破解“县中困境”，提高教育质量的十个途径

破解“县中困境”，提高教育质量的十个途径作者：
来源：《云南教育·视界(综合)》2022年第08期
改革开放以来，我国基础教育改革发展的战略重心始终是义务教育。

2021年12月，教育部、国家发改委等九部门印发《“十四五”县域普通高中发展提升行动计划》（简称《县中提升计划》）。

加强县中教育的一系列重要决策，标志着我国基础教育改革发展的战略格局正在发生深刻调整。

加强县域普通高中建设，振兴县中教育，不仅关乎义务教育、教育公平、教育现代化强国建设，更关乎乡村振兴、经济社会发展大局。

县中问题，表面看是县中优质生源、优秀教师不断向大中城市流动带来的教育质量下滑，其实是城乡经济社会发展水平差距不断扩大、生产力布局大城市化进程不断加速、公共教育政策“市场化偏好”造成的。

高中教育是基础教育公共服务的“枢纽”，县域普通高中教育是整个高
中教育的“根基”，振兴县域普通高中教育，从教育外部讲，对于破解我国大中小城市协调发展难题、实现乡村振兴，从教育内部讲，对于破解我国教育现代化难题、建设教育强国，都具有重大的战略格局意义，必须基于教育、文化、经济、社会治理、人口布局等视角，综合运用一系列公共政策工具，完善县中教育公共服务供给格局，对县中教育进行系统治理。

01提升县中教育统筹管理层级
“郡县治，天下安。

”千百年来，县不仅是确保社会稳定的基本治理单元，也是多数人实现阶层跃升的起点。

在古代官学系统里，县学是读书人漫漫科举征程上绕不过去的台阶。

这一文化传统在很大程度上一直延续至今，不少地方还有“县学街”这样的街道名称。

清末民初，废科举，兴新学，县中作为当地最高学府，对县域文化教育事业乃至对经济社会发展的影响不言而喻。

改革开放以来，县中教育改变了千千万万乡村学子的命运，他们有机会通过家乡的教育和自己的奋斗进入高等学府学习。

遗憾的是，进入21世纪以来，大中城市“超级中学”“强势中学”崛起，越来越多的县中衰落，“县中困境”成为不争的事实。

县中困境，表面看是优质教育要素流失带来的，背后其实是经济社会因素决定的。

笔者在研究“县中困境”时发现，“县中问题”的演进过程与我国城市化进程具有内在的一致性。

城市化进程带动的人口迁徙，促进的不仅是优秀人力资源向城市的流动，更带动了优质教育要素向城市教育体系的转移。

在这种社会大背景下，受大中城市学校的强力吸引，县中教育优质资源特别是优秀教师、优秀学子加速向大中城市高中流动，加之师范生就业市场化，彻底打破了过去县中优质资源配置的内循環状态，城市学校与县域学校资源配置的平衡局面被打破。

长期以来，我国县中教育实施的是“以县为主”的管理体制，尽管县域高中所在的地级市在业务管理方面有较大的统筹权，比如教学管理、中考招生大都以地级市为单位进行，但在资源配置和管理方面却主要由县级政府承担。

《县中提升计划》提出，完善普通高中办学管理体制，加强省级统筹，强化地市和县两级办学主体责任，鼓励各地探索建立以地市为主的办学管理体制，促进市域普通高中教育整体协调发展。

笔者主张，要稳定县中教育，必须将县中教育纳入大中小城市公共服务体系，适当强化大中城市特别是地级市对县中教育的统筹管理权。

事实上，都市圈、城市群内基础教育公共服务的共建共享，必然要求打破现行的行政层级分割，实行跨越行政层级的都市圈、城市群意义上的教育资源配置的统筹，赋予都市圈中心城市对都市圈内基础教育的统筹管理权，这是我国教育管理体制改革的必然趋势。

国家《“十四五”公共服务规划》提出，“健全城市群公共服务便利共享制度安排和成本共担、利益共享机制”。

《县中提升计划》提出“促进协调发展。

统筹谋划市域内县中和城区普通高中发展，积极扩大县中优质教育资源，加快缩小市域内普通高中办学差距”。

这对于稳定县中优质教育资源，建立县中教育与大中城市高中教育之间的协调和谐发展生态具有重要意义。

02健全县中教育经费保障机制
由于经济社会发展水平的制约，我国绝大多数县中在经费投入保障上与大中城市高中的差距越拉越大，在改善高中教育办学条件、提高教师待遇上处于劣势。

