中国的应急管理体系
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• 应急管理体制(或称应急体制)也可称为行政应急管 理体制，是行政管理管理体制的重要组成部分。
• 通常是指应急管理机构的组织形式，也就是综合 性应急管理机构、各专项应急管理机构以及各地 区、各部门的应急管理机构各自的法律地位、相 互间的权力分配关系及其组织形式等。应急管理 体制是一个由横向机构和纵向机构、政府机构与 社会组织相结合的复杂系统，包括应急管理的领 导指挥机构、专项应急指挥机构以及日常办事机 构等不同层次。
Grade-Ⅳ Disasters response
Office of SDRC (Department of Disaster and Social Relief, Ministry of Civil Affairs)
Death: 30-50 Evacuation: 100,000-300,000 Collapsed houses: 10,000-100,000
中国突发公共事件应急管理的组织体系
国务院 总理 专家组
国务院常务会议
国务院应急管 理办公室
国家相关突发公共事件 应急指挥机构
52 个国务院所属的部、 委、局
22个省*, 5个自治区和4 个直辖市政府
领导机构 办事机构 工作机构 地方机构
333 市级地方政府 **
2860 县级地方政府 **
41040 乡级地方政府 ** 专家组
• 上级人民政府主管部门应当在各自职责范围内，指导、协助 下级人民政府及其相应部门做好有关突发事件的应对工作。
（二）应急管理机制
• 第二条 突发事件的预防与应急准备、监测 与预警、应急处置与救援、事后恢复与重 建等应对活动，适用本法。 • 应急管理机制可以界定为：突发事件预防 与应急准备、监测与预警、应急处置与救 援以及善后回复与重建等全过程中各种制 度化、程序化的应急管理方法与措施。
Grade-Ⅰ Disaster Response
Grade-Ⅱ Disaster Response
Vice Director of SDRC (Minister of Ministry of Civil Affairs)
Death: 100-200 Evacuation: 800,000-1,000,000 Collapsed houses: 150,000-200,000
一、应急预案
应急预案的内容
突发事件应对法相关规定
• 第十七条 国家建立健全突发事件应急预案体系。 • 国务院制定国家突发事件总体应急预案，组织制定国 家突发事件专项应急预案；国务院有关部门根据各自 的职责和国务院相关应急预案，制定国家突发事件部 门应急预案。 • 地方各级人民政府和县级以上地方各级人民政府有关 部门根据有关法律、法规、规章、上级人民政府及其 有关部门的应急预案以及本地区的实际情况，制定相 应的突发事件应急预案。 • 应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化，适 时修订应急预案。应急预案的制定、修订程序由国务 院规定。
一法一案三制的关系
• 体制属于宏观层次的战略决策，具有先决性和基础性。体 制以权力为核心，以组织结构为主要内容，解决的是应急 管理的组织结构、权限划分和隶属关系问题。
2006年7月，《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》 指出，要“构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效 的应急管理机制”
（三）应急管理法制
自然灾害主要法律、法规
事故灾难的相关法律、法规
公共卫生事件的相关法律、法规
社会安全事件的相关法律、法规
违法责任
• 第六十三条 地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部 门违反本法规定，不履行法定职责的，由其上级行政机关或者 监察机关责令改正；有下列情形之一的，根据情节对直接负责 的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分： • （一）未按规定采取预防措施，导致发生突发事件，或者未采 取必要的防范措施，导致发生次生、衍生事件的； （二）迟报、 谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息，或者通报、报送、公 布虚假信息，造成后果的； （三）未按规定及时发布突发事件 警报、采取预警期的措施，导致损害发生的； （四）未按规定 及时采取措施处置突发事件或者处置不当，造成后果的； （五） 不服从上级人民政府对突发事件应急处置工作的统一领导、指 挥和协调的； （六）未及时组织开展生产自救、恢复重建等善 后工作的； （七）截留、挪用、私分或者变相私分应急救援资 金、物资的； （八）不及时归还征用的单位和个人的财产，或 者对被征用财产的单位和个人不按规定给予补偿的。
注：* 数据截止到2006年12月31日。/yange/2006.htm#bg ** 不包括香港、澳门两个特别行政区和台湾省。
分级管理
• 第三条 第二款按照社会危害程度、影响范 围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫 生事件分为特别重大、重大、较大和一般 四级。法律、行政法规或者国务院另有规 定的，从其规定。 • 第三款 突发事件的分级标准由国务院或者 国务院确定的部门制定。
