我国洪水保险制度的框架设计与制度创新

我国洪水保险制度的框架设计与制度创新——兼论国内外洪水保险的发展与启示
黄英君1 江先学2
（1.重庆大学保险与社会保障研究中心；重庆大学经济与工商管理学院，重庆
400030；
2.中国保险监督管理委员会，北京100032）
内容提要：洪水保险是一项重要的非工程防洪措施。

本文就国内外洪水保险发展的理论和实践进行了简要回顾，并以美国为例，对美国的洪水保险发展进程进行了较为详细的阐述，并通过对中美两国基本国情差异的比较分析，探寻适应中国国情的洪水风险防范措施和制度框架，为建立健全我国洪水保险制度提供理论支持和政策导向。

关键词：洪水保险；洪水风险管理；非工程防洪措施；框架设计；制度创新
洪水是由于过多的水泛滥而成，一场洪水可以发生在各种情况下包括很大的降雨量以及蓄水库的暴满，具有极大的危险性和破坏力。

我国的洪水灾害历来具有频率高、范围广、灾情重的特点，这从1998年长江、松花江，2003年夏季淮河全流域性洪灾，以及2007年夏重庆市区大规模洪灾可见一斑。

洪灾依然是威胁人民生命和财产安全的最大自然灾害之一。

每年的洪涝灾害均引起了大批的人员伤亡，财产损失更是难以估计。

当今世界防洪发展的总趋势是由过去的单纯重视工程措施转向采取工程措施与非工程措施相结合的对策。

我们应充分吸汲取一直以来自然灾害频繁的教训，在加强对大江大河治理的同时，各级政府尤其是地方政府要进一步加强对中小河流的整治。

洪水保险是一项重要的非工程防洪措施。

我们首先将对国内外洪水保险发展的理论和实践进行了回顾，并以美国为例，对国外洪水保险发展进程进行了较为详细的介绍，并通过对两国基本国情差异的比较分析，以期探寻适应中国国情的措施和制度，建立健全我国洪水保险制度。

一、国内外洪水保险理论和实践
任何制度的形成、发展都不是自在自为的，总是处在一定的历史背景之中，是特定时空政治、经济、文化、社会诸现象互动的结果（汪丁丁，1995）。

历史
既是现实的过去，也是过去的现实。

世界各国洪水保险制度的形成与发展都有着深刻的历史背景。

（一）国内洪水保险理论和实践
洪水是由于过多的水泛滥而成，一场洪水可以发生在各种情况下包括很大的降雨量以及蓄水库的暴满，具有极大的危险性和破坏力。

我国的洪水灾害历来具有频率高、范围广、灾情重的特点，洪灾依然是威胁人民生命和财产安全的最大自然灾害之一。

目前我国洪水保险尚处于积极探索阶段，并未全面推行。

我们应以长远、发展的眼光来认识洪水保险，逐步推行洪水保险这一有效机制在一定区域，乃至最终在全国范围内全面推行。

1993年水利部、民政部、财政部在总结江苏、安徽、广东三省的防洪资金的基础上，编写了《关于建设防洪基金的思考》一文和《防洪基金的实践与探讨》，对我国10多个省市防洪资金的建设方法做了总结，提出了一些建立防洪基金的基本构想。

这些都是我国洪水风险管理的初步尝试。

近年来，对于洪水保险的研究大致可以分为两类：我国洪水保险可行性研究，主要针对洪水保险的性质，可以发挥的作用等做的探讨；第二类表现为对于洪水保险基金的研究，以及如何降低洪水保险风险的研究。

付湘、刘宁等（2003b）认为，洪水保险有三个性质：.国家对洪水保险实行政策性补贴、实行强制性的全国洪水保险计划、经营的非盈利性等。

杨东华（1994）认为，国外经验表明，把洪水保险和洪泛区内管理结合起来，以洪水保险作为一种经济杠杆来调整和控制洪泛区的发展，是一项行之有效的管理手段。

洪一平（1997）则初步提出用洪水保险所保责任属非纯自然状态下的风险，这与普通保险有着根本的差别。

同时指出，洪水保险的实施方式也不同于一般的自愿保险，而实施强制保险。

程晓陶（2001）总结了我国洪水保险的已行模式：通用型洪水保险、定向型洪水保险、专向型洪水保险和政策型洪水保险，并就洪水保险在我国实施的可行性、必要性进行了较为系统的研究。

