中国体育事业单位管理体制改革综述

中国体育事业单位管理体制改革综述
一、中国体育事业单位管理体制的基本概念
在传统计划经济体制下，整个社会组织被划分为行政单位（行使政府某项职能的部门，吃财政饭的如财政厅、商务厅）、事业单位（以某项事业为主要工作目的的单位如学校、医院、研究所、出版社、报社等）、企业单位（以生产经营为手段以谋求利润目的的经济实体）等几大基本类型。

作为一种基本的社会组织形态，事业单位具有不同于行政机构、企业单位的社会地位、性质、目标、功能和运行管理方式。

一般认为，中国传统事业管理体制内的“事业”，是特指没有生产收人、所需经费由国库支出的“社会工作”。

所谓…“事业单位”，则是特指受国家行政机关领导，没有生产收人，由国家经费开支，不实行经济核算制，提供非物质生产劳动服务的社会组织。

主要包括教育、科学、文化、体育、卫生等部门和单位，而“体育事业单位”则是其基本构成部分。

所谓“体育事业单位管理体制”，是指国家对体育事业单位及其事业活动所采取的各种管理组织、管理制度、管理方法与管理手段等到的总称。

二、中国传统体商事业单位管理体制的主要特征与弊端
(一）体育事业单位地位与功能的政治化与非经济化
在旧体制下，中国的各项“事业”均被视为“政治”或“社会”活动，而不是经济活动。

这种非经济化或“泛政治化”的定位，导致各项体育事业发展与经济发展的脱节，严重地抑制和阻碍了社会体育生产力的发展。

(二）体育事业单位机构的行政化
在高度集中统一的体育事业组织体系中，政府充当着体育事业举办者、体育事业行政管理者、体育事业经营者等多重角色，扩大和泛化了政府的体育事业职能范围。

(三）体育事业单位经费的财政供给化
在传统的计划经济体制下，既然国家要包办一切体育事业，财政就只能统包供给一切体育事业经费。

因为作为国家实现其职能所需经费的唯一供给者，财政供给的范围当然要与国家职能的范围相适应。

(四）体育事业资源配置的非社会化
主要表现为体育事业单位投资的重复建设、体育事业单位服务面向的相对封闭和体育事业单位运行方式的效率低下。

在传统计划经济体制下，由于事业单位的行政化与福利化，使“全民所有”的事业单位实际上变成了“政府所有”、“部门所有”、“地方所有”、“单位所有”乃至少数“官员所有”，造成公共体育资源的相互分割、相互封闭、互不开放，从而造成公共体育设施闲置和利用率十分低下。

（青海新闻网讯日前，西宁市体育局在全市范围内，对社区管理的体育健身设施做了普查，结果显示，设施利用率较高，维护较好，整体情况令人满意。

据西宁市体育局群体处和经济处的负责人介绍，省体育局通过一些项目，为西宁市配备了健身场地1263个，健身路径123条，体育健身设施218件。

通过使用单位自愿申请等方式，这些体育健身设施已发挥出了作用。

在许多社区及住宅小区内，也配备了体育健身设施，方便居民就近健身。

令体育管理部门欣慰的是，市民素质在不断提高，对公共设施的保护意识越来越高。

体育管理部门也坦言，目前，缺少相关的配套资金，制约了体育健身设施的广泛覆盖和更好使用。

由于社区本身经费少，加上设施维修时，大多需要专业配件，导致一些社区在申请时有顾虑。

）
（五）体育事业单位职能范围的扩大化
“政事不分”是导致国家体育事业职能范围扩大化的一个重要原因。

而体育事业活动的非产业化，是我国体育事业单位职能范围扩大化的另一个主要根源。

体育事业单位的福利化，也刺激了国家体育事业职能范围的扩大化。

上面我们分别从体育事业单位和功能目标的政治化与非经济化、体育事业单位机构性质的行政化与官僚化、体育事业单位经费来源的财政供给化、体育事业资源配置的非社会化、体育
事业单位职能范围的扩大化与福利化等若干不同的侧面和角度出发，分析和论述了中国传统体育事业单位管理体制的一些主要特征及其弊端。