• 第六十四条 有关单位有下列情形之一的，由所在地 履行统一领导职责的人民政府责令停产停业，暂扣或 者吊销许可证或者营业执照，并处五万元以上二十万 元以下的罚款；构成违反治安管理行为的，由公安机 关依法给予处罚：
• （一）未按规定采取预防措施，导致发生严重突发事 件的； （二）未及时消除已发现的可能引发突发事 件的隐患，导致发生严重突发事件的； （三）未做 好应急设备、设施日常维护、检测工作，导致发生严 重突发事件或者突发事件危害扩大的； （四）突发 事件发生后，不及时组织开展应急救援工作，造成严 重后果的。 前款规定的行为，其他法律、行政法规 规定由人民政府有关部门依法决定处罚的，从其规定。
• 从内涵看，应急管理机制是一组以相关法律、法 规和部门规章等为基础的政府应急管理工作流程；
• 从外在形式看，应急管理机制体现了政府应急管 理的各项具体职能； • 从功能作用看，应急管理机制侧重在突发事件防 范、处置和善后处理的整个过程中，各部门和单 位如何通过科学地组织和协调各方面的资源和能 力，以更好地防范与应对突发事件。 • 总的来看，应急管理机制以应急管理全过程为主 线，涵盖事前、事发、事中和事后各个时间段， 包括预防与应急准备、监测与预警、应急处置与 救援、善后恢复与重建等多个环节。
一法一案三制
一、突发事件应对法
• 中华人民共和国主席令 • 第 六十九 号
• 《中华人民共和国突发事件应对法》已由中 华人民共和国第十届全国人民代表大会常务 委员会第二十九次会议于2007年8月30日通 过，现予公布，自2007年11月1日起施行。 • 中华人民共和国主 国务院应急办 安全生产管理总局
Office of NCPH 卫生部
Office of CCCMSS 公安部
自然灾难
工业事故
公共卫生事件
社会公共事件
Solid line: Command and control in governments Dotted line: Command and control in CPC agencies Double solid line: Command and report Double dotted line: Coordination
中央政府的自然灾难分级应对
Grade Competent Authorities
Director of the State Disaster Reduction Commission (SDRC) (Vice Primer of the State Council)
Criteria
Death: >200 Evacuation: >1,000,000 Collapsed houses: >200,000
• 第十八条 应急预案应当根据本法和其他有 关法律、法规的规定，针对突发事件的性 质、特点和可能造成的社会危害，具体规 定突发事件应急管理工作的组织指挥体系 与职责和突发事件的预防与预警机制、处 置程序、应急保障措施以及事后恢复与重 建措施等内容。
突发事件应急预算体系
（续表）
二、“三制”
（一）应急管理体制
2006年7月国务院关于全面加强应急管理工作的意见指出要构建统一指挥反应灵敏协调有序运转高效的应急管理机制三应急管理法制自然灾害主要法律法规事故灾难的相关法律法规公共卫生事件的相关法律法规社会安全事件的相关法律法规违法责任第六十三条地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门违反本法规定不履行法定职责的由其上级行政机关或者监察机关责令改正
分类管理
• 第三条 本法所称突发事件，是指突然发生， 造成或者可能造成严重社会危害，需要采 取应急处置措施予以应对的自然灾害、事 故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。
• 牵头部门：自然灾害主要由民政部、水利 部、地震局等牵头管理，事故灾难由国家 安全生产监督管理总局等牵头管理，突发 公共卫生事件由卫生部牵头管理，社会安 全事件由公安部牵头负责，最后由国务院 办公厅总协调。
• 第八条 国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发 事件的应对工作；根据实际需要，设立国家突发事件应急指 挥机构，负责突发事件应对工作；必要时，国务院可以派出 工作组指导有关工作。 • 县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、 相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警 察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构，统一领导、 协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件 应对工作；根据实际需要，设立相关类别突发事件应急指挥 机构，组织、协调、指挥突发事件应对工作。
Grade-Ⅲ Disaster Response
Secretary-general of SDRC (Vice Minister of Ministry of Civil Affairs, responsible for disaster relief)
Death: 50-100 Evacuation: 300,000-800,000 Collapsed houses: 100,000-150,000
总体预案分类
自然灾难应对机构
