【规划设计文本】乐山市城市总体规划(2010-2030年)—— 专题研究-用地规模专题研究

专题4 用地规模专题研究
目录
1用地现状 (2)
2城市用地规模需求分析 (5)
3中心城区建设用地规模测算 (6)
1
读万卷书行万里路
读万卷书 行万里路
2
1 用地现状
1.1 市域土地利用现状
1.1.1 概况
乐山市域土地总面积为1.2720万平方公里，占四川省土地总面积的2.6%。

其中已利用土地面积1225958.16公顷，占市域土地总面积的96.38%； 未利用土地面积46045.02公顷，占市域土地总面积的3.62%。

1.1.2 土地利用现状
表1 2009年乐山市域土地利用现状表 单位：公顷
读万卷书 行万里路
3
注：数据来源为第二次全国土地调查，分类为《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2007）。

未利用地包含043、111、116、124、125、126、127七个二级类。

一级类20暂未细分为05、06、07、08、09五个标准所列一级类。

1.2 土地利用的特点及存在问题
（1）人多，土地少，区域分布不均，人地矛盾突出。

全市土地面积、耕地面积分别居全省第10位和第12位，人均土地0.36公顷，仅为全省人均0.6公顷的60%，人均耕地0.076公顷，与全省人均基本持平，但各区、市、县、自治县分布不均，特别是平坝区县、城郊人均耕地更少，夹江县仅0.062公顷，已接近国际粮农组织规定的人均耕地0.053公顷警戒线，市中区仅0.044公顷，已低于此线！而人口密度分别高达461人/平方公里和629公里/平方公里，五通桥区、犍为县、井研县等丘陵区人口密度分别高达690人/平方公里、413人/平方公里和498人/平方公里。

由于耕地少，全市人均占有粮食仅366公斤，其中市中区人均占有粮食仅293公斤。

随着社会经济的发展，各类非农建设用地增加，占用耕地不可避免；同时，在较长时间内人口还将持续增加，人地矛盾将更加突出。

（2）耕地质量不高，低产园、林、地较多
全市11个区、市、县、自治县中，有6个属盆周山区，3个属丘陵区，2个属平原区，即大部分区、市、县、自治县地理自然条件较差。

全市耕地中，中低产田土面积约有20万公顷，占全市耕地总面积的74%以上，其单产比优质田土平均低20—40%，有的甚至低50%；高产稳产农田仅72266.67公顷，仅占全市耕地总面积的26.88%，人均0.020公顷，大大低于0.033公顷的要求。

全市低产园地近3万公顷，约占全市园地总面积的68%，低产林地3.6万公顷，这些低产田土、低产园地、低产林约占全市农用地总面积1152294公顷的23%。

普遍缺乏食物链科学链接和现代种养技术，品种低劣，单产低，产值不高。

（3）土地后备资源多，适宜多种开发，综合效益好，但开发难度大。

全市未利用土地中，裸岩石烁地等基本无法利用；荒草地面积较大，可开发利用，但大部分分布在山区，且多数坡度大于25度，适宜开发为林地、牧草地。

乐山境内江河多，河滩地多，适宜以开发为耕地及部分建设用地，社会、经济、生态效益将较为显著，但开发投资高、工程量大。

（4）退耕还牧面积大、任务重，面临两难境地。

全市大于25度坡耕地面积36628.6公顷，占全市耕地总面积的13.6%，绝大多数分布在山区的沙湾、峨边、金口河、马边、沐川,从生态上讲应尽快逐年退耕还林、还牧。

但是因为属于山区基本口粮田，还是有相当部分划为了基本农田，一旦退耕既要影响耕地保护目标的实现，又要压缩中心城市发展空间。

（5）非农用地存在利用率低、浪费土地的现象
建制镇人均用地面积亦大，普遍在100平方米以上。

农村居民点人均用地超过规定标准，普遍在150——200平方米之间，规划土地整理、复垦实施城乡建设用地增减挂钩的潜力较大。

城镇和工业建设用地存在占而不用、多占少用、荒芜土地等现象，采矿用地（砖瓦窑、采石场、渣场）等废弃现象较多，也还存在采矿、取土、丧葬等活动破坏耕地现象。

另外，交通用地普遍存在宽打窄用的不合理状况，在一定程度上挤压了城镇用地指标空间。

（6）土地缺乏有效保护，水土流失严重，土地质量下降
读万卷书 行万里路
4
1996年全市森林覆盖率29.25%，虽高出全省10个百分点，但3个丘陵区县（犍为县、井研县、五通桥区）等森林覆盖率仍低于10%。