事实上，上述各方面的体育事业单位管理体制的基本特性及其表现，是相互影响、相互联系和相互转化的，都根源于中国传统的计划经济体制。

应该看到，中国传统的体育事业管理体制，是建立在传统的计划经济体制之上的，也是与这种高度集中统一的计划经济体制相适应的。

在过去长期实行计划经济体制的条件下，中国传统的体育事业管理体制有其存在的现实合理性和历史必然性．也曾发挥过重要的历史作用（它集中了有限的财力、物力和人力资源，在较短的时间里奠定了我国体育事业的基础，使我国成为竞技体育的大国，促进了我国群众体育的迅速发展）。

只有全面、深刻地理解中国传统的计划经济体制及其利弊得失，才能更客观、更透彻地分析和评价中国体育事业管理体制形成和发展的历史背景、理论依据、实际状况、基本特征及其功过得失，从而找到我国体育事业单位管理体制改革的方向目标及其实现途径和具体对策。

三、当前我国体自事业单位管理体制改革现状及其主要问题
尽管我国体育事业管理体制改革已经取得了一定的进展，但体育事业管理体制改革阻力和困难重重。

归纳起来，主要面临如下主要问题与障碍：
（一)体育事业单位管理体制改革相对滞后
从总体上看，体育事业单位体制改革仍处于一种被动状态；与我国体育产业和体育行政管理体制改革比较而言，体育事业单位管理体制改革相对滞后。

（二）体育事业单位管理体制改革片面推进
由于体育事业单位改革处于一种被动状态，其主要推动力来自于事业资金严重不足和事业发展难以为继等，所以，前期体育事业单位体制改革的焦点也主要集中在拓宽事业经费来源上。

当然，体育事业经费不足是影响和制约体育事业单位体制改革的一个重要难题，但并不是改革体育事业单位管理体制的核心问题。

因此，导致体育事业单位管理体制改革处于片面推进的状态。

(三）体育事业单位管理体制改革缺乏整体目标
由于没有明确的改革目标和发展方向，我国体育事业单位改革尚处在单项推进、局部试点、各行其是的探索阶段。

缺乏统一的改革行动方案和科学的改革理论依据。

这种相对盲目的改革，既不能触动传统体育事业管理体制的根基，也不能解决体育发展中的难题，甚至造成了一些新的问题，给改革增添新的困难。

(四）体育事业单位管理体制改革缺乏整体配套条件
体育事业单位体制改革是一项巨大的系统工程，面临着一系列难题。

不解决这些问题，尤其是人员分流和事业单位社会保障问题，体育事业单位体制改革也难以推进。

（搜狐体育讯记者从（2007年9月）12日召开的全国优秀运动员保障暨体育行业职业技能鉴定工作会议上了解到，国家六个部委联合印发《运动员聘用暂行办法》，这个《办法》将在今后相当长一个时期作为运动员聘用工作的规范性文件，指导全国运动员聘用工作。

《办法》实行运动员聘用制，将运动员保障纳入社会基本保障体系，坚持运动员聘用工作统一规范、分级管理。

《运动员聘用暂行办法》将运动员管理纳入国家事业单位工作人员管理体系，将运动员保障纳入社会基本保障体系，坚持运动员聘用工作统一规范、分级管理。

实行运动员聘用制，是我国运动员培养制度的一项重要改革。

国家体育总局局长刘鹏认为，《暂行办法》在五个方面取得了突破：一是优秀运动队全面实行聘用制，与运动员签订试训合同或聘用合同；二是规范了运动员聘用程序，统一聘用工作审批部门；三是明确了运动员培养机制，实行职业转换过渡期制度；四是保证了运动员试训及职业转换过渡期间的经费来源；五是明确规定了退役运动员再就业优惠措施。

