新中国国防工业走向军民融合深度发展的理论与实践探索

新中国国防工业走向军民融合深度发展的理论与实践探索
作者：杜人淮，曹超
来源：《中国军转民》 2016年第6期
杜人淮曹超
编者按：
杜人淮教授是我国系统研究军民融合发展理论，系统总结研究我国人民军工的创建发展历
史的资深专家，作为权威学者他为上述领域的研究做出了卓越贡献。

据考证，我国军民融合理
论和人民军工创建发展历史的许多重要研究成果都出自他之手。

在纪念人民军工创建85周年，军民融合上升为国家战略一周年之际，本刊隆重推出杜教授专门为本专栏撰写的首篇专题文章——《新中国国防工业走向军民融合深度发展的理论与实践探索》，以飨读者。

自1931年10月我党创办第一家兵工厂——官田兵工厂开始，我国国防工业（人民军工）
从无到有、从弱到强、从军民分离到军民深度融合走过了85年的艰难历程。

新中国成立后，我国国防工业既要为军队建设提供武器装备等物质保障，又要为国家经济社会建设提供重要物质
技术支撑。

为了更好地处理国防工业建设发展中的“军”与“民”关系，我党经过了长期艰难
的理论和实践探索，并针对我国不同历史时期面临的安全形势和建设任务有针对性地提出了具
体的发展方针，最后确立了深入实施军民融合发展国家战略和全面推进国防工业军民深度融合
的发展方针。

中国国防工业最早可追溯到19世纪60年代洋务运动时期建造的近代军事工业，而中国共
产党领导的国防工业则诞生于20世纪30年代井冈山革命斗争时期的人民军工。

自1931年10
月我党创办官田兵工厂开始，我国国防工业（人民军工）从无到有、从弱到强、从军民分离到
军民深度融合走过了85年的艰难历程。

新中国成立以来，我们党和政府对统筹经济建设与国防建设规律进行了长期艰难的理论和实践探索，并最终确立了深入实施军民融合发展国家战略和
推进军民融合深度发展的重大战略方针。

国防工业是军民融合发展的最直接和最重要领域，同
我们党探索统筹经济建设和国防建设道路历程相一致，我国国防工业最终走向军民融合深度发
展也经历了一个长期艰难的理论与实践探索过程。

一、社会主义改造和计划经济体制时期的曲折探索
1.“两手抓”、军民兼顾
新中国成立之初，为了完成从新民主主义革命向社会主义过渡，我们党对国民经济进行了
社会主义改造。

当时，我国既面临着百废待兴的艰巨经济建设任务，又面临着极其严峻的安全
威胁。

在国际上，美苏争霸演变为全球范围的“冷战”，美国对我国采取敌视政策，其他国际
敌对势力也不断挑起争端。

在国内，国民党残余势力还未彻底清除，同时还面临恢复和发展经
济的重任。

为此，毛泽东提出了必须坚持“两手抓”方针：一手抓国防建设，建立强大的国防军；一手抓经济建设，争取国家财政状况的基本好转。

强调“中国必须建立强大的国防军，必
须建立强大的经济力量，这是两件大事。

这两件事都有赖于同志们和全体人民解放军的指挥员、战斗员一道，和全国工人、农民和其他人民一道，团结一致，协同努力，方能达到目的。

”对
于极其薄弱的国防工业来讲，既要为建立强大的国防军提供物质保障，又要积极服务于建立强
大的经济力量。

为此，1949年10月19日成立了重工业部，统一管理国防工业和民用工业的发展，开始尝试对国防建设和经济建设进行统筹管理。

1951年，由于朝鲜战争爆发，中央对国防
工业管理机构进行改组，成立中央军委兵工委员会、第二机械工业部等部门作为国防工业专门
管理机构，以保障朝鲜战争中的武器装备供给，统筹国防工业和民用工业不得不暂时搁浅。

社会主义改造期间，为了兼顾国防建设和经济建设发展，党和政府提出了国防工业“军民
结合、平战结合”的发展方针，并据此编制了国家第一个五年计划。

“一五”计划不仅包括国
防工业项目和民用项目，而且尽量兼顾国防工业项目对民用项目和地方经济带动作用。

1956年，毛泽东在最高国务会议讲话中要求“国防工业在生产上要注意军民两用，注意学会军用和民用
两套生产技术，要有两套设备，平时为民用生产，一旦有事，就可把民用生产转化为军用生产。