由于林木过量采伐，植被遭到严重破坏，全市水土流失严重。

虽经多年治理，1996年水土流失面积仍然达7352.45平方公里，占幅员面积的56.55%。

其中强度流失面积占34.79%；极强度流失面积占17.26%，每年每平方公里流失土地6065吨。

水土流失给农业生态造成破坏，使农业生态系统抗逆能力减弱。

地方工业“三废”已造成部分耕地污染，毒化土地已无法输出安全农产品；盐碱化土地，已经难以耕种造成撂荒。

1.3 乐山市中心城市规划区土地利用现状。

中心城市规划区范围，即乐山市市中区、沙湾区、五通桥区，土地总面积190790.03公顷。

其中耕地54469.01公顷，园地7741.79公顷，林地84427.54公顷，草地192.17公顷，城镇村及工矿用地17783.44公顷，交通运输用地3037.06公顷，水域及水利设施用地13978.08公顷，其他土地9160.94公顷。

建设用地现状总量19554.95公顷，占土地总面积的10.25%，其中城市、城镇、村庄用地17050.47公顷，占建设用地总量的87.19%。

1.4 中心城区建设用地现状
本次规划范围包含乐山市三大建成区：市中区（老城区）、五通桥区、沙湾区；现状三大片区总建设用地总面积5360.73公顷，其中市中区建设用地面积3423.12公顷，五通桥区建设用地面积1262.11公顷，沙湾区建设用地面积898.93公顷。

人均建设用地91.79平方米。

表2 乐山中心城区现状用地平衡表
读万卷书行万里路5
乐山现状城市建设用地53.61平方公里，其中市中区城市建设用地主要分布在绿心周围，五通桥区和沙湾区城市建设用地仅限于区所在镇，周边多个片区尚未真正起到承担部分城市功能的作用。

表3 乐山中心城区各类建设用地构成与国标的比较
从用地结构来看，居住用地比例偏高,且三类居住用地较多，主要原因是存在较多城中村、城郊村，农村与城镇分界线不明显，同时在一段时期城区建设以居住建设为主；工业用地、道路广场、绿地建设符合国家标准。

表4 乐山中心城区各类建设用地人均指标与国标的比较2 城市用地规模需求分析
2.1 加强中心城区积聚能力，提高服务水平的需求
根据城市发展定位要求，乐山中心城区应建设成为资源利用高效、商业商贸文化旅游发达、服务水平较高、具有一定对外辐射能力的区域中心城市。

这均对城市商业服务设施、文化设施等用地拓展提出要求。

规划应提高城市公共服务设施用地比例。

2.2 推进城镇化进程，扩大城镇建设规模的需求
乐山加快农业产业化进程，统筹完善城乡基础设施和社会保障制度，走城乡协调发展，城乡居民共同富裕的城镇化道路，实现全社会的公平、公正与和谐发展。

未来部分农业人口进城甚至取消户籍制度，均将对城区居住用地和就业产生巨大的需求，促使城镇建设规模的扩大。

同时，纳入城区范围内的农村居民点应逐步改造，与城镇居民享受同等的居住待遇和公共服务设施待遇，逐步缩小城乡差距。

2.3 对外交通条件的改善，高速公路建设、铁路复线、城际铁路建设，将推动对外交通及配套用地的需求
成乐高速的通车，乐宜高速、乐雅高速、成昆铁路新线、成贵铁路等的规划和建设，一方面增加了对外交通用地的需求，一方面会带动站点周边商业、办公、居住等用地需求。

同时，对外交通设施的使用将极大促进乐山经济的发展，也会间接带动乐山周边其他城市建设用地的需求。

2.4 乐山产业集聚区规划建设，产业用地发展将十分迅速
读万卷书行万里路6
乐山硅材料产业化基地为全省八大高新技术基地(园区)之一，硅材料产业被列入四川省“7+3”重点优势产业发展规划。

作为国家硅材料开发及副产物利用产业化基地，是目前全国唯一的国家级硅产业基地。

同时，伴随着乐山市制造业经济区产业集中区和临港产业新城产业集中区的建设，必然带动城市工业用地的大量需求，推动城市规模的不断扩大。

2.5 突出地方历史文化，建设宜居城区的需求
乐山有历史文化遗产特色和自然山水环境特色，未来应保护并深入挖掘历史文化和景观资源，加强市场意识，打造品牌城市，增强城市自然环境的优美度、人工环境的舒适度和优美度，提供良好的人居环境，创造有吸引力的就业环境，使乐山城区成为创业宜居的美好家园。

因此，相应的文化设施、广场、绿地等用地必须逐步增加，一方面满足居民对生活工作环境要求的不断提高，一方面提升城市文化和空间环境品质。

3 中心城区建设用地规模测算
根据城市人口规模预测结果及人均建设用地预期测算城市用地规模，再根据已有规划要求、城市建设用地发展速度和土地利用规划指标进行校核。

3.1 人均建设用地标准的确定
乐山城区现状人均用地为91.79平方米平方米，根据《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ 137—90），结合乐山城区性质和规模，属于Ⅲ级标准，即规划人均建设用地90.1—105.0平方米。

表5 现有城市规划人均建设用地指标调整标准
7
结合四川省的现行标准和乐山城区建设用地现状，综合考虑城市未来社会经济的发展和城市建设资金的投入能力，从合理性和现实性出发，体现既满足城市发展的要求、又节约土地资源的原则，规划城镇人均建设用地指标应适当提高，确定至2030年人均城镇建设用地控制在100平方米以内。