据介绍，《暂行办法》起草工作从２００６年开始着手进行，历时一年多，先后三次征求了全国各省区市及有关部委意见，并多次召开工作会议研究讨论。

该《办法》从２００７年９月开始实施。

由国家体育总局、教育部、公安部、财政部、人事部、劳动和社会保障部等六部委联合印发。

此外，刘鹏表示，我国将建立与社会主义市场经济和竞技体育发展相适应，努力构建“工资福利、社会保险、医疗照顾、伤残抚恤、就业指导、退役安置、困难帮扶、学习资助、创业支持”等为内容的多层次全方位运动员保障体系。

据新华社电）
（五）体育事业单位管理体制改革仍存在许多误区或禁区
在长期实行计划经济体制条件下，人们对于体育事业形成了许多片面和僵化的认识；而思想认识上的误区和禁区，又必然导致改革行动上的误区和禁区。

例如，什么是“体育事业单位”？体育活动具有哪些功能和性质？如此等等，对于这些问题的片面认识，必然会束缚我们改革的手脚。

就这个意义上讲，错误的认识和落后的观念是改革的最大障碍；只有进一步解放思想，提高认识，转变观念，才能加速推进我国体育事业单位管理体制改革。

综上所述，我国体育事业单位管理体制改革虽然已经取得了一定进展，积累了一些经验，但还存在许多问题，问题的关键在于当前我国体育事业单位体制改革尚没有明确目标、科学的依据和整体配套条件。

一些事业单位进行被动的、盲目的、片面的改革，既加大了改革成本，又达不到改革的目的。

还有一些事业单位希望加速改革，却不知如何改革，只好等待观望。

可以说，现在体育事业单位体制改革到了一个关键的时刻，全面推进这项改革的时机已经成熟，问题在于改革向何处去。

四、我国体育事业单位管理体制改革的基本方向
既然我们要建立具有中国特色的社会主义市场经济体制，那么，建立与社会主义市场经济相适应的体育事业管理体制，则是我国体育事业单位体制改革与发展的基本方向和目标。

针对中国传统体育事业管理体制的各种弊端和当前体育事业单位体制改革中所存在的主要问题，我国体育事业单位管理体制改革应沿着下述方向继续推进。

（一）体育事业发展主体的多元化
必须改变过去由国家包办一切体育事业的旧体制，建立国办。

民办、社会办等多方举办体育事业的新格局，走政府管、社会办相结合的社会化道路，实现我国体育事业发展主体的多元化。

（二）体育事业资源配置和运用的社会化
实现公共体育资源配置与利用社会化，应该是我国体育事业单位体制改革的一个基本方向。

这就必须改革传统的体育事业管理体制，打破国家体育事业资源配置和利用的行政化分割，打破国家公共体育资源的部门所有制和单位所有制，真正实现社会公共体育资源的优化配置与资源共享。

（三）体育事业活动的产业化与市场化
在市场经济条件下就要按照市场经济思路发展体育事业，不仅把体育作为事业来办，视之为精神文明的一部分，同时要把体育事业作为产业来办，市视之为生产部门，充分发挥体育的经济功能，走产业化道路，依托市场，增强体育的自我发展能力。

因此，在市场经济条件下，体育事业要求得到发展要走“政府拨款、社会赞助、个人掏钱、自我开发”的四条聚财之道，完全靠国家事业拨款，必然限制体育事业的发展。

因此我们应该重新界定国家公共体育事业职能的基本范围，将现在绝大多数体育事业单位推向市场，实现部分国有体育事业单位的企业化、民营化、社会化与市场化，从根本上改革我国传统的体育事业管理体制。

（四）体育事业管理的民主化与法制化
为了保证我国各项公共体育事业的稳步发展，必须改革传统的体育事业管理模式，加强体育事业立法。

只有实现体育事业管理的民主化与法制化，强化公共体育事业的规划、预算和监督管理，才能确保社会经济的全面协调发展。

五．我国体育事业单位管理体制改革的主要目标
市场化是中国各项改革的大方向。

根据市场经济发展的一般规律，借鉴发达市场经济国家发展体育事业的先进管理经验，针对中国传统体育事业管理体制的主要弊端，结合中国现行体育事业管理体制改革和发展的实际情况，我们认为，我国体育事业单位管理体制改革的主要目标应当是：
第一，在重新界定市场经济条件下国家公共体育事业职能的基础上，将现有部分体育事业单位推向市场，使其向企业化、民营化、社会化、市场化方向发展，逐步调整、收缩和转换国家的体育事业职能范围，从根本上改变国家包办一切体育事业的局面。