”根据毛泽东指示精神，国家计委会同军工生产部门制定了《关于在和平时期发挥国防科
技工业的生产能力，组织生产民用产品的办法》。

1956年，毛泽东发表的《论十大关系》进一
步提出：“第一个五年计划期间，军政费用占国家预算全部支出的百分之三十。

比重太大了。

第二个五年计划期间，要使它降到百分之二十左右。

”“只有经济建设发展得更快了，国防建
设才能够有更大的进步。

”强调“我们一定要加强国防，因此，一定要首先加强经济建设。

”
这就要求国防工业发展必须要处理好经济建设与国防建设关系，坚持贯彻军民兼顾。

社会主义改造完成后，我国计划经济体制得到了强化，因而更多地借助政府计划手段贯彻
国防工业“两手抓”和军民兼顾方针。

1957年，二机部提出了“军民结合、平战结合、以军为主、寓军于民”的国防工业发展方针。

虽然这在中央文件中首次出现了“军民结合”一词，但
却内含了国防工业贯彻“两手抓”和军民兼顾的方针要求：一是国防工业在保证完成军品任务
的前提下，积极生产社会需要的民用产品；民用工业也要根据国防建设需要积极生产军用产品。

二是积极开发军民两用技术，推进军工技术向民用或民用技术向军用的转移。

1959年12月，
中共中央、国务院进一步发出了《关于经济建设与国防建设关系中若干问题的指示》，强调
“我们在集中力量发展经济的同时，必须对国防建设予以足够的重视。

”同时要求国防建设必
须纳入国家建设规划之中，军队方面应当提出关于国防建设的长期规划和年度规划，交国家计
委统一平衡，全面安排。

经济建设要尽可能注意到平时和战时相结合，并有转为战争服务的准备。

《指示》全面体现了党中央和毛泽东关于“一手抓经济，一手抓国防”及其学会“两套本领”和贯彻“军民兼顾”的思想，这也是对国防工业的发展要求。

2.积极备战、以军为主
20世纪60年代初，随着国际形势的变化，特别是中苏两党两国关系恶化、中印边境摩擦
升级、蒋介石集团企图“反攻大陆”等因素影响，保卫国家安全成了我国面临的首要战略任务，中央军委明确了“早打、大打、打核战争”的军事战略方针，并提出了“备战、备荒、为人民”、“深挖洞、广积粮、不称霸”等一系列备战思想，全国上下和各行各业开始全面积极备战，建设和增强国家战略后方基础。

虽然这一时期中央军委专门制定了“军民结合、平战结合、以军为主”的国防建设发展方针，但包括国防工业建设发展在内的整个国防建设实践活动逐渐
偏离了军民结合发展轨道，突出按照“早打、大打、打核战争”要求积极备战，国防工业等国
防建设被摆到了极其重要地位，凸显“以军为主”。

20世纪60年代中期，出于积极备战需要，党中央做出了全面进行三线建设的重大战略决策。

1964年，毛泽东在中央工作会议上指出：“要搞三线工业基地的建设，一二线也要搞点军
事工业。

各省都要有军事工业，要自己造步枪、冲锋枪、轻重机枪、迫击炮、子弹、炸药。

有
了这些东西，就放心了。

”因此，国家不仅在广大中西部地区通过搬迁、新建、改建和扩建等
建立大量的国防工业及其配套企业，而且将国家大量财力和优势人力、物力资源用于国防工业
等国防建设项目。

与此同时，在国防工业管理体制上，相继恢复和新建了第二至第七机械工业
部作为国防工业的专门行政管理机构，对国防工业不同行业实行归口管理，国防工业建设发展
的军民分离和自成体系问题得到彰显和强化。

在此期间，尽管我国在“两弹一星”等一批尖端
国防科技和武器装备领域取得重大突破，体现了全国军民和各部门的统一组织和大力协同，但
就总体来讲，新中国成立之初确立的“两手抓”、军民兼顾的发展战略方针未能得到有效贯彻
执行，国防工业建设发展整体上处于军民分离和自成体系发展格局。

