加快我省县域经济向城市经济转型发展步伐

加快我省县域经济向城市经济转型发展步伐
作者：陈杰
来源：《前进》 2017年第9期
加快我省县域经济向城市经济转型发展步伐
□ 陈杰
县域经济是区域经济发展的重要组成部分和主要支撑，是统筹城乡经济社会发展的重要环节。

我省虽然资源丰富，但是由于历史和现实原因，县域经济始终没有得到快速有效的发展，
严重制约着全省经济发展的步伐。

本文认为，我省应打破县域经济发展的固有思维模式，以城
市群建设为突破口，加快县域经济向城市经济的转型，实现城市发展与经济转型的同步推进，
从而推动全省经济社会步入可持续发展轨道。

一、我省县域经济发展举步艰难
我省90％的国土面积、73％的人口都在县域，县域经济是全省经济发展的主要支柱之一。

曾经，县域经济在推动我省农村工业化、农业现代化进程中，发挥过巨大的作用。

然而，任何
一种发展模式都与特定的历史发展阶段相适应，随着改革的深化和新常态的到来，县域经济发
展出现瓶颈，一些深层次问题逐渐显现，其在资源配置、功能整合方面的局限尤为突出。

我省
县域经济长期发展缓慢，表面看是因为传统产业占比过大、产品技术含量低等，实质却在于长
期孕育、支撑这一产业体系的县域经济固有短腿，已无法适应新形势下的经济发展格局。

一是结构调整步履艰难。

从总体上看，我省县域经济结构仍处于低级化水平，结构单一，
产业、产品雷同，自给自足的小农经济色彩浓厚。

由于政策、机制、市场等因素的制约，县域
经济结构调整短期内难以有大的突破和质的飞跃。

一些原来工业基础相对较好的县(市)，由于
产品结构不合理，科技含量低，附加值低，近几年形成了“高产不难高效难、增产不难增收难、生产不难销售难”的怪圈。

二是县域财政十分困难。

就多数县(市)来讲，普遍财力弱、负债多、包袱重、压力大，突
出反映在入不敷出，许多应当投入的无法投，许多该办的事没钱办，需要财政保障的支出不断
增加，支出需求刚性不断增强，县一级财政压力很大，甚至有的连吃饭都难保。

三是城镇化进程缓慢。

从多数县(市)来看，城镇普遍存在基础差、功能弱、发育不成熟、
带动力不强的问题，特别是城市基础设施、城市环境建设的落后，对外缺乏吸引力，难以聚集
资本和生产要素;对内缺乏带动力，难以成为拉动农村经济发展的“火车头”，县域经济的自然资源与人力资源难以充分开发和有效利用，难以使更多的农村剩余劳动力转移到城镇，延缓了
农村城市化进程。

二、全国范围内县域经济发展增速下滑
县域经济发展不仅在我省遇到了瓶颈，放眼全国，许多县域经济体同样面临着困境，诸如
产业发展滞后、人口过度流失和农村经济凋敝等问题日益显现。

当前我国县域经济呈现以下特点：
首先，县域经济增速下滑幅度远超全国水平。

跟踪中国社会科学院发布的年度《中国县域
经济发展报告》可以发现，2014年其400强样本县（市）实际经济增长率为6.2%，相比2013
年7.3%的实际经济增长率回落了1.1个百分点，2015年同比继续回落2.26个百分点，远超同期全国0.5个百分点的回落幅度。

与此相适应，400样本县（市）地区生产总值占全国地区生产总值的份额也持续萎缩，由2013年的26.1%到2014年的25.8%，持续下滑到2015年的24.4%。

其次，一些县域经济体出现大幅度的负增长。

全国县域经济体发展分化严重，虽然部分县域经济体保持了较高的经济增速，但一些县域经济体经济增速却急剧下滑，甚至转入深度负增长。

其中，资源开采业和重工业生产比重畸高的县域经济体经济增速下滑最为剧烈，这些地区的许多企业都面临着产能过剩和财务危机等问题，工人待岗的现象也比较普遍，并对当地的服务业发展形成威胁，给地方经济带来了严重的冲击。

