我国农业现代化发展问题的法律保障研究

我国农业现代化发展问题的法律保障研究

李战文

（东华理工大学，南昌 330000）

党的十九大报告提出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须把解决“三农”问题作为重中之重，努力加快推进农业农村的现代化。先前的理论在借鉴美、日、韩等国发达农业的基础上探索了中国农业的发展模式，以及中国特色农业现代化的法律保障措施。而在深入认识和加快推进新时代全面依法治国的战略背景之下，中国农业现代化又将如何在土地利用率低，机械化信息化难以全面推广的农业发展困境中，稳定小农经济的基础上寻求适度规模经营的法律保障？如何在资源环境约束的前提下保障农产品的有效供给和质量安全，提升农业可持续发展能力的法律保障？如何在推进城镇化的进程中将农民群体转化为居民，再通过高素质农民逐步改变中国传统生产方式的法律保障？

一、我国农业现代化发展中的主要法律问题

（一）农业机械化的基础问题——土地流转和规模经营

土地是中国农民最赖以生存的物质生活保障，但近些年来城镇化进程的加快，以及农业发展行情持续低迷的反推力，城乡陷入发展不均衡状态。大量农村剩余劳动力向城镇务工和定居，从而导致大量土地粗放式经营管理甚至弃耕。在我国大多数农村地区没有土地流转和经营的相关配套措施的推进，流转程序和手续并不规范，以转包和出租为主要形式，口头约定相关租金租期，且多为不经过村集体的私下交易为主，土地流转在很大程度上仍处于一种自发和放任的状态。

机械化是农业现代化的标志，而规模化经营则是实现农业机械化的基础和条件，我国传统农业的零散分割模式显然不符合这一发展趋势。“三权分置”制度法制化的提出促使承包权和经营权分离，赋予经营权以物权属性可自由流转，在一定程度上引导土地流转，促进适度规模经营。根据国家统计局最新发布的中国人口数量的有关数据来看，全国农村人口有57 661万人，占比41.48%。在全国逐步推行适度规模经营，要以农民的根本利益为导向整合资源要素，虽更有利于现代化农业生产技术的推广和使用，全面发挥规模效益，但同时也意味着大量非农劳动力的退出，农民在城镇中的户口、居住、保险、子女教育等社会所关注的问题，立法的相关规定仍比较模糊。

（二）可持续性发展问题——生态环境

生态环境作为农业发展中的一环，对农业现代化的可持续发展起着至关重要的作用。中国多年来沿袭传统生产经营模式，进行粗放式劳作，不合理使用而流失的农药化肥破坏土壤内在结构，引起土壤板结问题；农村地区不科学的水产养殖和生活废水废物的排放造成的水体污染以及北方地区秸秆燃烧的大气污染等等恶性生态循环链。近两年，深入学习贯彻习近平总书记在全国生态环境保护大会的重要讲话和会议精神，各级执法部门和农业生态环境保护监管部门都加大了对农业生态环境保护相关法律措施执行的监督管理工作。当前我国的环境法律体系主要是以城市中的工业污染和生活污染设计的，农业污染和农村环境保护尚缺少系统的法律和政策体系框架。《农业法》《环境保护法》《土地法》等法律法规对农业生态环境保护作出了部分规定，但普遍存在原则性太强，条文混杂缺乏进一步法律责任承担，惩戒作用太弱降低了法律的权威和效力。乡镇一级尚未建立生态环境法律监督机制，乡村地区的重大生态环境问题，各级部门又将如何担责？

（三）经营主体问题——农民现代化素养

农民是农业持续发展的主体，也是农业现代化进程中的决定性因素。2018年中央一号文件明确

第6期2020

提出乡村振兴战略，建设法治乡村，提高农民的法治素养和科学文化水平。在全国全面推行依法治国的大背景下，农民的法治意识开始觉醒。但总体而言农民的权利义务界限模糊，对法律作用的认识仍处于起步阶段，尚难以达到尊法守法以及更高层级的依法维护自身利益的阶段。同时局限于农村地区经济发展水平的现状，基层执法和司法机构尚不健全，难以吸引高素质法律人才的涌入，司法专业化的水平有待考量，相当层面上造成了农民对于法律的不信任感和距离感。在农业现代化进程中，留守乡村地区的多为中老年人，由于有限的文化水平和传统经营思维模式的固化，不能主动地去掌握先进的科学技术亦或是现代化生产装备的使用，致使农村地区的法治氛围无法得到营造。