二、改革开放方针确立和全面展开时期的重要探索
1.军民结合、保军转民
20世纪70年代以后，国际形势趋于缓和，邓小平科学分析了国际新形势，提出“和平与
发展”是时代主题的科学论断，明确了我国要以经济建设为中心，国防建设要服从和服务于国
家经济建设大局以及“军队要忍耐”等重要指导方针。

邓小平指出：“现在需要的是全国党政
军民一心一意地服从国家建设这个大局，照顾这个大局。

这个问题，我们军队有自己的责任，
不能妨碍这个大局，要紧密地配合这个大局，而且要在这个大局下面行动。

”并指出“四个现
代化，其中就有一个国防现代化。

如果不搞国防现代化，那岂不是只有三个现代化了？但是，
四化总得有先有后。

军队装备真正现代化，只有国民经济建立了比较好的基础才有可能。

所以，我们要忍耐几年。

”针对国防工业等国防建设领域长期存在的军民分离、自成体系发展带来的
弊端，邓小平根据形势变化特点适时调整国防建设与经济建设关系，提出了国防工业军民结合、保军转民的发展战略方针。

邓小平首先强调了保军转民的必要性，指出“外国没有什么专门搞军用的。

我们搬的是苏
联制度，是浪费，是束缚技术发展的制度”。

国防工业必须走“军民结合、平战结合、军品优先、以民养军”的发展道路。

这里的“军民结合、平战结合”就是指国防工业必须强调要改变
军民分割、平战分离的备战发展模式，通过军转民和开发民用生产等方式打破单一军品生产格局，既要生产军民，又要生产民品；既要满足平时需要，又要兼顾战时需要，把军用生产和民
用生产、平时需要和战时需要有机地结合起来。

这里的“军品优先、以民养军”就是指国防工
业部门要有高度责任感，将武器装备研制生产摆在各项工作的首位，生产设施和科研力量优先
满足军品生产的需要；同时，通过民品生产而获取的利润和发展资金需要弥补军转民和军工生
产任务压缩后带来损失，即“保军转民”。

为了使国防工业更好地服从和服务于国家经济建设大局，邓小平为国防工业等国防和军队
建设的“保军转民”提出了具体要求，强调：“军队各个方面都和国家建设有关系，都要考虑
如何支援和积极参加国家建设。

无论空军也好，海军也好，国防科工委也好，都应考虑腾出力
量来支援国民经济的发展。

如空军，可腾出一些机场，一是搞军民合用，一是搞民用，支援国
家发展民航事业。

海军的港口，有的可以合用，有的可以腾出来搞民用，以增大国家港口的吞
吐能力。

国防工业设备好，技术力量雄厚，要把这个力量充分利用起来，加入到整个国家建设
中去，大力发展民用生产。

这样做，有百利而无一害。

”新中国成立以来，党和政府高度重视
国防国防工业建设和发展，在人才、设备和技术等领域取得显著成绩，许多方面具有明显优势，通过军转民服务和支持国家经济建设，不仅缓解了自身因为党和国家把工作重点转到经济建设
大局上来所面临的各种困难，而且有力地促进了国家经济建设发展。

为了解决由于国防工业部门由于普遍缺乏市场意识和现代经营管理念及经验所存在的“军
转民”无序、低水平和漫天撒网式的混乱现象和低效问题。

国家在探索“军转民”规律和总结“军转民”经验基础上，进一步把国防工业发展纳入国民经济有机整体进行统筹规划，积极推
动国防工业等国防建设部门的军转民“第二次创业”，并且取得了重大进展，涌现出一大批体
现民用核能、民用航天、民用飞机、民用船舶等军民结合产业，有力地推动了国家经济建设和
发展。

2.两头兼顾、寓军于民
进入20世纪90年代，世界形势发生了深刻变化，苏联解体，东欧剧变，两极对抗格局终结，世界朝着多极化方向发展，虽然“和平与发展”仍然是时代的主题，但威胁我国安全和稳
定的因素仍然存在。

而海湾战争的爆发，新军事变革的蓬勃兴起，促使战争形态及作战样式等
发生深刻变化。

为此，我们党和政府进一步提出了国防建设与经济建设要两头兼顾、协调发展
思想，江泽民同志指出国防建设必须“要始终坚持以经济建设为中心，经济建设与国防现代化
建设两头兼顾、协调发展的方针”。

