城市森林生态补偿机制研究——以湖南省株洲市为研究样本

理论探讨
摘要：森林是一个体系完备的生态循环系统，其自身拥有较强的内在价值，这种价值还具有十分明显的独立性。

森林生态补偿制度的初衷就是为了维护大自然的生物多样性。

通过对株洲市城市森林生态补偿机制的调查，针对森林生态补偿标准单一、补偿标准偏低、资金来源狭窄及法律体系不健全等方面的问题，提出建立分类补偿机制、构建“政府+市场”补偿机制；健全资金支撑机制、完善法律保障机制等几点对策思考。

关键词：城市森林生态；生态补偿；法律机制
一、株洲市城市森林生态补偿的现状
众所周知，我们所研究的森林生态补偿机制运用的是多种手段，其主要目的就是为了维护自然生态平衡，维护森林生态个利益主体之间的权益，而为达到这种目的会采取多种激励方式与手段。

森林生态补偿机制主要依赖政府这一主要主体的作用，发挥其对营林造林工作的引导与激励，尤其是对其进行相应的经济补偿。

很显然，这种补偿既需要对生态环境修复的补偿，而且还需要对个人营林的经济补偿。

（一）株洲市城市森林的基本情况。

株洲市城市森林主要分布在主城区西北方向，呈半围合形状，总面积82.36平方公里(其中禁止开发区57.52平方公里，占69.84%; 限制开发区22.13 平方公里，占26.87%;控制建设区2.71平方公里，占3.29%)，占长株潭城市群绿心面积的15.74%。

共涉及4个行政区(天元区、荷塘区、石峰区、云龙示范区)、3个乡镇和5个街道办事处、32个行政村(社区); 总人口约3.43 万人，9100余户。

目前，林地面积6.71万亩，有林地面积3.97万亩，森林覆盖率达50.57%。

株洲市现有国家级公益林0.89万亩，省级公益林4.77万亩，按照国家级补偿标准（国有部分12.75元/亩；集体部分16.75元/亩）和省级补偿标准（国有部分14.75元/亩；集体部分16.75元/亩），国家级和省级补偿金额达85万元/年。

2014年株洲进行区划界定，划了市级公益林5.63万亩，按33元/亩·年进行补偿，补偿金额184万元/年，基本实现了株洲市国家级、省级、市级三级公益林全覆盖或者重复覆盖。

（二）株洲市森林生态补偿机制实施成效。

1.政策文件保驾护航。

2014年《中央财政林业补助资金管理办法》和《湖南省森林生态效益补偿基金管理办法》规定了补偿的范围、补偿的标准、补偿支出的范围、补偿预算及责任与义务；2013年，《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》首次以立法的形式，将长株潭地区523平方公里的核心生态区，置于法律保护之下。

《条例》第二十八条规定“省人民政府应当组织长沙市、株洲市、湘潭市人民政府建立生态绿心地区生态效益补偿机制”。

2013年，《株洲市生态绿心保护管理办法》施行，该办法第十一条规定“市财政局、市林业局共同负责建立生态绿心地区生态效益补偿机制和保护投入机制”。

2015年出台《株洲市生态文明体制改革实施方案（2016-2020年）及其配套方案和办法的通知》文件明确规定“市级生态效益补偿标准为33元/亩·年”。

2.公益林管护有成效。

近三年，株洲城区的义务植树活动固定在绿心区域内，完成新造林6200余亩，林相改造3600余亩。

完成保护标识埋设68块，修缮防火隔离带及巡林专用道45公里。

森林资源显著增加，空气质量的优良率得到明显提升。

重污染天气的数量大幅下降，天蓝水绿已成为常态。

株洲境内的湘江河水质也得到改善，大部分地区达到一类和二类水质水平。

乡村旅游业蓬勃发展，正是得益于市内生态环境的不断改善，到处是鸟语花香。

同时，株洲大力加强防灾减灾的应对处置能力与水平，有效的维护了区域的生态平衡。

3.生态效益效果显著。

株洲市森林覆盖率由2012年的33.57%提高到2017年的50.57%。

生态公益林经营区灾害性破坏明显减少，水土流失得到有效遏制，生物多样性和野生动物栖息地也得到有效保护，许多年未见的白露鸟、野猪、野兔等时常在“绿心区”周边见到。

生态环境脆弱地段的森林植被得到一定地恢复，增加了森林蓄积量，通过森林蓄积量的提高，增加了森林的碳贮量和储能量，具有调节气候、改善土壤养分等作用。

生态环境系统初步形成良性循环格局，生态环境朝着逐渐改善的趋势发展。

二、株洲市城市森林生态补偿存在的问题
（一）补偿标准单一。

目前，城市森林生态补偿的症结所在，主要就是补偿的标准十分单一。

大部分地区都是简单的采取一刀切的方式，未因地制宜，一地一策，也未深入调研。

现有的方式，是不管是人工造林，还是天然林，亦不发是乔木林，还是灌木林；也未考虑生态服务的功能的大与小。

统统采取一刀切的方式，实行统一的补偿标准。

这完全就属于机械式和应付式的工作方式，根本未区分公益林的营造成本和投入问题。

这种分配方式，直接导致了公益林的营造和维护出现了较大的经济压力，以及明显的资金缺口，也不利于调动工作的积极性。

究其原因主要还是生态价值是一个相对概念，难以用货币进行衡量，目前还没有一个完善的生态价值核算体系将其生态效益合理量化。

城市森林生态补偿机制研究
——以湖南省株洲市为研究样本
刘腾飞
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环渤海经济瞭望 │ 2019.9
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（二）补偿标准偏低。