第二，实行国家体育事业所有权、经营权、管理权相分离，重新划分、调整和规范政府机构与体育事业单位之间的权、责、利关系，切实转换政府的体育事业管理角色与职能，改革体育事业单位的运行机制，增强其发展活力，提高管理效率，实现政事分开，建立与中国社会主义市场经济和体育事业自身发展规律相适应的现代体育事业管理制度，实现制度创新。

由此可将我国现行的体育事业管理体制改革的基本目标模式设计如下（274页）六．深化我国体育事业单位管理体制改革的总体思路与关键问题
由于没有明确的改革目标和系统的配套条件，前期我国体育事业单位体制改革并没有取得实质性突破和进展，也难以按照原有改革模式继续推进下去。

所谓改革，就是要对原来在计划经济条件下所形成的社会主体组织和社会成员在社会生产力的地位与角色及其相应间的权、责、利关系进行重新划分或调整。

因此，我国体育事业单位体制改革的总体思路应该是：分析和明确“体育事业单位”在我国各类社会主体组织体系中所处的地位、性质、特征、功能与目标等基本问题，重新划分和调整不同类型社会主体组织之间的界限，实现“政事分离”、“企事分离”，净化“事业”内容，收缩“事业”范围。

要实现上述总体改革构想，必须重构社会组织体系，分化社会活动，划分和规范各类社会主体组织及其相互间的权、责、利关系，使其各就各位、各行其权、各司其职、各尽其责、各担其险、各循其规、各守其法、各得其利。

具体说来，我们应从全社会的整体利益出发，来划分社会公益＼互益与私益组织，正确区分公有与私有。

公立与私立、公营与私营等不同性质社会组织的社会地位及其权。

责、利关系，正确识别公益与私益、公务与私务、公财与私财之间的界限，如此等等。

只有重构社会主体组织体系，分化各种不同性质和目标的社会事务，我们才能重新确立体育事业单位在整个社会组织体系中所处的主体地位，从而做出新的制度安排。

七．界定国家公共体胄事业职能范围的基本标准
在实行社会主义市场经济体制的条件下，我们既不能继续沿用在传统计划经济体制下所形成的“事业”界定标准，也不能完全照搬西方发达市场经济国家所流行的所谓“公共产品”界定标准。

那么，究竟应该依据什么标准来界定国家公共体育事业职能范围呢？
社会共同需要是市场经济条件下识别和界定国家公共体育事业职能范围的客观标准。

依此标准，凡是具有满足社会共同需要性质的体育事务，就属于国家体育事业职能范围，应该由国家举办，由财政供给；凡是不具有满足社会共同需要性质的体育事务，就不属于国家公共体育事业职能范围，不应继续由政府举办，相应的体育组织机构也就不能继续保留在国家体育事业单位的管理体制内，而应从中剥离出去，推向社会和市场。

八、市场经济条件下我国公共体自事业职能的基本范
在我国传统计划经济条件下，国家几乎包办了各类体育事务，包括学校体育、社会体育、体育运动训练、体育运动竞赛、体育科研、体育专业教育、体育队伍、体育场馆与体育器材、体育宣传、国际体育交流、国际体育技术合作、体育计划与财务管理等等。

为了包办这些体育事务，国家还专门成立了相应的体育行政管理机关及其下属的体育事业单位。

依据上述界定标准和理论分析，借鉴发达市场经济国家管理体育事业与体育产业的共同经验，结合中国体育事业改革与发展的实际情况，国家应该承担以满足社会生存与发展共同需要为目标的社会共同体育事务，而不必包办个人及家庭消费体育、企业消费体育及产业体育
等。