公共突发事件应对的中央政府体系
中共中央政局常委会
国务院
中共中央政法委
总理：政治局常委之一
书记：政治局常委之一
国家减灾委 (NCDR)
安全生产委员会 (SCWS)
爱国卫生委员会 (NCPH)
社会治安综合治理办公 室(CCCMSS)
副总理
副总理
副总理
国务委会
Office of NCDR 民政部
• 第六十五条 违反本法规定，编造并传播有关突发事件事态发 展或者应急处置工作的虚假信息，或者明知是有关突发事件 事态发展或者应急处置工作的虚假信息而进行传播的，责令 改正，给予警告；造成严重后果的，依法暂停其业务活动或 者吊销其执业许可证；负有直接责任的人员是国家工作人员 的，还应当对其依法给予处分；构成违反治安管理行为的， 由公安机关依法给予处罚。 • 第六十六条 单位或者个人违反本法规定，不服从所在地人民 政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取 的措施，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处 罚。 • 第六十七条 单位或者个人违反本法规定，导致突发事件发生 或者危害扩大，给他人人身、财产造成损害的，应当依法承 担民事责任。 • 第六十八条 违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
分级负责、属地管理
• 第七条 县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工 作负责；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同 的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级 人民政府共同负责。 • 突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施 控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向 上一级人民政府报告，必要时可以越级上报。 • 突发事件发生地县级人民政府不能消除或者不能有效控 制突发事件引起的严重社会危害的，应当及时向上级人民 政府报告。上级人民政府应当及时采取措施，统一领导应 急处置工作。 • 法律、行政法规规定由国务院有关部门对突发事件的应对 工作负责的，从其规定；地方人民政府应当积极配合并提 供必要的支持。
统一领导、综合协调
• 第四条 国家建立统一领导、综合协调、分 类管理、分级负责、属地管理为主的应急 管理体制。 • 2006年，国务院办公厅设置了国务院应急 管理办公室(国务院总值班室)，承担国务院 应急管理的日常工作和国务院总值班工作， 履行值守应急、信息汇总和综合协调职能， 发挥运转枢纽作用。
• 通常是指应急管理机构的组织形式，也就是综合 性应急管理机构、各专项应急管理机构以及各地 区、各部门的应急管理机构各自的法律地位、相 互间的权力分配关系及其组织形式等。应急管理 体制是一个由横向机构和纵向机构、政府机构与 社会组织相结合的复杂系统，包括应急管理的领 导指挥机构、专项应急指挥机构以及日常办事机 构等不同层次。
Grade-Ⅳ Disasters response
Office of SDRC (Department of Disaster and Social Relief, Ministry of Civil Affairs)
Death: 30-50 Evacuation: 100,000-300,000 Collapsed houses: 10,000-100,000
中国突发公共事件应急管理的组织体系
国务院 总理 专家组
国务院常务会议
国务院应急管 理办公室
国家相关突发公共事件 应急指挥机构
52 个国务院所属的部、 委、局
22个省*, 5个自治区和4 个直辖市政府
领导机构 办事机构 工作机构 地方机构
333 市级地方政府 **
2860 县级地方政府 **
41040 乡级地方政府 ** 专家组
• 上级人民政府主管部门应当在各自职责范围内，指导、协助 下级人民政府及其相应部门做好有关突发事件的应对工作。
（二）应急管理机制
• 第二条 突发事件的预防与应急准备、监测 与预警、应急处置与救援、事后恢复与重 建等应对活动，适用本法。 • 应急管理机制可以界定为：突发事件预防 与应急准备、监测与预警、应急处置与救 援以及善后回复与重建等全过程中各种制 度化、程序化的应急管理方法与措施。
Grade-Ⅰ Disaster Response
Grade-Ⅱ Disaster Response
Vice Director of SDRC (Minister of Ministry of Civil Affairs)
Death: 100-200 Evacuation: 800,000-1,000,000 Collapsed houses: 150,000-200,000
一、应急预案
应急预案的内容
突发事件应对法相关规定
• 第十七条 国家建立健全突发事件应急预案体系。 • 国务院制定国家突发事件总体应急预案，组织制定国 家突发事件专项应急预案；国务院有关部门根据各自 的职责和国务院相关应急预案，制定国家突发事件部 门应急预案。 • 地方各级人民政府和县级以上地方各级人民政府有关 部门根据有关法律、法规、规章、上级人民政府及其 有关部门的应急预案以及本地区的实际情况，制定相 应的突发事件应急预案。 • 应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化，适 时修订应急预案。应急预案的制定、修订程序由国务 院规定。