现在，株洲市的政策是生态公益林的补偿标准为每亩33元/年，长沙市地区补偿标准每亩50元/年，湘潭市地区除了补偿标准每亩50元/年外，每年财政安排30万元专项资金用于公益林监测经费。

相比之下我市补偿标准偏低，很难达到营造和防护森林真实的成本。

据调查，生态林的营造林成本为2100元/亩，管护成本为150元/亩是补偿标准的4倍。

究其原因主要还是补偿资金全部来源于财政拨款，财政资金十分有限，导致补偿标准偏低。

（三）资金来源狭窄。

根据《中央财政林业补助资金管理办法》中有关规定：“中央财政预算安排森林生态效益补偿基金，地方财政配套负担一部分”。

通过财政拨款来扶持公益林的建设与维护，固然可以起到好的促进作用，但是国家和地方财政资金也十分有限，单单依靠政府财政资金，达不到补偿的目的，既损害了经营者的利益，又挫伤了当地群众保护森林生态环境的积极性，直接影响到森林资源保护的效果。

（四）法律体系不够健全。

生态补偿的法制进程起步晚，目前关于森林生态补偿没有专门的立法。

导致森林生态补偿方面的法律体系不健全。

现有的主要法律是《中华人民共和国森林法》（1987年颁布实施），森林法中明确规定了森林生态效益补偿。

虽然，森林法原则性的规定了设立补偿基金，但是不具有操作性与具体化。

与此同时，我国现有的其他法律法规对于森林生态补偿的各项具体问题都缺乏具有较强操作性的规定。

这也直接导致了各地出台的地方性法律法规缺乏统一性，也造成了各地的补偿问题差距较大，难以达成一致。

三、株洲市城市森林生态补偿对策思考
（一）建立分类补偿机制。

首先，广泛吸收各地先进经验。

比如，可以直接采纳长沙等城市的成熟经验，将城市森林进行分类，分门别类的制定相应的生态补偿政策。

做到一地一策，要有前瞻性。

举例而言，如何发挥林农的生产积极性，又不会破坏现有的良好生态环境，就需要我们对生态公益林的利用与维护做出科学合理的规定。

森林的直接经营单位和林区的群众的经济收入要得到改善，就必须要科学合理的利用生态公益林。

如此，一来可以提高城市森林的利用率，二来可以改善居民的生活水平。

（二）构建“政府+市场”补偿机制。

同时，我们要借助资本市场的力量，发挥市场的优胜劣汰的机制。

通过市场来调节各项资源的配置，同时以此来弥补政府资金投入的不足，避免出现政府管理效率低等问题。

政府应当在政策与舆论引导上发挥主要作用，在资金投入与使用等方面就必须要充分借助市场的力量。

如此，才能够推动社会资本进入到城市森林生态林的营造与维护中，才能有效解决当前生态林营造与维护的资金不足与收益甚微的问题。

（三）健全资金支撑机制。

1.设立补偿基金。

首先，应当择优选取一个部门或者两个相关部门直接牵头。

现在机构改革后，应当由生态环境局牵头成立森林建设补偿基金，较为合适。

生态环境局的主要职责就是保护生态环境，维护生态平衡。

可以探索从征占林地费和等相关税费中提取部分比例的资金，投入到基金会中。

同时，风景名胜区的门票等收入，也可以提取一部分比例进入生态补偿基金。

2．接受社会捐助。

其次，要加强舆论引导，提高公众的参与热情与激情。

尤其是在中小学中大力宣扬保护生态环境的重要性，鼓励他们身体力行，通过言传身教，在全社会形成一股保护生态环境的热情。

同时，还要发挥慈善机构的作用，增加社会捐助的力度与广度。

3．引进其他资本。

做好顶层设计，高位协调，可借鉴采用PPP等方式，吸收社会资本参与，打造融资平台，引进项目支撑，重点打造一个国家级的森林植物园，在做好生态保护的前提下充分利用绿心生态资源，将青山绿水转变为“金山银山”，带动其他产业同步发展，实现生态保护与经济发展共赢。

（四）完善法律保障机制。

如何保障森林生态效益补偿的机制能够贯彻落实，就必须要借助法律法规的强制保障力。

因此，我们必须要在全国范围内进行广泛调研，通过大量实地走访考察，根据不同区域、不同性质的城市森林的各自特点，制定具有可操作性与弹性的补偿机制。

那么，首要的任务就是制定一部统一的管理办法，将主要的原则、运行管理机制进行明确规定。

而具体的实施细则，各省市可以依据本地区的生态环境情况，各地的经济发展水平状况，在符合上位法的规定之下制定相应的法律法规。

当然，各省市制定的下位法一定要符合上位法。

尤其是全国人大已经授权设区的地级市在城市管理、生态环境保护等问题上拥有立法权，因此可以发挥各省市地方人大的作用。

针对本地区的实际情况，去制定最符合本地发展的法律法规。

城市森林生态环境补偿是一个系统性工程，需要全社会共同参与、共同建设。

正如习近平总书记所言，人类只有一个地球，一定要像爱护自己的眼睛一样保护生态环境。

参考文献
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[5]王兵.森林生态连清技术体系构建与应用[J].北京林业大学学报,2015(1).
（作者单位：株洲市社会主义学院）
环渤海经济瞭望 │ 2019.9177。