机制与模式_以广州琶洲地区开发为例

第26卷　第3期热　带　地　理Vol 126,No 13　　2006年8月TROP I C AL GE OGRAPHYAug .,2006　　收稿日期:2005-09-20;修订日期:2006-04-20　基金项目:广东省自然科学基金项目(05003285)“基于城市效率的广东省城市协调发展”资助　作者简介:李郇(1964∃),男,江西南昌人,副教授,经济学博士,主要从事经济地理、城市地理、经济增长等领域的研究,(E 2mail )L ixun23@ 。

国内城市新区开发的政府与市场的互动机制与模式———以广州琶洲地区开发为例李　郇,李灵犀(中山大学城市与区域规划系,广州510070)摘　要:针对国内城市新区开发不断升温的现象,分析了城市政府和市场在新区开发过程中的动力机制:在政府实现土地升值和房地产商实现利润最大化的驱动下,新区成功开发需要政府与市场的相互配合。

在此基础上,提出新区开发的政府与市场的互动模式,即政府规划、投资引导,房地产商跟进与市民参与,并以广州市琶洲新区开发为例,演绎了政府与市场互动模式下的新区开发过程。

关键词:城市新区开发;政府与市场;互动机制;广州中图分类号:F293.3 文献标识码:A 文章编号:1001-5221(2006)03-0243-05 随着我国城市化的快速发展,城市中的人口和经济社会活动过度密集给城市的运行造成巨大压力。

缓解老城区的增长压力,拓展新的城市发展空间,优化城市结构,提升城市的综合竞争能力已成为目前大城市规划中的关键问题[1]。

另一方面,在经济全球化的影响之下,城市逐渐成为竞争的主体,城市间的竞争越来越激烈。

城市政府的角色也从城市管理走向城市经营[2]。

在此背景下,我国新区开发不断升温,成为大城市发展和城市空间拓展的主要手段,如上海的松江新城,杭州的钱江新城,天津海河新区。

城市新区是指相对于旧城区具有一定距离和发展界限的集中城市化区域。

新区开发跨越了城市老城区的蔓延地带,承载了老城区的城市功能转移或反映出城市新型功能的培育与演化方向,内部具有一定的自我生长能力。

新区开发一定程度上适应了城市规模扩大对于城市土地空间的需求,但由于经济体制转型过程中诸多环节的不完善,新区开发中也暴露出一些政府与市场脱节等问题[3]。

事实上,新区的成功开发取决于政府行为与市场力量的互动,一方面是城市功能的发展需要城市跨越旧中心城区空间限制,即市场具有发展新区的动力;另一方面,政府对城市的规划与建设行为体现了城市发展的空间要求。

成功的新区开发模式来自于政府行为、房地产开发和市民需求的联合与匹配,单纯以政府供给为导向和单纯以市场需求为导向都会导致开发的失败。

本文通过对新区开发的政府与市场的动力机制的探讨,发掘开发过程中各因素间的相互关系,并在动力机制下提出政府-市场互动的新区开发模式,为新区建设提供一条清晰的开发与运作思路。

1　新区开发的动力机制1.1　城市空间发展的自身要求随着我国城市化速度的加快,在城市规模效应的影响下,人口和社会经济活动不断向成熟的城市旧区聚集,城市规模不断扩大。

但城市土地的相对稀缺性,人口过度密集必然出现一些城市问题,例如建筑密度过大、道路交通堵塞,城市环境恶化等,使旧城区拥挤成本快速增大。

另外,城市各种功能聚集在城市旧区,形成老功能不能充分发挥、新功能生长受抑制的局面,从而增加了旧城的交易费用,抵消了城市规模效应带来的边际收益[4]。

因此,当城市旧区环境难以包容城市活动,城市功能处于饱和、抑制、停滞状态的时候,城市就会选择沿对外交通线路向外蔓延,形成城市结构的“摊大饼”现象,进一步制约城市的发展。

因此,城市要突破这种格局就要进行旧城改造,同时开发建设新区来平衡老城区的结构,疏解和更新老城区的城市功能。

从空间发展的动力来看,往热　带　地　理26卷　往采取的是通过发展新区带动旧城区的改造。

1.2　城市政府经营城市的动力随着市场经济体制的建立,经济要素流动性的增加,城市间的竞争也越来越激烈。

城市政府角色不仅只是城市管理者,而且向城市经营者的角色转变。

城市经营是指政府通过利用城市有形资产和无形资产,积极为城市发展提供外部环境和为城市生活、生产提供公共物品,推进城市资产的保值、升值和增值,扩大城市的经济实力,完善城市的多种功能的过程。

在我国城市化加速发展,资金成为城市发展最大制约瓶颈的背景下,政府作为经营的主体,随着我国土地使用制度的改革,城市土地成为政府经营的最大财产,一方面,城市政府在开发建设中追求投资收益的最大化和开发成本的最小化;另一方面政府通过土地的有偿使用筹措建设资金,实现开发建设的良性循环。

在这种前提下,新区开发成为政府城市空间拓展和获取较高土地收益的首选。

根据地租理论,土地利用的一般模式是:零售商业为得到城市核心区的地方付出的租金最高,其次是办公和事务所等需要邻近核心区,付出的地租高于其他用途,一般居住、工业与商业和办公相比,对城市中心区的依赖程度要小得多,所以在租金压力下,趋向于远离市中心的地区选址。

在这种模式下,土地收益是由图1中P OB 的面积表示。

图1　城市新区与地租曲线Fig .1　The ne w urban distriet and land rent当旧城区出现拥挤,城市向外蔓延,土地价值上升,上升幅度为面积P ACB 。

如果政府从城市经营的角度出发,进行新区开发,假设政府选定城市边缘的O 1点为新城开发的中心,制定相应的规划和征用该区域的土地形成新城开发范围,并优先进行基础设施建设,改善区域的交通条件和通达性。