一法一案三制的关系
• 体制属于宏观层次的战略决策，具有先决性和基础性。体 制以权力为核心，以组织结构为主要内容，解决的是应急 管理的组织结构、权限划分和隶属关系问题。
2006年7月，《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》 指出，要“构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效 的应急管理机制”
（三）应急管理法制
自然灾害主要法律、法规
事故灾难的相关法律、法规
公共卫生事件的相关法律、法规
社会安全事件的相关法律、法规
违法责任
• 第六十三条 地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部 门违反本法规定，不履行法定职责的，由其上级行政机关或者 监察机关责令改正；有下列情形之一的，根据情节对直接负责 的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分： • （一）未按规定采取预防措施，导致发生突发事件，或者未采 取必要的防范措施，导致发生次生、衍生事件的； （二）迟报、 谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息，或者通报、报送、公 布虚假信息，造成后果的； （三）未按规定及时发布突发事件 警报、采取预警期的措施，导致损害发生的； （四）未按规定 及时采取措施处置突发事件或者处置不当，造成后果的； （五） 不服从上级人民政府对突发事件应急处置工作的统一领导、指 挥和协调的； （六）未及时组织开展生产自救、恢复重建等善 后工作的； （七）截留、挪用、私分或者变相私分应急救援资 金、物资的； （八）不及时归还征用的单位和个人的财产，或 者对被征用财产的单位和个人不按规定给予补偿的。
注：* 数据截止到2006年12月31日。/yange/2006.htm#bg ** 不包括香港、澳门两个特别行政区和台湾省。
分级管理
• 第三条 第二款按照社会危害程度、影响范 围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫 生事件分为特别重大、重大、较大和一般 四级。法律、行政法规或者国务院另有规 定的，从其规定。 • 第三款 突发事件的分级标准由国务院或者 国务院确定的部门制定。
• 第六十四条 有关单位有下列情形之一的，由所在地 履行统一领导职责的人民政府责令停产停业，暂扣或 者吊销许可证或者营业执照，并处五万元以上二十万 元以下的罚款；构成违反治安管理行为的，由公安机 关依法给予处罚：
• （一）未按规定采取预防措施，导致发生严重突发事 件的； （二）未及时消除已发现的可能引发突发事 件的隐患，导致发生严重突发事件的； （三）未做 好应急设备、设施日常维护、检测工作，导致发生严 重突发事件或者突发事件危害扩大的； （四）突发 事件发生后，不及时组织开展应急救援工作，造成严 重后果的。 前款规定的行为，其他法律、行政法规 规定由人民政府有关部门依法决定处罚的，从其规定。
• 从内涵看，应急管理机制是一组以相关法律、法 规和部门规章等为基础的政府应急管理工作流程；
• 从外在形式看，应急管理机制体现了政府应急管 理的各项具体职能； • 从功能作用看，应急管理机制侧重在突发事件防 范、处置和善后处理的整个过程中，各部门和单 位如何通过科学地组织和协调各方面的资源和能 力，以更好地防范与应对突发事件。 • 总的来看，应急管理机制以应急管理全过程为主 线，涵盖事前、事发、事中和事后各个时间段， 包括预防与应急准备、监测与预警、应急处置与 救援、善后恢复与重建等多个环节。
一法一案三制
一、突发事件应对法
• 中华人民共和国主席令 • 第 六十九 号
• 《中华人民共和国突发事件应对法》已由中 华人民共和国第十届全国人民代表大会常务 委员会第二十九次会议于2007年8月30日通 过，现予公布，自2007年11月1日起施行。 • 中华人民共和国主 国务院应急办 安全生产管理总局
Office of NCPH 卫生部
Office of CCCMSS 公安部
自然灾难
工业事故
公共卫生事件
社会公共事件
Solid line: Command and control in governments Dotted line: Command and control in CPC agencies Double solid line: Command and report Double dotted line: Coordination
中央政府的自然灾难分级应对
Grade Competent Authorities
Director of the State Disaster Reduction Commission (SDRC) (Vice Primer of the State Council)
Criteria
Death: >200 Evacuation: >1,000,000 Collapsed houses: >200,000
• 第十八条 应急预案应当根据本法和其他有 关法律、法规的规定，针对突发事件的性 质、特点和可能造成的社会危害，具体规 定突发事件应急管理工作的组织指挥体系 与职责和突发事件的预防与预警机制、处 置程序、应急保障措施以及事后恢复与重 建措施等内容。
