战略转换： 社区党建向城市党建的新跨越 从

第21卷 第5期 宁 波 大 学 学 报（人 文 科 学 版） Vol. 21 No.5 2008年9月 JOURNAL OF NINGBO UNIVERSITY（LIBERAL ARTS EDITION） Sep. 2008
—————————————— 收稿日期：2007 - 09 - 25
第一作者简介：潘奇峰（1963 -），男，浙江宁波人，宁波市委政策研究室高级统计师。

战略转换：从社区党建向城市党建的新跨越
潘奇峰，夏 行
（宁波市委政策研究室，浙江 宁波 315000）
摘要：改革开放以来，城市经济社会结构的深刻变革，使城市基层党建的动力和重心、工作对象和方式、组
织运转的逻辑和党员的个人发展路径等发生了重大转变。

城市党建的提出顺应了这种重大转变和战略转
移的要求，从更大范围、更高层次来统筹谋划城市党的建设，实现从社区党建向城市党建的跨越。

此外，文
章还提出了构建城市党建新体制的具体思路和推进路径。

关键词：战略转换；城市党建；社会结构
中图分类号：D267 文献标识码：A 文章编号：1001 - 5124（2008）05 - 0014 - 05
当前，随着经济社会的加快转型和城市化进程的加速推进，城市党的建设重心、内容和方式发生了深刻变化。

“城中村”、新社区、新经济组织和新社会组织（以下简称“两新组织”）的大量涌现，使城市组织形态更加多变；党员流动日趋频繁，党员思想观念多样化趋势加剧，使党员的教育管理更加复杂；城市党建工作的领导机制和协调机制尚不完善，组织体系亟待理顺，创新城市党建工作的任务更加突出。

所有这些情况都表明，切实加强和改进城市党的建设，对于把党的工作渗透到城市工作的各个方面，巩固和扩大党在城市的执政基础，具有十分重大的意义。

一、历史考察：城市社会结构的剧烈变迁引发城市党的建设的战略转换
1.“两种形态的突破”，加速促进了组织构架体系的转型。

这两种形态，主要是指城市形态和组织形态。

一种是城市形态加速突破。

当前，宁波城市化加速发展，城市空间迅速拓展和延伸，城市形态日趋分离和多样，街道社区、各类园区、商务活动区星罗棋布，既成为了人们生产生活的重要空间，也构成了社会组织的基础单元。

目前，宁波的社区已从2000年的225个增加到了393个，中心城区面积也由126.92平方公里扩展到现在的229平方公里。

一种是组织形态加速突破。

随着人们对集体生产资料依赖的逐渐脱离，加速了从单位化向社区化发展，社会关系由原先的纵向行政关系逐步转变为“扁平化”的横向关系，特别是一些跨部门、跨地区、跨所有制的经济主体不断出现，突破了传统的行政体系的框架。