并在总结江西洪水保险中出现的各种问题的基础上，分析了我国实施洪水保险的必要性，并对洪水保险的特点，以及实施方式进行了研究，对于我国洪水保险具有很强的指导意义（程晓陶，1999）。

对于防洪保险基金的研究，张希三（1988）论述了我国实施洪水保险的条件，并强调就保险对象、保险基金等问题进行了研究。

梁达三（1988）就洪水保险资金的积累、洪水保险自愿原则、保险标的以及保险范围、开展洪水保险试点研究等提出了一系列的建议和意见。

周承甫（1989）在总结以往对于洪水保险的论述后，提出了一个在我国较为现实可行的强制性洪水保险计划，建立了一个洪水保险基金模型，并优化了保险费率、保险准备金、以及再保险机构。

申屠善（1990）
针对安徽省行蓄洪区，讨论了设立防洪基金、开展防洪保险的作用、基金的筹集、使用、管理和保险业务的开展等问题，并就实行法定的防洪保险提出了建议。

杨民钦、邱绵茹（1999）建议国家有关部门开展对行蓄洪区防洪保险制度的研究，逐步推行跨流域乃至在全国范围内行蓄洪区的防洪保险试点，由中央和有关省、地、市、县均拿出一部分防洪基金来办保险，实行千家万户保一家，要求行蓄洪区群众按照规定无条件参加保险。

付湘等（2000）应用数学优化方法建立了防洪基金模型以确定受益者应缴纳的防洪保护费率。

李继清等（2001）较为详细的论述了防洪保险基金的性质、作用以及防洪基金的具体征收办法和计算方法。

刘庆红（2004）指出，洪水灾害的频繁发生、损失额的不断增加、以及蓄滞洪区经济和社会的长期非理性发展，迫切要求我国探索一条减轻洪水损失之路。

洪水保险作为一项重要的洪水风险管理的非工程措施，它的实施将对我国防洪减灾事业的发展产生重大的作用，它将改变我国现有的洪灾补偿救助机制，并最终成为推进我国防洪减灾战略的有力手段。

我国曾一度在淮河蓄滞洪区、防洪工程、农村财产等领域开展过洪水保险的试点。

严格意义上讲，蓄滞洪区和农村财产保险实际上是一种政府与投保人共同建立的防洪互助基金。

试点虽然取得了一些经验，但因在可行性方面存在诸多问题，以及受到国有保险公司向市场化经营转型的影响，基本上没能坚持下来。

一次性赔付额度巨大和逆向选择是洪水保险面临的两大难题。

政府的介入是克服这两个问题推行洪水保险的惟一选择。

国家可以有足够的财力应付洪水损失在年际间的巨额变幅；政府政策则可避免逆向选择，保证洪水保险基本覆盖所有洪水风险区。

综上所述，洪水保险作为一项重要的防洪非工程措施，在转移洪灾风险方面，将发挥越来越大的作用。

洪水保险是减轻洪水灾害影响，尤其是社会影响，尽快恢复生产、重建灾区的措施之一。

洪水保险和普通保险不同，它既体现了保险中的风险分担的特征，又具有社会救济的性质，属于政策性保险，往往带有强制性。

洪水保险本身并不能减少洪水灾害损失，但与洪水风险区土地管理规范相结合，则可利用经济手段引导合理的开发活动，减轻洪水灾害未来的潜在损失。

（二）国外洪水保险理论和实践：以美国为例
在水灾比较严重的经济发达国家，如美国、日本以及西欧各国等都较早关注了洪水风险管理。

国外学者也在对洪水保险方面做了大量的研究工作。

Krutilla （1966）研究了洪水保险替代工程措施的可行性。

Lind(1967)指出，实施洪水保险的困难在于，大多数保险计划是在假定所有投保者不会同时发生损失，因而不会同时有索赔发生。

为了减少保险公司的风险，有些学者提出了强制性的全国洪水保险计划的观点（Lind，1967；Krutilla，1966；Brown，1972等）。

然而，推
行强制性洪水保险存在的困难以及政府不愿意从事保险计划最终导致了洪水保险的失效。

James等（1971）认为，洪水保险费率应足够提高，以抑制洪泛区的开发。

Kunreuther（1976）揭示出在美国实施非强制性的洪水保险是不可行的，首次提出通过修改巨灾救助等方面入手采纳洪水保险，是对于开展蓄滞洪区洪水保险的刍议。

这在一定程度上为我国改变以往的洪灾分洪补偿制度，转为实施洪水保险提供了理论支持。

R.D. Blanchard-Boehm(2001)在分析1997年红河洪水的基础上，首次提出洪水保险中投保人对保险的认识态度，对于减轻洪水损失具有非常重大的意义。