二、针对我国农业现代化发展中存在的主要问题的法律保障建议

（一）宏观方面上建立健全农业现代化法律体系框架

为全面贯彻落实“十三五”农业规划的战略部署，国家审时度势全面大力推进农业现代化，运用现代化法律手段管理农业也是当今世界各国农业现代化发展的趋势。借鉴农业发达国家的发展经验，如美国经过多年的农业法律发展演化，已经形成了以农业法为基础和中心的多个法律相配套的农业法律体系。对于外国立法经验的学习要立足于我国国情和农情，针对地区间的经济发展不平衡，围绕全面建成小康社会和全面依法治国的目标要求，将农业现代化的法律法规体系进行科学梳理，理顺农业法律体系框架，从而对相关领域的法律空白进行填补，对不适应现代经济发展形势的法律进行破除。根据农业农村的经济发展形势进一步修订和完善农业法律，同时制定与之相配套操作性强的法律法规，充分发挥法律法规的作用，强化法律执行，为农业现代化的建设和实现提供强有力的法律保障，避免出现法律漏洞削弱法律的实施力度。科学的农业法律规范体系也将引领农业现代化的法治改革，加快推进2020年全面建成小康社会的到来。

（二）完善土地流转程序法律规范，鼓励引导适度规模经营

《民法典》加快确认土地物权明晰土地财产权，有利于加快土地流转，从而鼓励引导适度规模经营，实现农业机械化信息化的前提。《农村土地承包法》明确规定了土地承包的期限与方式，通过签订合同的方式可以更加明确双方的权利义务归属，各地政府应逐渐严格土地流转管理，规范流转程序，完善合同管理，流转期限不得超过第二轮农村土地承包期的剩余年限。而对于土地流转合同的制定则要依据地区之间农业发展的实际情况执行，积极发展多种形式适度规模经营，在农民主要收入源于农业的欠发达地区，要充分尊重农民意愿和保障农民权益的前提下，更好地发挥村集体统筹协调的作用，应依照法律规定，逐步引导农民依法自愿有序流转土地经营权，鼓励农户互换承包地等方式逐步发展适度规模经营，以强有力法律来保障土地流转纠纷中产生的利益归属问题。同时，加快城乡基本公共服务均等化和健全社会保障制度的立法工作，促进法律保障真正落实到城乡一体化工作中。

（三）加快农村生态环境立法工作，明确环境权责机构

立法机关要着眼于我国农业的发展规律和方向，遵循农业发展与生态环境保护相协调的新理念，切实关注农业劳动者的利益，征求公众意见，制定综合性的农村生态环境保护法律体系。同时要实现农村生态环境的“双标”，既要保护生态环境免受污染，又要充分整合现有环境资源要素，以市场为导向结合当地特色，推动农业同相关产业的融合，发展优势产业和观光旅游业，优化产业结构调整。农业农村部的设立，职责分工明确有利于监管，同时建立目标责任制，将地方政府农村环境保护的责任落到实处，减少部门间踢皮球现象的发生。要设立专门负责农村环保的管理部门，明确权责机构，加大农村环境执法监管力度，提高管理效率，切实维护农民群众的环境利益。并且要充分发挥农村基层自治组织的作用，鼓励村民全民参与检举揭发任何破坏环境的违法行为。

（四）以政策扶持转向法律保障，提高劳动者法治素养培育现代化农民

首先根本任务是转变农民固有思维观念，要求科学完善农民法制教育体系，加大职业教育经费投入，提高劳动者的思想道德素质和（下转第36页）

第6期

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