这两种形态的突破，对传统的“单位制建党”组织架构体系和静态的党员管理方式带来了冲击，日渐不能满足城市建设和发展的需要。

2.“两种资源的集聚”，加速促进了基层党建重心的转移。

这两种资源，主要是指人口资源和治理资源。

一种是人口资源加速向城市集聚。

截止2006年底，宁波城市化率已达57%，登记在册的外来流动人口也达331万。

据专家预测，整个中国的城市化水平将以每年约1%的速度增长，已由1990年的18.9%升至2004年的40%，到2020年将达到60%。

这一发展趋势，既使大量党员向城市集聚，也使党的工作对象从农村向城市转移。

一种是治理资源加速向城市集聚。

截止2006年底，宁波有社会团体、民办非企业、公民自治组织、基金会等近8 800家，每万人已有社团5.8个。

这些社会组织有70%在城市，并成弥散性分布格局。

这就要求我们党要承担起整合社会弥散性政治和组织资源的重任，更好地利用社会治理资源服务于城市党的建设。

3.“两种特性的凸现”，加速促进了建党工作模式的转化。

这两种特性，主要是指党员流动性和
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组织变动性。

一种是党员的频繁流动性。

随着社会的越来越开放，流动党员的数量也急剧增加，并且在城市地区间、产业间、企业间党员流动多变的特征更加明显。

为此，一批跨区域的、随着经济活动而流动的特殊形态的党组织应运而生。

一种是组织的迅速变动性。

市场经济的竞争性、不确定性导致了社会的整体节奏加快，组织形态的变动性增强，各类经济和社会组织“朝增夕减”。

据宁波市工商局报告，全市内资经济主体的平均寿命仅为4.9年，短的甚至不到1年。

这种党员的频繁流动性和组织的快速变动性，对传统的单位制、封闭式的社区党建工作模式提出了新的挑战。

4.“两种技术的发展”，加速促进了党务方式手段的转变。

这两种技术，主要是指信息技术和管理技术。

一种是网络信息技术迅速发展。

调查资料显示：2006年宁波市区每百户居民家庭拥有电脑73.75台，越来越多的宁波人过上了“数字化生活”。

这既为推动和实现党务管理信息化提供了重要条件，也使网络党建成为新的探索领域。

一种是现代管理技术迅速发展。

当前，现代管理学科广泛运用于社会管理，对人类管理活动的价值与作用日益突出和重要；只有运用现代的管理理论和科学来指导党建工作，才能突破传统的经验工作方式，提高城市党建工作效能。

这“四个二”现象，充分说明了城市党建的重要性和复杂性，也直接带来了“两个重心”的调整和转移。

一个是适应城乡一体化的发展趋势，党的基层组织建设的重心从农村向城市调整和转移，逐步实现党建空间布局城乡并重，联动发展。

一个是适应城市经济社会结构的深刻变化，从原来以社区型封闭式小党建模式向区域化开放式大党建模式调整和转移，彻底打破了过去以居委会或社区为空间单位的城市基层组织建设模式，进一步拓展和延伸了党建空间。

这就需要顺应时代的发展潮流和深刻变化，从更大范围、更高层次来统筹谋划城市党的建设，实现从社区党建向城市党建的新跨越。

城市党建涵盖了社区党建，是社区党建内涵与外延的扩展，突破了原有的党建理念和工作模式，从以往注重以点建设、单体推进为主向注重区域统筹、整体互进为主转变。

这种转变，有利于城市党的建设进行全面规划、合理布局、统筹兼顾、协调推进、整体提高；有利于适应城市社会结构的变化，重建组织构架，优化组织网络，实现全面覆盖；有利于城市党建资源区域统筹、集约利用、共建共享，放大党建的资源整合作用；有利于各类党组织密切合作、形成合力，更好地发挥统筹协调各方利益关系的职能，增强党在城市的影响力、渗透力和控制力；有利于党的建设城乡联动，互促互进，推动城乡一体化发展和新型城市化建设。

二、现实探索：积极探索社会化、区域性、开放式、服务型党建新路子，努力开创宁波城市党建工作新局面
1. 探索走社会化党建工作新路子，就是按照“共建共享、集约利用”的要求，充分发挥党的组织资源对激活、配置、优化整个社会资源的作用，努力实现组织资源与社会资源的良性互动，切实提高党建资源共享度，最大限度地为推进城市党建工作集聚有效的社会资源。

近年来，宁波市积极探索多元化的资源整合的有效形式，努力实现各类社会资源和党建资源的共建共享。

在领导方式上，建立健全社区党建工作协调机制，创新街道社区党的领导体制，变纵向控制为主要特征的行政化领导方式为更加注重横向联合互动的社会化领导方式。

在活动方式上，引导全市驻社区单位积极参加社区党建联席会、共建理事会或社区联谊会，从过去“以条为主”向“条块结合”的网格化活动转变。

在工作力量上，建立驻社区单位参与社区共建的激励机制，发挥各部门、单位、群众组织和社会组织在城市党建工作中的相互协调作用。

在资源共享上，要求社区内各单位的文体活动设施向社区开放。

2. 探索走区域性党建工作新路子，就是坚持以共同目标、共同利益、共同需求为纽带，以区域性、群众性、公益性工作为结合点，统筹考虑区域内党建工作，创新“区域建党”模式，着力形成区域性、全覆盖、广吸纳的城市党的基层组织新架构，努力扩大党的组织覆盖和工作覆盖。

宁波市根据 “铁打的营盘、流水的兵”的原理，坚持以“区域不变”应“单位万变”，整合区域之内的组织和工作资 源，以“组织共建、党员共管、设施共享、活动共搞”的形式，依托社区、楼宇、经济开发区、流动人员集中居住点等固定空间设置区域性党组织。