这为冷战结束后的我国国防工业建设指明了新的发展方向。

面对国内外形势的变化，党中央提出了新时期军事战略方针，即立足打赢一场现代条件下
特别是高技术条件下的局部战争，并进一步明确了经济建设和国防建设的关系。

江泽民同志强调：“对经济建设和国防建设的关系，中央政治局常委的意见是两头都要兼顾”。

这就是说，
一方面，国防和军队要服从经济建设大局，坚持把经济建设搞上去，不断增强经济实力；另一
方面，要在国民经济发展的基础上加强国防和军队建设，不断增强国防和军队实力。

同时强调：“把经济建设搞上去和建立强大的国防，是我国现代化建设的两大战略任务。

从根本上说，这
两大战略任务是统一的，但需要结合我国社会主义初级阶段的国情正确地把握和处理。

”在对
待国防建设和军队建设关系上，“国防建设和军队建设必须以经济建设为依托，服从国家经济
建设的大局，国民经济发展了，才能为国防现代化提供必要的物质技术基础。

国家要根据需要
和可能，支持和加强国防建设。

”总体是要“形成国防建设和经济建设相互促进、协调发展的
机制。

”这也是对我国国防工业发展提出的新要求。

1992年召开的党的十四大明确了“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”方向，我国各个方面的改革进一步全面展开，有力地释放了国家经济社会的发展动力和潜能，
民用领域科技实力和经济实力得到了突飞猛进发展。

为此，我们党在探索经济建设与国防建设
关系规律的基础上，还进一步提出了国防工业“寓军于民”的发展思想。

江泽民指出：“坚持
寓军于民，推动国防科技工业走‘军民结合、平战结合、军品优先、以民养军’的发展道路是
正确的。

”并进一步提出了“军民结合、寓军于民、大力协同、自主创新”的国防工业发展方针，要求建立和完善“寓军于民”国防工业新体制。

强调要着眼于将国防工业寓于国家经济社
会体系之中，把国防工业发展与经济社会发展有机统一起来，积极主动发挥社会资金、人才、
技术等资源优势加快推进国防工业改革和发展。

这一时期，我国按照“军民结合”、“寓军于民”发展方针对国防工业体制机制进行一系列改革，成立了新的国防科技工业委员会，组建了
十一大军工集团公司，有力推动了国防工业向民用领域开放，从而为加快国防工业建设发展提
供了有力支撑。

3.走中国特色军民融合式发展路子
进入新世纪新阶段，经济全球化加速发展，世界新军事革命加速推进。

同时，国内改革发
展进入关键战略机遇期，经济社会发展进入矛盾凸显期，国家安全面对诸多传统和非传统安全
威胁，军队应对多种安全威胁，提高完成多样化任务能力的要求不断增强。

在此背景下，我们
党在总结改革开放以来统筹经济建设与国防建设理论与实践成果的基础上，进一步要求按照科
学发展观要求统筹好经济建设和国防建设，努力把国防建设融入现代化建设全局之中，推动经
济建设和国防建设融合式发展，并在党的十七大明确提出了走出一条中国特色军民融合式发展
路子的战略方针。

与此同时，国防工业的发展也由军民结合、寓军于民转向军民融合。

推动经济建设与国防建设融合发展，就是“要依托国家经济社会发展，把国防建设融入现
代化建设全局之中，形成国防建设和经济建设相互促进、协调发展的良好局面”，“必须站在
国家安全和发展战略全局的高度，统筹经济建设和国防建设，在全面建设小康社会进程中实现
富国和强军的统一。

”“建立和完善军民结合、寓军于民的武器装备科研生产体系、军地人才
培养体系和军队保障体系，坚持勤俭建军，走出一条中国特色军民融合式发展路子。

”更进一
步来讲，就是要“建立和完善军民结合、寓军于民的武器装备科研生产体系、军队人才培养体
系和军队保障体系，完善国防动员体系，不断开创军民融合式发展新局面”。

国防工业走中国特色军民融合式发展道路，能充分实现军民资源共享、节约资源，缓解国
防工业建设发展中资源瓶颈和矛盾；能实现军民资源优势互补、双向互动，推动国防工业建设
发展和国家经济发展良性互动，更好地服务于国家安全和发展两大目标。

