美国的应急协调：联邦体制、碎片化与整合

由于对突发事件管辖权力的重叠，多个机构为争夺势 力范围，彼此相互竞争与冲突不断。比如，卡特里娜
急服务出现缺失或重复的现象，以降低行政成本，并 满足公共安全需求。
在应急实践中， 协调通常表现为纵向整合与横向 整合的过程。整合可以避免应急管理出现横向碎片化 （ｏｚ ａｆ ｇ ｅｔｉ ）或纵向碎片化 （ｅｉ ｌｒ — ｈｒｏ ｌｒ ｍ ｎ ｔｎ ｉｎ ａ ａｏ ｖｒｃ ａ ｔａｆ ｇ
王 宏 伟
（ 国人 民 大 学公 共 管 理 学 院 ，北 京 １０ ７ ） 中 ０ ８２
［ 摘
要 】 本 文对 应 急 协 调 的意 义 进 行 了分 析 ，研 究 了联 邦 体 制 给 美 国应 急 管 理 带 来 的纵 向碎 片 化
及 横 向碎 片 化 问题 。在 此 基 础 上 。文 章 归 纳 、介 绍 了美 国为 规 避 碎 片化 而采 取 的 一 系列 整 合 措施 。
一
、
应急协调：避免碎片化管理
括由自 然、技术或人为 因素而引发的各种突发事件。 它要求应急管理者进行有效的协调，整合不同组织、 个人的应急政策、计划或行动，形成强大的合力。所
以， 在很大程度上，应急协调水平与能力决定着应急 管理的效率。 但是，应急协调是应急管理者所面对的难度较高 的课题。这是因为： “ 一方面，不同行为主体的参与 需要获取重要的知识、资源及技能；另一方面，应急
或彼此产生冲突与矛盾，等等。
从本质上看，所谓的应急协调，就是指在应急管
相关者。从总统到国会，从联邦官员到各州及地方官
员，无不与应急管理有关。就某一层级的政府来看，
理活动中多个行为主体为实现共同的目 标而彼此互动、 合作的过程。不同组织、政府之间、部门之问进行协
调的主要目的是：避免碎片化 ， 实现整合化，防止应
人道主义组织中间时常缺少协调。 ” 应急协调的缺失可能导致的后果包括：应急管理 将政府 、 企业、非政府组织、公民个人等力量都调动 者不能确定行动的先后次序；组织之间容易产生误解 ， 不能有效地调度和利用救援队伍与装备；一些救援组
［ 基金项目】教育部 “ １ 工程” 三期子项 目 “ ２１ 中国特色的公共管理与公共政策学科平 台建设” ［ 作者简介】 王宏伟 （９８ ） １６ 一 ，男，河北入 ，中国人民大学公共 管理学院公共政策与公 共安全研究所副教授 ，博士
现代社会是一个由各种相互依赖关系组成的高度 复杂的系统。其中的任何一个部分受到扰动，负面影 响就可能沿着各种关系链条迅速扩展、蔓延。从地理 范围上看，在突发事件发生后，其影响会从一个行政 区域蔓延到另外一个行政区域，甚至从一个国家蔓延 到另外一个国家。从演进机理上看，原生的突发事件
可能会引发次生、 衍生灾害，形成一个个复杂的灾害
行为体的多样性可能会使减缓、准备、响应及恢复活 动复杂化或者受到阻碍。 … 美国学者指出： “ ” 社会与 行为研究表明，对参加灾害响应的个人、群体和机构 而言，协调是一个巨大的挑战。实际上 ，各项研究都 、
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比 较 与 借 葺
织的负担过于沉重； 应急救援服务迟滞；有些重要的 救援任务被忽视，而有些救援行动因缺少统一规划而
成为重复劳动；救援行动不能协调可能引发安全问题
帮助联邦政府执行灾害政策、落实联邦救灾资金等。
这种体制很容易导致国家、州及地方政府之间在应急 管理问题上出现纵向碎片化现象。 从横向上看，美国的应急管理活动涉及多个利益
飓风过后 ，美国于 ２０ ０５年实施 了 《 国家响应计划》 ，
以促进联邦、州及地方的应急协调与整合。但是，有 些人认为，国土安全部过分强调对恐怖主义的防范， 使美国对自然灾害的准备能力降低。 可见，美国应 急管理在机构之间、行政区域之间也存在着严重的协 调问题，横向碎片化现象不容忽视。 社会学家托马斯 ・ 德拉贝克很早就提出，美国的 应急管理存在着四个特征 ： 地方主义 （ｏ ｌｍ 、标 １ ａｓ ） ｅｉ
链条。有时候 ，多个灾害链条彼此交叉，形成巨大的
灾害网络。
不仅如此，突发事件发生后，应急需求突然膨胀。 任何一个组织都难以单独提供充足的应急人力、物力 与财力资源。应急管理者必须进行广泛的社会动员， 起来， 并进行有效的协调。 从本质上看，现代应急管理是综合性应急管理：
［ 收稿 日期】２１ ０ — ０ ００— ５ １
［ 键 词 ］ 美 国 ；应 急协 调 ；联 邦 制 ；碎 片化 ；整 合 关
［ 图 分 类 号 ］ Ｄ ７ ２０ 中 ７ １． ３
［ 献标识码 ］Ａ 文 ［ 文章 编 号 ］ １０ ９ １ （０ ０ ０ ０ ２ ０ ０８— ３ ４ ２ １ ） ３— １４— ５
应急主体包括政府、企业、非政府组织和公民个人， 应急过程包括减缓、准备、响应、恢复，应急客体包
主要是指作为层次最低的政府美国的各个城市承担与此相应横向整合就是要加强同一层级政府的了应急管理的主要责任联邦政府高度依赖各城市政不同部门之间不同社区组织之间或某一地域的相邻府对灾害进行响应
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比 较与 借 鉴
美国 应急 联 制 碎 化与 合 的 协 调： 邦 、 片 整 体
（ｎ ｉ ｒｔ） 以及碎 片化 （ｒ ｍ ｎ ｔｎ 。其 中， ｕｉｄ ｅ ｉ ｔ ｖ ｓｙ ｆ ｇ ｅｔｉ ） ａ ａｏ
碎片化可归因于前三个特征。所谓的 “ 地方主义” ，
准化的缺失 （ａｋｏ ｓ ｎａ ｉｔｎ 、单位的多样性 １ ｆ ｔ ｄｒｚ ｉ ） ｃ ａ ｄ ａｏ
ｍ ｎ ｔｎ ｅｔｉ ）的弊端，既防止应急服务出现缺位与空 白， ａｏ 又减少交叉重复所 引致的资源浪费。其 中，所谓 的
“ 横向碎片化” ，就是指不同性质的应急参与者互不沟 通， 缺少协同，甚至彼此制约、掣肘 ；所谓的 “ 纵向 碎片化” ，就是指不同层级的政府缺少有效联络，相 互协调不力，如突发事件超越下级政府的应对能力 ，