突发事件应急预算体系
（续表）
二、“三制”
（一）应急管理体制
2006年7月国务院关于全面加强应急管理工作的意见指出要构建统一指挥反应灵敏协调有序运转高效的应急管理机制三应急管理法制自然灾害主要法律法规事故灾难的相关法律法规公共卫生事件的相关法律法规社会安全事件的相关法律法规违法责任第六十三条地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门违反本法规定不履行法定职责的由其上级行政机关或者监察机关责令改正
分类管理
• 第三条 本法所称突发事件，是指突然发生， 造成或者可能造成严重社会危害，需要采 取应急处置措施予以应对的自然灾害、事 故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。
• 牵头部门：自然灾害主要由民政部、水利 部、地震局等牵头管理，事故灾难由国家 安全生产监督管理总局等牵头管理，突发 公共卫生事件由卫生部牵头管理，社会安 全事件由公安部牵头负责，最后由国务院 办公厅总协调。
• 第八条 国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发 事件的应对工作；根据实际需要，设立国家突发事件应急指 挥机构，负责突发事件应对工作；必要时，国务院可以派出 工作组指导有关工作。 • 县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、 相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警 察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构，统一领导、 协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件 应对工作；根据实际需要，设立相关类别突发事件应急指挥 机构，组织、协调、指挥突发事件应对工作。
Grade-Ⅲ Disaster Response
Secretary-general of SDRC (Vice Minister of Ministry of Civil Affairs, responsible for disaster relief)
Death: 50-100 Evacuation: 300,000-800,000 Collapsed houses: 100,000-150,000
总体预案分类
自然灾难应对机构
公共突发事件应对的中央政府体系
中共中央政局常委会
国务院
中共中央政法委
总理：政治局常委之一
书记：政治局常委之一
国家减灾委 (NCDR)
安全生产委员会 (SCWS)
爱国卫生委员会 (NCPH)
社会治安综合治理办公 室(CCCMSS)
副总理
副总理
副总理
国务委会
Office of NCDR 民政部
• 第六十五条 违反本法规定，编造并传播有关突发事件事态发 展或者应急处置工作的虚假信息，或者明知是有关突发事件 事态发展或者应急处置工作的虚假信息而进行传播的，责令 改正，给予警告；造成严重后果的，依法暂停其业务活动或 者吊销其执业许可证；负有直接责任的人员是国家工作人员 的，还应当对其依法给予处分；构成违反治安管理行为的， 由公安机关依法给予处罚。 • 第六十六条 单位或者个人违反本法规定，不服从所在地人民 政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取 的措施，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处 罚。 • 第六十七条 单位或者个人违反本法规定，导致突发事件发生 或者危害扩大，给他人人身、财产造成损害的，应当依法承 担民事责任。 • 第六十八条 违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
分级负责、属地管理
• 第七条 县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工 作负责；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同 的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级 人民政府共同负责。 • 突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施 控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向 上一级人民政府报告，必要时可以越级上报。 • 突发事件发生地县级人民政府不能消除或者不能有效控 制突发事件引起的严重社会危害的，应当及时向上级人民 政府报告。上级人民政府应当及时采取措施，统一领导应 急处置工作。 • 法律、行政法规规定由国务院有关部门对突发事件的应对 工作负责的，从其规定；地方人民政府应当积极配合并提 供必要的支持。
统一领导、综合协调
• 第四条 国家建立统一领导、综合协调、分 类管理、分级负责、属地管理为主的应急 管理体制。 • 2006年，国务院办公厅设置了国务院应急 管理办公室(国务院总值班室)，承担国务院 应急管理的日常工作和国务院总值班工作， 履行值守应急、信息汇总和综合协调职能， 发挥运转枢纽作用。