第三，大城市近郊县（市）经济活力较强，偏远县（市）发展受阻。

受大城市辐射效应逐渐增强的影响，大城市周边的县域经济体正在获得越来越强的发展动能，从而保持了较强的经济活力。

与之对比，中西部地区相对偏远的县域经济体，经济规模偏小，经济活跃程度不足，就业机会不足，经济发展严重受阻。

不难看出，随着经济社会发展进入新阶段，县域经济的发展也进入到体制转轨、结构转型的特定时期，这一点，从近几年百强县排行榜的变迁中也可略见端倪。

很长一段时间以来，在百强县榜单上江苏、浙江、山东并驾齐驱，占据榜单的半壁江山。

但上述3省上榜县数量却逐年下降，位列榜单前列的县更是经常变化。

究其原因，并不是这些县的发展出了什么问题，而是由于这些县近年来相继撤县设区，已不符合参选条件，因而退出了百强县行列。

比如不少强县(市)已改成市辖区的经济强省广东，今年百强县榜单中仅入围一席。

另一个很有典型意义的事例是，一度位列百强县浙江之首的萧山市成为杭州市萧山区后，从“县域经济”道路转入“城市经济”轨道，无论经济规模、产业结构还是财政收入、民生改善，均获得了历史性提升，
一方面是县域经济经过数十年发展开始遇到“天花板”，亟须转型升级，另一方面则是城市经济或者城市群经济在未来区域经济竞争中的分量越来越重。

因此，近年来百强县榜单的变化，也可以说从某种角度折射出当前县域经济的一种发展趋势，即从经济强县(市)转变为城市市辖区，发展方式则从县域经济向城市经济转型。

三、县域经济转型发展的路径是城市经济
县域经济、城市经济均属于区域经济的重要范畴。

前者是以县城为中心、乡镇为纽带、农村为腹地的区域经济，而后者是前者发展的新内容和新载体，其主要内涵为随着新型工业化、城市化、信息化的加速发展，在中心城区功能提升、产业转型升级过程中形成的以城市为载体和发展空间，二、三产业繁荣发展，经济结构不断优化，各类生产要素高度聚集，规模效应、聚集效应和扩散效应十分突出的区域经济。

县域经济的基础是区域内的自然资源，而城市经济的发展主要靠资金、技术和人才。

县域经济是县域社会的支柱，而发达的城市经济则是区域经济现代化的重要标志，也是区域发展的核心竞争力。

从区域经济发展的历程来看，工业化和城市化是现代经济社会发展的重要引擎，是推进信息化、市场化、国际化乃至实现现代化的基本动力。

县域经济崛起的过程，实质上就是乡村工业化过程；而城市经济跨越发展的基本动力则是城市化。

作为城市经济的摇篮，乡村工业化路径与县域经济发展模式在工业化、城市化初期发挥了重要的“发动机”作用，为促进区域工业化与城市化做出了卓越贡献；当工业化与城市化发展到更高阶段时，这种路径与模式的不适应性就日益显现，一定程度上弱化了产业与人口的集聚效应，造成了资源浪费，需要城市化为工
业化乃至整个经济发展提供新的空间，而与城市化相伴而生的城市经济自然成为区域经济社会
发展的“新引擎”，从而推动一个地区由县域经济时代走向城市经济时代。

城市经济之所以更能适应当前发展，关键一点是城市经济依托中心城市，拉升县域经济短腿，可以形成比较齐全、完备的高端生产要素支撑网络，服务区域产业转型升级和企业自主创新。

随着我国城市化进程的加快，县域经济融入城市经济是历史发展的必然趋势。

全球经济一
体化的经验也表明，大都市或城市群在区域乃至国际经济竞争与合作中的作用越来越重要，都
市圈或城市群成为衡量一个国家或地区社会经济发展水平的重要标志。

这样一种全球经济规律，在我国改革开放特别是过去十年中已得到充分验证：长三角、珠
三角和环渤海三大城市群强势崛起，已经成为中国经济的领头羊。

以湖南长株潭城市群为例，2000年，长株潭三市经济总量比武汉少98亿元；但到了2006年，已超过武汉228亿元；到了2009年，已比武汉多了949亿元。

城市群的建设和发展创造了“1+1远大于2”的经济奇迹。

大量城市化与城市经济发展的研究和实践表明，人均GDP达到3000—10000美元这一阶段，经济和社会发展将达到更高层次，城市经济将在国民经济中发挥主导性作用，各类高端资源也
向城市高度集聚。

我省目前正处于这一阶段，正面临着从县域经济向城市经济发展转变的历史
性机遇。

在这一时期，伴随着新型工业化推进以及城市化高速发展，城市经济将进入加速发展
阶段。

这就要求我们积极顺应形势，遵循发展规律，自觉地将新型城市化置于工业化与城市化
互动的主导地位，把做大做强城市经济作为转变经济发展方式的战略重点和主攻方向，推动我
省经济社会又好又快发展。

四、促进我省城市群经济加快发展的建议
从县域经济到城市群经济，走的是一条从分散到融合、从单打独斗到抱团发展的道路，尽
管经过近些年的努力，城市群作为一个空间概念在我省已得到了一定程度的确立，但是，城市
群经济的发展却没有什么实质性进展，可操作的举措不多，从整个城市群发展层面考虑问题的
也比较少。