对于国防工业来讲，
走出一条中国特色军民融合式发展路子，就是要按照富国与强军相统一要求，依据我国国防工
业建设和发展的具体实际，从更高层次、更广范围和更深程度上实现国防工业与国家经济建设
协调互动发展。

为此，国家强化了军民融合式战略规划，不仅把国防工业等国防建设军民融合
发展作为单章纳入国家“十二五”规划，而且还制定了统筹经济建设与国防建设“十二五”规划，国防科技工业发展“十二五”规划等专项规划对国防工业军民融合发展进行部署；强化军
民融合式体制机制建设，经国务院、中央军委批准，成立了由国务院和军队23部门联合组成的军民融合、寓军于民武器装备科研生产体系建设部际协调小组；强化军民融合式法规建设，启
动了《军民融合促进法》立法程序，颁布实施了《国务院、中央军委关于建立和完善军民结合、寓军于民武器装备科研生产体系的若干意见》等一系列重要法规。

同时，强调“要把推进军民
融合式发展作为转变经济发展方式的重要内容，更加自觉地把国防和军队建设融入国家经济社
会发展体系之中，推动国防建设和经济建设良性互动。

”国防工业的军民融合发展不断推进。

三、党十八大以来我国全面深化改革时期的深入探索
党的十八大以来，我国进入全面建成小康社会的关键时期，尽管还有一定的后发优势，但
国内经济下行压力加大、资源环境问题凸显、社会矛盾日益突出，国际经济复苏乏力、贸易保
护主义抬头和安全形势错综复杂等问题，因而必须进行全面深化改革。

为了进一步释放改革红利，更好实现富国与强军统一、安全与发展兼顾，迫切需要全面推进军民融合深度发展。

为此，党的十八大不仅明确要求继续坚持党的十七大提出的走中国特色军民融合式发展路子战略方针，而且要求进一步推动军民融合深度发展，强调“坚持走中国特色军民融合式发展路子，坚持富
国与强军相统一，加强军民融合式发展战略规划、体制机制建设、法规建设。

”习近平进一步
明确了军民融合发展的战略方位，指出：“长期以来，军地各级按照党中央部署要求，在军民
融合发展上积极探索实践，取得了丰硕成果，促进了经济实力和国防实力的同步增长。

同时要
看到，我国军民融合发展刚进入由初步融合向深度融合的过渡阶段，还存在思想观念跟不上、
顶层统筹统管体制缺乏、政策法规和运行机制滞后、工作执行力度不够等问题。

”需要全面推
进军民融合深度发展。

与此相适应，国防工业的军民融合深度发展就成为新形势下的新课题。

1.国防和军队改革重大任务
实现富国与强军相统一，根本出路在于深化改革，打破军民二元分离结构、推动军民融合
深度发展。

2013年11月，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干
重大问题的决定》首次将国防和军队改革纳入我国改革总体部署进行谋划，并明确了深化军队
体制编制调整改革、推进军队政策制度调整改革和推动军民融合深度发展的三大改革任务。

“推动军民融合深度发展”就是其中三大改革任务之一，要求我们用改革的视野、改革的思路、改革的办法，同心协力做好军民融合深度发展这篇大文章。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》不仅明确了推动我国军民融合深度发
展的目标任务和主攻方向，而且将国防工业和其他领域改革纳入军民融合改革任务之中进行整
体部署，也就是要“在国家层面建立推动军民融合发展的统一领导、军地协调、需求对接、资
源共享机制。

健全国防工业体系，完善国防科技协同创新体制，改革国防科研生产管理和武器
装备采购体制机制，引导优势民营企业进入军品科研生产和维修领域。

改革完善依托国民教育
培养军事人才的政策制度。

拓展军队保障社会化领域。

深化国防教育改革。

健全国防动员体制
机制，完善平时征用和战时动员法规制度。

深化民兵预备役体制改革。

调整理顺边海空防管理
体制机制。

”为了落实中共中央关于国防和军队改革战略部署，中央军委制定颁发了《中央军
委关于深化国防和军队改革的意见》，《意见》不仅对深化国防和军队改革进行了总体部署，。