具体说来，国家只能有选择地举办一些最重要的具有社会共同需要性质的社会公共体育事务，除了公共体育馆、公共体育场。

国家体育运动队等一些重要的公共体育设施。

公共体育队伍和公共体育运动之外，其余的体育场、体育馆、武术馆、游泳馆、俱乐部和运动队等各种消费性、生产经营性的体育经营机构和体育经营活动，都可以推向体育市场，实现体育生产、开发、经营、眼务、消费活动的产业化与市场化。

只有这样，才能合理地收缩国家的公共体育事业职能范围，净化国家体育事业经费支出的内容，从而集中必要的公共财力来办好应该由国家举办的各项社会公益体育事业，强化国家的公共体育事业管理职能，实现全民健身计划和奥运争光计划，促进社会经济和体育事业的健康发展，满足社会生存与发展的共同需要。

也只有这样，才能将各种生产经营和消费服务性的体育活动推向市场，实现体育产品的商品化与市场化，推动我国体育产业和体育经济的健康发展，繁荣体育市场，更好地满足人们日益增长和不断变化的各种体育生活需要，实现社会主义生产的根本目的。

九、深化我国体育事业单位管理体制改革的若干政策建议
改革开放以来，中国的各项体育事业都有了较大的发展，进行了一系列的探索性改革，积累了一些有益的改革经验。

然而，要实现上述改革目标，仍面临着一系列的难题和障碍。

现提出下述改革建议。

（一）进一步解放思想
解放思想，转变观念，这是继续推进体育事业体制改革的根本前提。

体育的社会化与产业化，是中国体育事业体制改革的两大基本目标。

然而，在中国传统体育事业管理体制下。

竟技体育的单纯政治化导致中国体育事业的片面发展，而群众体育的单纯福利化又抑制了体育市场的健康发展。

不改变传统的体育观念，就无法有效地推进体育事业体制改革。

（二）加速培育、发展和规范各类体育市场，实现体育产品和体育服务的商品化与市场化
政府应加强公共体育基础设施建设，大力开展各种有益的体育消费教育，积极引导和鼓励企业与居民个人进行体育投资，逐步取消各种不必要的体育补贴，改变体育消费福利化的状况，提高体育商业化的程度，促进体育产业和体育市场的发展。

（三）加速体育事业单位的社会化进程
在市场经济条件下，政府应统一规划并投资建设一些基本的公共体育设施，择优举办一些国家体育运动队和一些具有示范性的重大体育竞赛活动，而将具有的娱乐性、休闲性、健身性特征等体育生产、经营和消费活动推向市场，使现有绝大多数事业单位实现企业化、民营化、社会化与市场化。

（四）培育体育中介组织，大力发展体育产业
进一步转换政府体育行政部门的管理职能，大力发展各种体育中介组织、建立现代体育组织制度，实现各类体育运动员的职业化与商品化，不断提高运动水平、促进体育生产发展。

（五）加强体育立法工作
明确划分和规范各类体育投资者、体育赞助商、体育俱乐部。

体育运动员、体育中介人、体育管理者及社会各方面的权力、责任与义务、实行依法治体、确保各项体育事业和体育市场的健康发展。

（净化我国的体育市场）
我国体育发展遭遇的体制性障碍
进入新世纪，我国体育必须得到进一步的发展，这既是国家政治、经济、文化、教育发展的必然，也是广大群众日益增长的文化生活需要的必然；既是国际体育潮流发展对我国的要求，也是实现中国和平崛起，做一个负责任大国的必然要求。

中国体育的发展不仅包括社会体育
数量的增长与结构的改善，也包括竞技体育在2008年北京奥运会后在实力基础和和实力表现的持续发展。

但是，由于受到来自体制方面的局限，我国体育在新世纪的发展并不尽如人意，有些地方或环节甚至出现了一些令人不安的兆头。

表现在以下几个方面：
1)体制失控，竞技体育异化现象日趋严重。

竞技体育的参加者丧失自主意志和兴趣爱好，参加竞技体育活动是在高额悬赏的诱惑下，在求职、改变社会经济地位，或其它各种社会目的的驱使下进行的，所以不能充分发挥创造性和主动性。