这种突破传统“单位建党”模式的新型区域化党建格局的
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形成，使区域内所有“两新组织”纳入了建党范畴。

目前，全市建立区域性党组织503个，4 382家非公有制企业中已建立党组织3 833家，有党员3.6万多名，组建率达87.5％，其他未建党组织的“两新组织”均已纳入区域党建范畴，使党的工作覆盖率达100％。

3. 探索走开放式党建工作新路子，就是适应开放时代、开放社会和开放事业的大背景，坚持以开放的视角、开放的思维、开放的精神来谋划和推进城市党建工作，着力打造全天候、高效率、敞开式的党建工作平台，形成有活力、更透明、全吸纳的党建工作机制，切实提高党建工作的效率效益。

2004年以来，宁波市按照“服务基层党组织、服务党员、服务群众”的原则，坚持把社区党建设施纳入公共配套建设规划，对城市新旧社区的办公、活动场所进行全面升级规范。

推进社会化、敞开式、全天候的党员服务中心建设，为城市基层党建工作提供新阵地。

目前，全市已建成市、县（市）区、街道、社区四级党员服务中心942个。

建立“基层专职党务工作者人才库”，引进“职业经理人”管理理念，实行市场化的选配方式，推行资格认证制度。

坚持依托党内信息管理系统，借助公安部门外来人口管理力量和信息管理系统，建立流动党员信息库，构建起党员动态管理新机制。

4. 探索走服务型党建工作新路子，就是确立以人为本的城市党建工作思路，坚持把群众满意作为城市党建工作的根本价值取向，积极搭建服务平台，创新服务形式，拓宽服务领域，努力形成服务党员、服务群众、服务基层组织的工作格局，切实实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。

近年来，宁波各级党组织坚持把服务群众作为城市党建工作的根本出发点和落脚点，在区、街道、社区三级分别设立服务中心和服务站，形成覆盖城市社区的党员联系服务群众网络。

从2001年起，市财政每年安排1 000万元，区、街道配套安排1 500万元，专项用于社区服务设施建设，全市已建立街道服务中心32个，社区服务站270个，各类便民服务网1 400多个。

加强党员志愿者队伍建设，目前全市城区内共有党员志愿者10万余名，各类党员志愿者服务队1 100多支，推出服务项目150多个。

创新主题活动载体，开展党员“一人一岗”和“真情送温暖、党心联民心”等活动，社区党员有90%以上认领了联系服务群众的义务岗。

5. 探索走信息化党建工作新路子，就是顺应知识化、信息化、网络化的发展趋势，积极运用网络信息技术和电子视讯手段，改进党务工作方式，推动党务工作信息化，努力提高党务工作效率。

近年来，宁波市积极推进党务工作信息化，依托政府专网建成联接市、县（市）区、乡镇（街道）、社区 （村、企业）四级的党内基本信息管理网，覆盖了507个网络级党委用户，系统用户达676家，增强 了党内日常工作科学化和管理工作自动化程度。

加强城市社区党务工作信息化建设，在全市乡镇（街道）、农村（社区）、党员服务中心、企业等开设了3 285个终端接点的现代远程教育网络，在城市街 道、社区和党员服务中心建成终端589个，形成了城乡一体化的党员教育网络。

采取全市统一平台 （），县（市）区设立子站，建设党员干部学习网；依托81890电话服务平台设立 号码为81890710的党员咨询服务专用电话，为流动党员提供信息“导航”。

三、未来路径：适应城市经济社会结构的深刻变化，以改革创新精神不断加强城市党建工作
从社区党建到城市党建，是适应城市经济社会结构深刻变化的结果，是党建工作的一个崭新课题。

当前，我们认为，有以下三个问题还需要深入研究和探讨。

第一个问题：什么是城市党建？城市党建相对社区党建而言，就是以整个城市为建设空间，以社区为基本单元，统筹城市内各类党建资源，整体推进城市基层组织建设和党员队伍建设。

换言之，就是形成“以区（县、市）委为龙头，街道党工委和区域性党组织为核心，社区和‘两新组织’为重点，区域化为方向，城市党员为主体，发动和带领城市其他组织、广大群众共同参与为途径，以服务发展、服务群众为根本，实现城市党建与城市发展相协调、互促进的目标”的城市党建工作新格局。