健全县中教育经费保障机制，提高县中教育经费保障水平，是提升县域教育竞争力的重要物质保障。

《县中提升计划》要求：各地要进一步加大普通高中教育投入力度，并向县中倾斜。

各省（区、市）要科学核定普通高中办学成本，适应经济社会发展水平，建立完善生均公用经费标准和学费标准定期动态调整机制，适时提高普通高中生均公用经费水平，省、市两级要加大对欠发达县区经费投入，确保县中生均公用经费足额拨付到校，等等。

提高县中教育经费保障水平，必须进一步调整和完善县中教育经费分担机制。

按照中央与地方教育事权划分清单，高中教育属于中央与地方共同事权。

国家《“十四五”公共服务规划》提出：“落实公共服务领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革要求，优化财政支出结构，加大中央和省级财政对基层政府提供基本公共服务的财力支持力度。

”目前，中央和省级财政对县域高中教育的经费分担占比偏低。

2020年，全国普通高中教育经费支出4 305. 29亿元，其中中央财政拨款，包括教育基础薄弱县高中建设项目15. 2亿元和普通高中改造计划59. 2亿元，合计74. 4亿元，只占全国普通高中教育经费的1. 73%。

落实高中教育中央与地方共同事权责任，应强化省级财政对县中的支持，加大中央财政对薄弱地区高中教育的转移支付力度。

提高县中教育经费保障水平，必须尽快健全县中教育生均公用经费拨款机制。

长期以来，我国教育经费优先保障义务教育，自2006年实施农村义务教育经费保障机制改革以来，义务教育逐步纳入公共财政保障范围，城乡免费义务教育全面实现，稳定增长的经费保障机制基本建立，但普通高中却一直没有建立统一的生均拨款标准，缺乏生均教育经费刚性约束机制。

健全县中教育生均公用经费拨款机制，应借鉴义务教育经费保障机制的做法，建立中央与地方分项目、按比例分担机制。

同时，建立完善生均公用经费标准和学费标准定期动态调整机制，适时提高普通高中生均公用经费水平。

省、市两级要加大对欠发达县区经费投入，确保县中生均公用经费足额拨付到校。

03重建县中教育办学格局
振兴县域普通高中教育，必须改善县中办学条件。

《县中提升计划》提出，“强化政府责任。

坚持高中教育资源配置向县中倾斜，健全县中发展提升保障机制，加快改善县中办学条件，着力补齐县中条件短板”。

为此，要求“实施县中标准化建设工程”，继续实施改善普通高中学校办学条件项目，重点支持改善县中基本办学条件。

各省（区、市）要指导市县“一校一案”制订本地县中标准化建设工程实施方案，明确时间表和路线图，切实加大地方财政投入，确保如期完成县中标准化建设。

全面化解大班额，有效控制大规模学校，等等。

长期以来，由于“穷国办大教育”，集中力量办重点学校成为我国解决投入不足与教育发展矛盾的战略选择。

这种举办重点学校的策略，加上片面的教育政绩观的驱使，客观上导致县域高中间教育资源配置差距越来越大，形成“一校独大”、其他学校层次分明的“金字塔”办学格局。

这样的办学格局必然导致优质生源流向重点高中，其他普通高中无论办学水平多么高，也难以留住优质生源。

主政一方者，办教育越功利往往越办不好教育。

“一校独大”似乎可以凭借优秀的师资和生源创造一流的教学质量，然而事实并非如此。

由于学校之间缺乏良性竞争，长此以往就失去了活力。

“优质高中资源越集中，优质资源的供给就越稀缺，升学的竞争就越激烈，社会的教育焦虑也就越浓烈，而这个区域整体的教育水平也就越低”。

因此，振兴县域普通高中教育，一方面要改善县中办学条件，另一方面要加强顶层制度安排，优化县中教育办学格局，均衡配置教育资源，缩小学校间资源配置和办学水平的差异，让辖区内所有高中学校公平竞争，错位发展，特色办学，各美其美，美美与共，形成良性竞争生态。

04强化县中教育人才支撑
教师是教育的“第一资源”。

振兴县中要强化人才支撑。

探究“县中困境”的原因，人们普遍认为优秀教师的流失是重要根源之一。

围绕稳定县中教师队伍、强化县中人才支撑，《县中提升计划》出台了一系列强有力的举措，包括：加大县中教师补充力度、健全县中教师激励机制、严禁抢挖县中优秀教师、提高县中教师队伍素质，等等。