3.2 已有规划要求
《四川省城镇体系规划（2001-2020）》确定乐山市至2020年达到100万人口大城市，用地规模控制在100平方公里。

3.3 城市建设用地发展速度
乐山市现状绿心环状组团式城市格局基本形成，保持了良好的山水生态特性。

乐山中心城区人口规模由2002年的38.6万人增至2009年的58.4万人（三区），年均增速达到6%。

2009年中心城区（市中区）建设用地总规模达到34.23平方公里，比规划2010年33.6平方公里的目标超出0.6平方公里。

中心城区范围内建设用地增长速度明显高于人口增长速度。

增长地区主要集中在高新区、
苏稽、牟子及蟠龙片区。

考虑乐山发展的机遇和优势，预测未来乐山城市建设在近五年平均标准上适当增加，保持城市建设用地年均增加4.0-4.5平方公里的增速。

以此速度类推，远期2030年达到133.6-143.6平方公里。

3.4 可作为城镇建设用土地分析
乐山市土地使用中农用地占有较大比重，根据国家切实保护耕地的国策，城镇建设应尽量减少占用耕地、林地，鼓励使用未利用地和存量建设用地。

现状全市建设用地为64234.54公顷。

其中城镇建设用地约13848.29公顷，村庄用地约38901.73公顷。

未来随着城镇化水平的提高，农村人口相应减少，应逐步降低农村宅基地用地面积。

同时，纳入城镇范围的农村居民点用地，按照城乡统筹协调发展原则，可部分计入城镇用地。

按照城镇化水平由现状39.4%提高到约70%的要求，则农村居民点用地转为城镇用地比例应为30%--50%，即需要转变11670—19450公顷。

读万卷书 行万里路
8
3.5 土地利用规划及省市城市建设用地增加指标
土地利用规划：至２０２０年中心城区范围内新增城市建设用地28.98平方公里。

中心城区年度新增建设用地总量：2007年290公顷，2008年305公顷，2009年140公顷，2010年441公顷。

力争保持每年３-4平方公里的新增城市建设用地指标。

同时，国家级、省级重大建设项目如机场、高速公路、铁路、港口、水利等区域性建设用地应单独供给。

3.6 城镇建设用地规模
根据城区人口规模预测、环境容量、已有规划要求、城市建设用地发展速度、人均用地指标等要求，规划2015年，乐山中心城区规划人口80万人左右，规划期末中心城区建设用地80平方公里左右，人均建设用地指标控制在100平方米/人左右；
规划2020年，乐山中心城区规划人口100万人左右，规划期末中心城区建设用地100平方公里左右，人均建设用地指标控制在100平方米/人左右；
规划远期2030年，乐山中心城区规划人口140万人左右，规划期末中心城区建设用地140平方公里左右，人均建设用地指标控制在100平方米/人左右。

3.7 规划区用地占补平衡
贯彻国家保护基本农田、节约用地的基本政策，规划区范围内的基本农田将予以积极的保护，同时，在使用省级控制的新增建设用地指标时，通过优化城市规划用地布局尽量少占农田和不占农田，多利用未利用土地和改造现有农村居民点作为发展用地。

从乐山规划区土地使用现状可以看出，农村居民点用地分布凌乱、分散，不利于土地的集约使用。

因此，在规划中对现有的农村居民点用地进行整合，撤并小规模的村庄，积极发展社会主义新农村，进行土地的复垦及置换。

规划区内土地占补平衡的关键是耕地指标的保持与村庄建设指标的下降。

根据耕地保护分市县责任原则和土地分布的天然局限性，2020年后再向外调整耕地和基本农田保护任务的可能性不大。

应当立足于规划区内土地利用的占补平衡，尽量多采用兼容农业和生态功能的建设和运行方式，统筹推进中心城市、城镇、中心村的拓展。

结合社会主义新农村建设，进行农用地和村庄土地综合整治，这
些有多个地区、尤其是大城市周边地区农用地与村庄整理的成功经验可以借鉴：农用地整理主要为“开发利用废弃土地、复垦旧宅基地、田块平整归并”， 村庄土地整理主要为“扩大中心村，缩拼自然村，改造空心村”，以达到提高农民居住与耕作条件、增加耕地指标、集约建设用地指标的目标。

表6 规划区用地汇总表
读万卷书 行万里路
9
3.8 城区用地发展措施
未来城区用地发展应采取以下措施：
实行最严格的土地管理制度，分阶段合理控制建设用地总量。

集约和节约使用土地，提高城镇用
地的人口产出效率，严格控制城市建设用地规模。

建立健全开发建设准入机制，推行低效用地退出机制。

提高中心城市、城镇和中心村用地整体的容积率和建筑密度，增加中心村非农产业和休闲度假人
口容量，节约利用土地。

做好规划区内农村建设用地整治和置换到土地利用总体规划的城市有条件建设区落地的试点工作。

借用农业活动和生态保育空间，有效增加公共绿地比例，超过国家园林城市标准。