竞技体育不能直接与参与者的终身幸福相关联，往往造成参与者精神上、躯体上、社会性上的不幸。

运动员成王败寇，成功者被捧为社会贵族，不成功者成为社会弃儿。

运动训练的野蛮化。

在运动训练中强调人的生物属性，忽视人的社会属性，即不尊重运动员的人格，对运动员采取侮辱、打骂、威胁、惩罚手段；轻视运动员必要的文化教育；不顾忌运动员的生理极限和心理极限，盲目加大运动负荷。

更有甚者，在训练中使用违禁药物与方法。

运动竞赛的局外操纵。

出于商业、体育赌博或其它政治目的，用暗示、“君子协定”、“场外交易”、“分配金牌”、“假球”、“黑哨”、“官哨”、运动员资格作弊，甚至黑社会介入，以伤害运动员、裁判员生命等威胁手段操纵比赛结果。

运动成绩充斥谎言，运动成绩的真实性遭到普遍的怀疑，最终导致竞技体育在人们心目中的地位和受到支持的程度急剧下降。

当各级政府从竞赛的组织者、管理者、指导者变为参与者和利益分配者的时候，对上述异化现象的控制就变得十分疲弱，甚至姑息、纵容、袒护，因此，竞技体育异化这股暗流就变得十分猖獗。

2007全国少数民族运动会发生了严重斗殴事件，但最终所有代表团都无一例外获得了“精神文明奖”，就是典型一例。

2)权力过度集中，体育资源逐渐向高端相应集中，中心密度加大，而社会化程度降低。

现有体制始终把目光盯在奥运会、国际大赛的最终结果上，而忽视这一结果的形成过程，于是把大量的人力、物力、财力集中用在少数尖子运动员身上，竞技体育的优质资源向高端集中的结果造成了对政府财政（包括彩票）的更大依赖性。

同时，造成了专业训练与业余训练的严重脱节。

再加上一些急功近利的短期行为，更伤害了属于弱势地位的业余训练，如用巨资把少数运动员送到国外去训练，虽然短期内可“立竿见影”，但打破了国内的公平竞争机制，最终挫伤了地方业余训练的积极性。

后备力量不足的问题已十分严重。

有的运动项目的基础训练长期处在萎缩状态，一些优势运动项目也开始感到力不从心，个别运动项目甚至出现了倒金字塔的结构，但这个问题始终没有在观念上引起警惕，在体制上加以改革，在训练实践上予以扭转。

一个国家的竞技体育水平是靠两个层面构成的，一是竞技体育的实力基础，一是竞技体育的实力表现。

在特定的情况下，后者可能高于前者，但最终不可能游离和超越于前者而独立存在。

世界各国的经验告诉我们，竞技体育的可持续发展必须建立在坚实的业余训练基础上的。

而建立在沙滩上的高水平注定是昙花一现的。

在美国参加课余训练的学生总数是730.23万，占全国人口总数的4.3％；前苏联为1 000万占4.4％；德国175万占10.4%，而我国只有470万占0.39％。

日韩世界杯让我们看到的不仅是日本、韩国足球的迅速崛起，而更让我们感动的是他们为建设雄厚的足球群众基础所做的卧薪尝胆式的工作。

而我国的情况却大相径庭，比如，1993年山西省有85个县（市、区）开办青少年业余体校，10年后已减到25个，参加训练的人员也从8 000多人锐减到1 700人，一个全省的县级体校田径赛，只有4个单位70多名运动员参赛，这一惨相不能不令人咋舌。

3)现行体制的垄断性质，各级政府背上了金牌的沉重包袱，成了竞技体育经济代价的背书者、政治风险的承担者。

在我国竞技体育的投入、管理、经营、受益的主体是各级政府，全运会、民运会、城运。