振兴县中教育，强化人才支撑，还要在以下四个方面下功夫。

一是建立县中校长队伍建设省市统筹机制。

优秀县中校长向大中城市流动，也是导致县中困境的一个重要因素。

配优配强校长，这是振兴县中教育的关键所在。

国家要在更大范围内统筹优秀校长资源，由省级或市级人民政府统一为县中统配校长资源，让这些有经验有情怀的校长带出好县中。

二是要为县中优秀人才建立特殊岗位津贴制度。

优化教育经费支出结构，将县中教育经费投入的重点逐步实现“由物到人”的转变，实施县中优秀校长、教师岗位津贴制度，用大幅度提高待遇留住优秀校长和教师。

三是要为县中振兴培养和输送大批优秀师资。

在这方面，不仅要通过制度安排“止血”，更要大规模持续“输血”。

中央和地方师范大学应联手实施“优师计划”，持续为所有县中培养输送优秀师资。

可以在国家现行的公费师范生制度中加大对县中师资力量的培养力度，强化本土人才培养，从县中选拔优秀学生进入部属师范大学学习，通过定向就业的方式为县中输入高层次人才。

四是要为县中教师专业发展提供更加优越的环境和条件，切实做到事业留人。

比如，为县中优秀校长、教师提供学习深造机会，不断拓展他们的职业发展空间，提升他们的职业幸福感。

05努力稳定县中优秀生源
无论是优秀教师，还是优秀生源，基于公共服务的视角都是公共资源，其配置应服从公共利益最大化的需要。

遗憾的是，学生的跨区域流动在一定意义上是趋利性行为，高考升学优势
高中和有比较优势的“超级中学”掏空资源弱势地区的优质学生和教师，最终让民众失去对县域教育的希望。

有的学校在全市甚至全省范围内掐尖，以此确保“北清率”和“一本率”。

这种人为制造的办学成绩，造成了越来越严重的优秀生源“虹吸效应”。

“生源尤其是优质生源的流失，对县中发展冲击很大。

县中要走出发展困境，首先要稳住生源。

如果这个现象再持续下去，城乡之间的教育差距会越来越大”。

“巧妇难为无米之炊”，优质生源的流失是县中教育衰落的最直接原因。

近几年，在以高考升学为导向的教育政绩观驱使下，高中跨区域招生，超级中学、大中城市民办学校不择手段抢夺优质生源的现象屡禁不止。

为了遏制县中优秀生源流失造成的县中辦学困境，《县中提升计划》要求加强普通高中招生管理。

到2025年，公民办普通高中招生全面规范，县中生源流失现象得到根本扭转。

强化招生管理省级统筹责任、地市主体责任、县级落实责任，全面落实公民办普通高中同步招生和属地招生政策，完善优质普通高中指标到校招生办法；加强招生工作监管，对违规招生行为加大查处力度，等等。

省市教育行政部门必须率先纠正功利化、短视化教育行为，树立科学的教育政绩观，停止省市高中到县中争抢优秀生源。

关键是要厘清公办高中教育的公共服务边界，按照办学主体划定高中学校的招生边界，严禁跨市、跨县招生。

同时，按照中央文件要求，民办高中实施属地管理，在审批地所在范围内招生。

河北省教育厅要求，最迟从2024年开始，民办普通高中只允许在审批地招生。

据不完全统计，目前湖南省、浙江省、江苏省等省份已经明令禁止跨区域招生。

06全面深化县中教育教学改革
振兴县中教育，固然需要加大投入、改善教育教学条件，稳定优秀教师和生源，但根本出路在于提高县中教育质量。

《县中提升计划》要求“提高教育教学质量”。

问题在于县中教育到底要走什么样的教育教学质量提升之路？对于20世纪90年代的“县中模式”，不少人颇有微词，认为是举全县之力打造基础教育旗舰、片面追求应试教育的产物。

无疑，振兴县中教育绝不是追求那种“县中模式”的复兴，而是要在营造良好教育生态的前提下，走出一条“育人为本、尊重规律、改革创新、特色发展”的县中高质量教育发展之路。