这样，不仅对城市群整体的发展不利，其实对县域经济的长远发展而言也是非常不
利的。

我省目前正处于政治、经济体制改革的全面转型时期。

促进城市群加快发展以应对日益
激烈的区域竞争环境，应该成为政府设计制定发展政策的重要目标取向。

（一）适时推进行政区划调整，拓宽城市经济发展空间。

一是扩大中心城市行政区划。

我
省现有城市普遍较小，且以单区市为主。

在城市快速发展和空间不断外延的趋势下，以撤县设
区为主要模式的行政区划调整，不但可以在短期内有效扩大城市发展空间，实现县域经济向城
市经济转化，而且可以减少不必要的资源浪费和无谓的区域内恶性竞争的消耗，促进公共效率
的提高。

可考虑由单区市入手，优先支持只辖一区的市把近郊县（市）纳入城市行政区范围，
逐步优化城市层次结构，拓宽城市发展空间。

二是拓宽县域发展空间。

我省县域规模明显偏小，且贫困县相对集中，可有计划、分步骤地实施县乡撤并，有效整合各类资源，优先考虑在行政
体制改革以及扶贫搬迁政策落实中，适度进行县域撤并，实行有计划的生态移民，这样不仅可
以减少财政供养人员，还可以加快脱贫步伐，促进资源集约利用。

同时，积极推进以县城为核
心的城镇建设，引导生产要素尽快向城区集聚和重组，为二、三产业的快速发展拓展空间，创
造条件。

（二）以城市群形态组织优化区域空间布局。

城市群由中心城市和周边经济联系紧密且交
通便利的区域组成，其范围主要取决于中心城市的辐射范围。

以城市群形态组织优化区域空间
布局，可以规划的区域更大，有利各类资源、产业和人口在整个城市群范围内得到合理配置。

从我省现状来看，“一核一圈三群”的城镇布局已基本成形。

对于城市群内部而言，应根据各
县的具体情况，由农业基础厚实、旅游资源丰富的县份承担起“菜篮子”、“后花园”角色；
由矿产资源丰富、劳动力充足的县份承担起产业转移承接者角色，使各县成为中心城市的“卫
星城”、“市郊”。

中心城市则重点发展高精尖产业，这样各县可以从中心城市获得经济能量
的辐射，中心城市也会从各县得到向前发展的动力。

产业的转移、功能的定位应避免县区经济
结构雷同现象，这有利于优化生产力布局，形成优势资源，促进特色经济发展，加快经济结构
战略调整，有利于形成更加科学合理、完善的区域经济新格局，有利于充分发挥中心城市的辐
射带动作用，以城带乡，城乡协调、共同繁荣。

（三）进一步提升中心城市的集聚辐射能力。

发展城市群，中心城市是关键。

目前，我省
的中心城市总体偏弱，无法有效带动整个区域发展，甚至个别地方存在中心城市与周边县域
“小马拉大车”的失衡格局，这也是我省城市群一直发展不快的主要原因之一。

发展城市群经济，首先，要提升中心城市功能。

要花大力气优化中心城市发展环境，使之成为高端要素、高
端产业的集聚高地。

强化其在金融、教育和科技等方面的跨区域服务水平，大力发展高技术产业、现代服务业和总部经济，进一步提升中心城市产业层级，确立其在区域产业链中的高端地位。

其次，要下决心消除行政区划壁垒，使中心城市的辐射影响力能比较顺畅地向周边区域渗
透扩散。

在适时推进行政区划调整的基础上，进一步研究探索跨行政区域的联合协调机制，在
不断提高市场化程度的基础上，促进生产要素在不同行政区之间的自由流动。

（四）把加快小城镇建设作为促进城市群发展的突破口。

城市群的发展离不开众多小城镇
的有力支撑。

小城镇是城乡的结合体.是根据市场需要，自发形成的一种具有城市性质的、自我工业化和城市化的生存和发展空间。

县域经济的实质就是“三农”经济，解决“三农”问题的
根本出路在于农村城镇化。

作为连结城乡的桥梁，小城镇的发展既促进了农业人口的非农化，
又促进了农村工业化与农村城市化。

从这个意义上讲，加快小城镇建设是推进县域经济融入城
市经济的最佳途径，是城市群经济发展的重要基础。

我们要坚持以产业化为支撑，走城镇建设、市场建设、工业园区建设相结合的发展路子，推动农业产业化的龙头企业和乡镇企业向城镇集中，形成支撑小城镇的产业群体，依靠产业聚集带动城镇发展，要切实搞好城镇规划，强化城
镇管理。

提高城镇品位，增强城镇实力，加速城镇规模扩张，从而推动城乡经济向一体化迈进。

（作者单位：山西省政府发展研究中心）
责编：红霞。