通过政府行为,O 1点的土地潜在区位效益得到开发,吸引部分商业和办公活动为得到新区域的土地付出较高的租金。

这时,新城所在地,形成以O 1为中心的次一级级差地租,同时AC 段由于经济活动的增加,土地收益提高,曲线上扬。

因此,政府的引导作用,使城市外围地区的土地收益曲线产生突变,形成比P ACB 面积更大的土地收益。

如图中所示面积,CADE 部分为新区开发带来的土地收益。

这种土地收益,增加了新区基础设施开发的再投入资源,增强了新的城市活动,形成了新区开发的良性循环。

可见,政府行为是新区开发的动力。

1.3　市场的利益驱动新区开发过程中,市场行为主体包括房地产商和市民消费者,房地产开发商在城市开发中既是一级市场的土地需求者,也是二级市场的房屋供给者[3],市民消费者则是市场的最终实现者。

房地产商其行为与政府开发行为不同,政府的开发主要以公共开发为主,其自身增收动力受到以公共利益的约束限制,主要以经济和城市发展的整体和长远目标作为决策依据。

而开发商作为非公共开发的主体,在市场经济条件下,开发商以追求自身经济利益最大化为投资基本目的,项目效益的高低和市场需求直接影响其决策的直接因素。

房地产开发商行为是建立在市场需求的基础上,同时追求收益的最大化和成本的最小化。

比较新区和旧城区,旧城区由于社会经济活动的集中,占据了较优的区位,具有完善的配套设施,房地产开发的市场价值较高,但同时土地的相对稀缺性较大,不适合大规模的开发,土地价格、房屋成本都高于新区;新区具有相对充足的土地供给、较低的土地价格、优良的自然环境,适合大规模的开发,但新区房地产开发的市场价值是逐步上升,而且市场培育需要一定的时间。

对开发商而言,当在旧区开发的机会成本超过在新区开发的机会成本时,也就是说,当新区基础设施条件得到充分提高和新区市场潜力开始显现的时候,便转向成本低、利润高、开发时序较长、自然环境好的新区进行大规模的开发。

市场消费者受到实际需求和土地价格预期的影响。

城市开发作为不动产既有实用价值也有投机价值,土地和房屋市场中的价格信息,影响到消费者的购买行为。

在新区开发中,政府和房地产商的不断投入行为和开发行为,就是土地价值上升的信号,这种信号是否能顺利地传达到市民,决定了新区开发的最终市场响应程度。

通过上述分析,本文认为新城区的开发首先是城市自身发展要求的产物,具有一定的市场潜力,作为经营型的城市政府和企业行为的房地产开发商,442　3期李　郇等:国内城市新区开发的政府与市场的互动机制与模式都具备了开发新城区的动力,但在新城区开发中的角色和开发时序存在不同。

政府通过规划供给和基础设施或大型公共设施建设供给,促进新城区土地价值的升级,吸引房地产商介入,是推动新城开发形成和发展的直接动力;房地产商在满足利润最大化的前提下,提供适合市场消费需求的功能空间;市民则是土地市场价值的最终实现者。

因此,新城区的开发需要政府与市场两者相互协调和共同作用。

如果一味强调政府的供给行为而忽视市场需求,则造成建设停滞或延长了新城的开发周期,而缺乏政府引导的市场导向开发,又会使新城区开发粗放增长,开发效益下降,无法实现新城区开发的良性循环。

2　政府与市场互动的新区开发模式2.1　T OD 和SOD 开发模式从现阶段国内新城开发的模式来看,T OD 模式和S OD 模式最为常用[5-7]。

T OD 模式即公共交通导向型开发,最早是美国城市为克服以小汽车和高速公路为导向的低密度城市蔓延而倡导的一种城市发展模式,在我国主要用于引导旧城区疏散,实现城市空间组团式发展。

T OD 模式主要是通过以轨道交通为主的基础设施建设,并利用轨道交通容量大、速度快、可达性高、指向性强的特点,对其沿线站点周边的土地进行居住、商贸办公、商业等用地类型的综合开发。

T OD 模式的空间结构是“糖葫芦”状,快速轨道交通构成交通主干线网络,辅以通达性强的常规公共交通线路系统,以站点为核心组织人流,以适宜的步行距离为半径,进行紧凑型的多功能混合开发。

①规划内容参照了《琶洲地区控制性详细规划》1999-2000。

S OD 是通过大型社会基础设施和服务设施建设引导的开发模式,即利用城市政府的行政垄断权的优势,通过规划将政府主导的城市功能,如行政办公、展览中心等进行空间迁移,并带动新城区的市政设施和社会设施同步形成。

由于这些大型项目的建设和发展就包括了大量的就业岗位需求,围绕这些项目,可以逐步完善居住、购物、娱乐、办公、就业等城市功能。

该模式的目的是为了通过城市服务设施对城市各种要素集聚的引导作用,提高房地产商和市民对新城区土地价值得预期,引导各种功能区的形成和发展。

T OD 和S OD 在开发的作用上不可分离,T OD 是基础设施建设,S OD 是服务设施建设,共同构成了新城区开发的基础,但T OD 和S OD 都是以政府为主导的开发,显然其作用是对市场的引导和基础设施、服务设施的建设。

政府投资回报最终是通过市场来实现的,因此,实现政府行为和市场行为的协调是新城区成功开发的关键。

2.2　政府与市场互动的新城区开发模式要实现新城开发过程中的政府与市场行为的协调,就应该建立起政府与市场的互动模式,即两者在开发功能和开发时序上的相互配合,相互补充,从而平衡新城开发的短期收益和长期经营,合理配置新区功能,并最终形成紧凑型的空间结构。