育人为本，就是要摒弃应试教育的办学取向，以立德树人、健康成长、全面发展为办学治校的根本宗旨。

教育部印发《普通高中学校办学质量评价指南》，提出要遵循教育规律和人才成长规律，加快建立以发展素质教育为导向的普通高中学校办学质量评价体系。

这应成为县中教育的行动指南。

县中教育要特别加强学生发展指导、生涯规划教育，引导学生树立远大理想。

03重建县中教育办学格局
振兴县域普通高中教育，必须改善县中办学条件。

《县中提升计划》提出，“强化政府责任。

坚持高中教育资源配置向县中倾斜，健全县中发展提升保障机制，加快改善县中办学条件，着力补齐县中条件短板”。

为此，要求“实施县中标准化建设工程”，继续实施改善普通高中学校办学条件项目，重点支持改善县中基本办学条件。

各省（区、市）要指导市县“一校一案”制订本地县中标准化建设工程实施方案，明确时间表和路线图，切实加大地方财政投入，确保如期完成县中标准化建设。

全面化解大班额，有效控制大规模学校，等等。

长期以来，由于“穷国办大教育”，集中力量办重点学校成为我国解决投入不足与教育发展矛盾的战略选择。

这种举办重点学校的策略，加上片面的教育政绩观的驱使，客观上导致县域高中间教育资源配置差距越来越大，形成“一校独大”、其他学校层次分明的“金字塔”办学格局。

这样的办学格局必然导致优质生源流向重点高中，其他普通高中无论办学水平多么高，也难以留住优质生源。

主政一方者，办教育越功利往往越办不好教育。

“一校独大”似乎可以凭借优秀的师资和生源创造一流的教学质量，然而事实并非如此。

由于学校之间缺乏良性竞争，长此以往就失去了活力。

“优质高中资源越集中，优质资源的供给就越稀缺，升学的竞争就越激烈，社会的教育焦虑也就越浓烈，而这个区域整体的教育水平也就越低”。

因此，振兴县域普通高中教育，一方面要改善县中办学条件，另一方面要加强顶层制度安排，优化县中教育办学格局，均衡配置教育资源，缩小学校间资源配置和办学水平的差异，让辖区内所有高中学校公平竞争，错位发展，特色办学，各美其美，美美与共，形成良性竞争生态。

04强化县中教育人才支撑
教师是教育的“第一资源”。

振兴县中要强化人才支撑。

探究“县中困境”的原因，人们普遍认为优秀教师的流失是重要根源之一。

围绕稳定县中教师队伍、强化县中人才支撑，《县中提升计划》出台了一系列强有力的举措，包括：加大县中教师补充力度、健全县中教师激励机制、严禁抢挖县中优秀教师、提高县中教师队伍素质，等等。

振兴县中教育，强化人才支撑，还要在以下四个方面下功夫。

一是建立县中校长队伍建设省市统筹机制。

优秀县中校长向大中城市流动，也是导致县中困境的一个重要因素。

配优配强校长，这是振兴县中教育的关键所在。

国家要在更大范围内统筹优秀校长资源，由省级或市级人民政府统一为县中统配校长资源，让这些有经验有情怀的校长带出好县中。

二是要为县中优秀人才建立特殊岗位津贴制度。

优化教育经费支出结构，将县中教育经费投入的重点逐步实现“由物到人”的转变，实施县中优秀校长、教师岗位津贴制度，用大幅度提高待遇留住优秀校长和教师。

三是要为县中振兴培养和输送大批优秀师资。

在这方面，不仅要通过制度安排“止血”，更要大规模持续“输血”。

中央和地方师范大学应联手实施“优师计划”，持续为所有县中培养输送优秀师资。

可以在国家现行的公费师范生制度中加大对县中师资力量的培养力度，强化本土人才培养，从县中选拔优秀学生进入部属师范大学学习，通过定向就业的方式为县中输入高层次人才。

四是要为县中教师专业发展提供更加优越的环境和条件，切实做到事业留人。

比如，为县中优秀校长、教师提供学习深造机会，不断拓展他们的职业发展空间，提升他们的职业幸福感。

05努力稳定县中优秀生源
无论是优秀教师，还是优秀生源，基于公共服务的视角都是公共资源，其配置应服从公共利益最大化的需要。

遗憾的是，学生的跨区域流动在一定意义上是趋利性行为，高考升学优势高中和有比较优势的“超级中学”掏空资源弱势地区的优质学生和教师，最终让民众失去对县域教育的希望。

有的学校在全市甚至全省范围内掐尖，以此确保“北清率”和“一本率”。

这种人为制造的办学成绩，造成了越来越严重的优秀生源“虹吸效应”。

“生源尤其是优质生源的流失，对县中发展冲击很大。

县中要走出发展困境，首先要稳住生源。

如果这个现象再持续下去，城乡之间的教育差距会越来越大”。

“巧妇难为无米之炊”，优质生源的流失是县中教育衰落的最直接原因。

近几年，在以高考升学为导向的教育政绩观驱使下，高中跨区域招生，超级中学、大中城市民办学校不择手段抢夺优质生源的现象屡禁不止。

为了遏制县中优秀生源流失造成的县中办学困境，《县中提升计划》要求加强普通高中招生管理。

到2025年，公民办普通高中招生全面规范，县中生源流失现象得到根本扭转。

强化招生管理省级统筹责任、地市主体责任、县级落实责任，全面落实公民办普通高中同步招生和属地招生政策，完善优质普通高中指标到校招生办法；加强招生工作监管，对违规招生行为加大查处力度，等等。

