于人事变动,干部管理等
事项的通知或规范,譬如中国共产党中央委员会组织部,中华人民共和国人事部《关于认真做好干部出生日期管理工作的通知》等.
三,党政机关联合发布规范
性文件的弊端
1.从宏观上看,易造成党政不
分的错觉,路线错误影响巨大.由于
党的机关通常是路线,方针,政策的
引导者,党政机关联合发布的规范性文件一旦有误,其带来的消极影响远远大于单纯的行政机关规范性文件违法,党的权威性远大于行政机关,有
可能影响党的权威,以及对路线,方
针的忠信度.党政机关联合发布的行政规范性文件一旦违法,不仅行政机关被视作违法,党的机关也视作违法,有可能造成党政不分的误解,使
公众产生以党代政的错觉.
2.监督困境.有关权利机关和
审查机关,可以在法律规定的权限之内,对行政机关单独发布的违法行政规范性文件,予以审查监督,即行政
机关可以成为被审查对象或诉讼中的被告;而党的机关与行政机关联合发布的违法文件,使这一监督制度陷入的困境.以党政联合行文的方式出台的具体规定,使规范性文件从政府的抽象行政行为升级为党的"政策",
造成党委决策,政府执行的局面.法
i办城?赫;
律规定了地方人大及其常委会对同级政府的监督权,而根据宪法和法律的规定,人民代表大会及其常务委员会,行政机关,检察机关,无法对中
国共产党实施在宪法和法律规定的国家机构活动程序中的监督.党政联合发布规范性文件,党委介入政府事务,使人大的监督面临尴尬局面,假
若备案审查制度遭遇违法的党政联合发文,是否进行备案,如何启动审查
程序,行使后续职权,在立法与规则
制定中还是空白,在工作实践中各级人大常委会也可能存在诸多顾虑,导致监督的盲点.
3.文种,格式统一问题.党的机
关公文处理主要依据中共中央办公厅1996年5月3日印发的《中国共产党机关公文处理条例》,法定文种有14种;行政机关公文处理主要依据国务院2000年8月24日颁发的《国家行政机关公文处理办法》,法定文种有13种.但根据《中国共产党机关
公文处理条例》,党政公文的格式在名称,用纸以及具体操作上仍存在一些差别,例如:行政公文中的"发文
机关",党的公文称"版头";行政公
文的"份数序号",党的公文称"份号";行政公文的"公文生效标识",
党的公文称"发文机关署名";又如,
行政公文要求必须用A4型纸,党的公文规则规定可用A4型纸,也可用四,解决途径
1.联合行文数量适度.对于宏观
上的路线,方针,政策,党的机关可
以与行政机关联合发布指导性文件; 但是对于执行法律,法规的一些具体措施等,党的机关不适宜与行政机关联合发文.这样既可以减少规范性文件违法的几率,又保证了党对国家的宏观指导性,维护了党在社会中的威信,体现中国共产党有所为,有所不为的良好作风.
2.坚持人大监督机制和备案审查
制度.党政联合发布的规范性文件, 一
般涉及全面性的,重大的行政事
务,或是需要下级党组织同时抓的重要事项,即党政联合行文是对政府行为的强化,或者说是扩大了的政府行为,人大对其进行监督是法律赋予, 职权所致,没有也不应该有不能监督的推辞.人大对党政联合行文开展工作监督,从根本上说是代表人民群众进行的监督,体现了人大对政府监督和人民群众对党监督的一致性.
这类党政联合制发的规范性文
件,政府是发文主体之一,执行主体也是政府和政府部门,具备了规范性文件备案审查的要件,人大常委会对这类文件进行备案审查,从法理上讲是合理的,不仅不是不尊重党委的领导,而且是维护党委的领导的体现.
人大对政府与同级党委联合行文进行监督,应该在方法上有所讲究,需红
调查,审议过程中注意适当的渠道和方法.
3.完善党的自身监督机制.j
人民代表大会及其常务委员会,行政机关,检查机关,无法直接对中㈨
产党实施在宪法和法律规定的国家机构活动程序中的监督.因此,要完善
党的自身监督机制,党的机关叮以采取自行纠偏或撤销的措施;有关家
行政机关可以通过向上级党委报告的途径,由上级党委机关予以监察.
4.健全国家机关,社会舆论监督
制度.《宪法》第一章第五条:"一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究.任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权."Fh此可见,党
的活动也在宪法和法律规定的范围内.对于党的监督,不仪限于党的自
身监督,也包括了在宪法和法律层面上的国家行政机关监督,社会舆论监督.因为宪法和法律是党领导人民通过国家机关制定的,国家机关,社会
舆论对党的监督是符合宪法,也是符合现实的.
(作者单位:四)lJ大学公共管理
学院)
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