第二个问题：城市党建的总体要求是什么？我们认为，这个总体要求，就是以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观和构建社会主义和谐社会，坚持以服务发展和服务群
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众为根本，以街道社区、“两新组织”、行政单位党建工作为重点，以“促进组织化、实现全覆盖，保持先进性、增强凝聚力”为关键，以“社会化、区域性、开放式、服务型”为原则，全面加强城市党的思想、组织、作风和制度建设，努力实现城市党建与城市发展相协调，推动新型城市化建设，促进经济社会又好又快发展。

这个总体要求的鲜明特点是：在全面加强城市党的建设中要把握好的“重点”、“核心”、“方向”和“目标”。

首先强调了抓什么？这就是抓重点、抓核心。

抓重点就是服务发展、服务群众，这是加强城市党建的根本出发点和落脚点。

抓核心，一个是能否有效地把组织建立起来，一个是能否有效地把作用发挥出来。

针对前一个问题，我们提出了“促进组织化、实现全覆盖”的要求。

促进组织化，就是要扩大党的组织覆盖；实现全覆盖，就是要扩大党的工作覆盖。

针对后一个问题，我们提出了“保持先进性、增强凝聚力”，就是通过以党的先进性建设为主线，充分展示党员的先进性形象，不断增强党组织的凝聚力和战斗力。

其次强调了怎么抓？这就是抓方向。

我们认为，“社会化、区域性、开放式、服务型”这样一个建设方向，符合城市组织形态和社会结构深刻变化的发展趋势，这也是宁波近几年来城市党建实践经验的精华所在和核心理念。

社会化是城市党建的一种基本工作手段，区域性是城市党建的一种基本组织形态，开放式是城市党建的一种基本运行机制，服务型是城市党建的一种基本功能定位。

最后强调了要抓出什么效果？这就是工作目标。

我们认为，实现城市党建与城市发展相协调的目标，就是要按照“走在前列”、“务求实效”的要求，基本构建起以街道党组织为核心、社区党组织为基础、驻区单位党组织和社区内全体党员共同参与的区域化城市党建格局，增强城市基层党组织凝聚党员、凝聚群众的功能，夯实党在城市基层的执政基础，努力实现城市党建与城市发展相协调的目标。

第三个问题是：推进城市党建的主要任务和措施有哪些？我们认为，从现阶段来看，重点突出以下六个方面。

1. 着眼于形成合力，创新党建工作机制，构建城市大党建工作新格局。

创新城市党建工作领导和协调机制，完善街道党建工作协调委员会、社区党建工作联席会等协调机构，建立党组织和工、青、妇等群团组织联动共建机制，上下级间党组织互动共促机制，以及企业与社区、村与企业结对共建机制，构建起以县（市）区委为龙头，街道党工委为核心，社区党组织为基础，驻区各单位党组织共同参与的纵横联动、共驻共建的城市党建工作新格局。

创新街道社区党的领导体制，强化街道党工委在城市社区党建工作中的领导协调功能，赋予街道党工委与驻区单位党组织的组织协调权，与“两新组织”党组织的领导权，与县（市）区派出机构的双重领导权，对辖区内党员的教育管理权。

把城市街道、社区纳入“三级联创”活动范畴，建立城市党建工作责任体系、党建巡视督查、工作情况分析会、市县街道三级党建工作联系点制度和工作目标考核责任制，确保各项党建工作任务落到实处。

2. 着眼于夯实基础，创新党组织设置方式，构建全员覆盖的区域性新型组织体系。

按照“组织设置全覆盖、组织领导区域化、组织管理双重性”的思路，整合党建资源，打破单位界限，跨越所有制类型，建立区域性组织网络，构建以社区党组织为基础、区域性党组织为关键、功能型党组织为补充的新型组织体系。

在“两新组织”集中的地方探索建立党的社会工作委员会，统一负责区域内的党建工作；以商会党建模式为重点，加强对企业主的积极引导。

探索在流动党员中建立党组织的有效做法，加强撤村建居、“城中村”、股份经济合作社等党的建设工作。

探索创建功能型区域党组织，从以楼群为依托设置党支部向以社区中具有不同功能的群众性组织为依托设置党支部延伸和拓展。

坚持“属地管理为主、行业管理为辅”的原则，试行党组织网格化管理；赋予社区党组织对驻区单位的工作协调、党员双重管理和评议监督权及驻区党组织或党员对社区党建和社区建设的决策参与权和社区事务知情权。