省市教育行政部門必须率先纠正功利化、短视化教育行为，树立科学的教育政绩观，停止省市高中到县中争抢优秀生源。

关键是要厘清公办高中教育的公共服务边界，按照办学主体划定高中学校的招生边界，严禁跨市、跨县招生。

同时，按照中央文件要求，民办高中实施属地管理，在审批地所在范围内招生。

河北省教育厅要求，最迟从2024年开始，民办普通高中只允许在审批地招生。

据不完全统计，目前湖南省、浙江省、江苏省等省份已经明令禁止跨区域招生。

06全面深化县中教育教学改革
振兴县中教育，固然需要加大投入、改善教育教学条件，稳定优秀教师和生源，但根本出路在于提高县中教育质量。

《县中提升计划》要求“提高教育教学质量”。

问题在于县中教育到底要走什么样的教育教学质量提升之路？对于20世纪90年代的“县中模式”，不少人颇有微词，认为是举全县之力打造基础教育旗舰、片面追求应试教育的产物。

无疑，振兴县中教育绝不是追求那种“县中模式”的复兴，而是要在营造良好教育生态的前提下，走出一条“育人为本、尊重规律、改革创新、特色发展”的县中高质量教育发展之路。

育人为本，就是要摒弃应试教育的办学取向，以立德树人、健康成长、全面发展为办学治校的根本宗旨。

教育部印发《普通高中学校办学质量评价指南》，提出要遵循教育规律和人才成长规律，加快建立以发展素质教育为导向的普通高中学校办学质量评价体系。

这应成为县中教育的行动指南。

县中教育要特别加强学生发展指导、生涯规划教育，引导学生树立远大理想。

03重建县中教育办学格局
振兴县域普通高中教育，必须改善县中办学条件。

《县中提升计划》提出，“强化政府责任。

坚持高中教育资源配置向县中倾斜，健全县中发展提升保障机制，加快改善县中办学条件，着力补齐县中条件短板”。

为此，要求“实施县中标准化建设工程”，继续实施改善普通高中学校办学条件项目，重点支持改善县中基本办学条件。

各省（区、市）要指导市县“一校一案”制订本地县中标准化建设工程实施方案，明确时间表和路线图，切实加大地方财政投入，确保如期完成县中标准化建设。

全面化解大班额，有效控制大规模学校，等等。

长期以来，由于“穷国办大教育”，集中力量办重点学校成为我国解决投入不足与教育发展矛盾的战略选择。

这种举办重点学校的策略，加上片面的教育政绩观的驱使，客观上导致县域高中间教育资源配置差距越来越大，形成“一校独大”、其他学校层次分明的“金字塔”办学格局。

这样的办学格局必然导致优质生源流向重点高中，其他普通高中无论办学水平多么高，也难以留住优质生源。

主政一方者，办教育越功利往往越办不好教育。

“一校独大”似乎可以凭借优秀的师资和生源创造一流的教学质量，然而事实并非如此。

由于学校之间缺乏良性竞争，长此以往就失去了活力。

“优质高中资源越集中，优质资源的供给就越稀缺，升学的竞争就越激烈，社会的教育焦虑也就越浓烈，而这个区域整体的教育水平也就越低”。

因此，振兴县域普通高中教育，一方面要改善县中办学条件，另一方面要加强顶层制度安排，优化县中教育办学格局，均衡配置教育资源，缩小学校间资源配置和办学水平的差异，让辖区内所有高中学校公平竞争，错位发展，特色办学，各美其美，美美与共，形成良性竞争生态。

04强化县中教育人才支撑
教师是教育的“第一资源”。

振兴县中要强化人才支撑。

探究“县中困境”的原因，人们普遍认为优秀教师的流失是重要根源之一。

围绕稳定县中教师队伍、强化县中人才支撑，《县中提升计划》出台了一系列强有力的举措，包括：加大县中教师补充力度、健全县中教师激励机制、严禁抢挖县中优秀教师、提高县中教师队伍素质，等等。

振兴县中教育，强化人才支撑，还要在以下四个方面下功夫。

一是建立县中校长队伍建设省市统筹机制。

优秀县中校长向大中城市流动，也是导致县中困境的一个重要因素。

配优配强校长，这是振兴县中教育的关键所在。

国家要在更大范围内统筹优秀校长资源，由省级或市级。