3. 着眼于提升队伍，创新教育管理办法，构建增强党员队伍整体素质的新机制。

探索建立经常性的党员学习教育机制，加强基层党校和党员教育师资队伍建设。

运用现代远程教育、干部党员学
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习网、电化教育等手段，拓展党员集中性、自主性学习途径；推行“微型党课”、“网上课堂”、“网上论坛”、“菜单式教育”等形式，增强教育感染力和实效性。

加强流动党员管理机制建设，形成“公安部门源头排查、组织部门分类建库、乡镇街道联络登记、编入支部教育管理、流动党员充分发挥作用”的流动党员教育管理机制；开展“党员人才工程”，加快社会优质人才资源向党内集聚；探索民主开放的入党积极分子培养吸纳机制，建立健全党员预警机制；坚持党员主体地位，探索党代会在闭会期间发挥作用的途径和方式，推行党代表联系、接待日制度，以及党员首议制、党员提案制、公推直选制、党员表决制、党务公开制等制度，切实保障党员的民主权利。

4. 着眼于服务群众，创新党建活动载体，构建党员有效发挥主体作用的工作平台。

要分类创设党员活动载体，积极探索多层次、全领域党员发挥作用的载体和途径，使城市党员联系群众、服务群众活动制度化、规范化和长效化。

深化社区党员“一人一岗”、党员先锋岗、责任区和志愿者服务等活动内涵，健全党员领导干部联系点、定期下访和党员联户、结对帮扶等制度，建设以区级党员服务平台为龙头，街道党员服务中心、社区党员服务站、楼宇党员服务点为主干，居民服务站为基础的党员服务网络。

机关、学校、企事单位的党组织也要依托各自资源建立党员服务站（点），探索机关党支部与楼群党组织结对共建机制，推行党员承诺服务制，建立在职党员发挥作用激励机制，抓好党员志愿者队伍建设，探索党员服务积分制度，从而激励党员更好地联系和服务群众。

5. 着眼于依靠科技，创新党务工作方式，构建高效率的电子党务系统。

要推进党务工作信息化，建设城市电子党务信息系统、电子党务平台和党建信息安全管理系统，形成覆盖城乡的先进、实用、高效、安全的电子党务办公自动化网络。

探索党员IC卡应用管理系统，扩大党内信息管理系统的覆盖率；加强远程教育规范化建设，重点向商务楼宇、行业商会、外来务工人员集中居住地延伸；积极开发应用党务管理软件，探索网络党建，建立全市性党建门户网站，扩大互联网上党建工作的覆盖面。

加强党建网络队伍建设，建立党务部门回应网民机制，及时升级和更新党建网页。

6. 构建城市党建工作保障体系，做到有阵地活动、有人才支撑、有经费办事。

要切实加强活动阵地建设，打造以党员服务中心为主阵地的城市党建工作新平台，推进社区基层组织办公场所规范化建设，完善党员服务中心组织网络；坚持把党员服务中心与社区便民服务中心建设有机结合起来，丰富内容、创新形式，实现共建共享。

按照“职业化管理、专业化培训、市场化运作”的思路，推行党务工作者“持证上岗制”，实施“大学生进社区”行动，探索在社区、区域性党组织中建立专职党务工作者制度。

建立多形式的党建工作经费支持机制，切实解决基层党组织的工作经费。

Strategic Transformation：A New Step in Party Building From Community to City
PAN Qi-feng，XIA Xing
（Policy Research Office of Ningbo Party Committee，Ningbo 315000，China）
Abstract:Since the opening-up and reform policy，with the restructuring of urban economy and society，great changes have taken place in party-building in terms of its motivating force，its objects，its operating means and CCP members’individual development. The idea of Party building at the city level，adapting to the great strategic transformation，means planning the Party building at the city level as a whole，and thus achieving great advances in Party building—from community-level to city-level. Moreover，specific strategies and methods of constructing the new system of Party building at the city level are also proposed in the paper.
Key Words:strategic transformation；Party building at the city level；social structure
（责任编辑王 抒）。