Raymond J.Burby（2001）在总结美国洪水保险和洪泛区管理经验中指出，目前美国的洪水保险政策在减轻洪水损失方面取得了非常的作用，但是仍然存在洪水保险与资本市场结合不够，指出政府可以在洪水保险与资本市场结合方面发挥很大的作用。

下面我们就以美国洪水保险的发展为例，对洪水保险的进展进行介绍：
1.美国洪水保险发展的法律框架
美国幅员辽阔，河流众多但分布不均匀，海岸线长，雨量充沛，如南部的德克萨斯州和中部的密苏里州和密西西比河附近的平原地区洪水灾害频繁，平均每年的洪灾损失达数十亿美元。

联邦政府为了抵御沿海及河道出现的洪水，减轻洪灾损失，1936年通过了《防洪法》，主要通过建坝、修堤和开挖渠道等工程措施来控制洪水。

尽管几十年来，政府投入了大量资金用于防洪工程的兴建，但水灾损失依然不断扩大，政府财政负担也越来越重。

因此，美国政府开始探寻一种既能减少洪灾损失又能减轻政府财政负担的方式，国家洪水保险计划（the National Flood Insurance Program，NFIP）就是一种最重要的选择。

1950年代初，美国开始重视洪水保险的研究，1956年美国国会通过了《联邦洪水保险法》（federal insurance act），试图通过创立联邦洪水保险制度来支持私营保险公司（private insurer）开展洪水保险。

但是保险行业意见分歧，保险基金为获得批准，防洪保险难以推行，于是1968年美国国会通过了《全国洪水保险法》（the national flood insurance act of 1968），该法制定了两种洪水保险计划的模式，起初住宅与城市建设部（the department of housing and urban development，HUD）选择了A模式，即授权HUD与几家私人保险公司或保险组织合作建立洪水保险计划，并提供财政帮助。

次年美国国会对这一时期的低增长不满意，启动了加速提供洪水保护进程的紧急项目，制定出《国家洪水保险计划》，并建立了国家洪水保险基金，由HUD组建的联邦保险局（the federal insurance administration，FIA）负责管理。

具体的洪水保险业务由FIA和洪水保险者联合会（national flood insurers association，NFIA）经营，洪水保险者联合
会起初是由89家私营保险公司组成，随后发展到100多家。

在不断的修订中，这个安排一直持续到1978年1月。

《全国洪水保险法’1968》要求所有确定有洪水发生倾向的社区参加NFIP，并通过保险精算确定保费之后才能购买由联邦补贴的洪水保险。

FIA来确定哪些地区易发洪水，并制作了洪水灾害地图（Flood insurance rate map，FIRM）。

确定洪水保险保费需要地形学、水文学以及工程研究来计算洪水风险。

这些研究为不同结构的社区制定洪水保险保费提供了精算基础。

这个洪水保险计划从开始到最后采用历时一到三年时间。

只要被评估进入FIRM的社区就要被视为洪水保险计划的常规成员。

由于购买保险采取自愿原则，在NFIP实施的第一年只有很少的社区参保，在1969年8月的卡米拉飓风中，大部分受灾地区并未纳入NFIP 之中，1972年的艾格尼丝飓风受灾的宾夕法尼亚地区也只是少部分损失在保险计划中。

为了加强NFIP的有效实施和覆盖，1973年底，美国国会通过《洪水灾害预防法》（the Flood Disaster Protection Act of 1973），该法变自愿保险为强制保险，规定：除非财产所在社区参加了NFIP或资助申请者已购买了洪水保险，否则不再像被认为有洪水风险的资产提供联邦资助1[①]。

1968年法与1973年法在大幅增加了参保率2[②]的同时也对没有参保的社区的经济发展造成了严重的影响，因此引致大量矛盾和反对意见。

国会不得不对该法的一些条款进行修改。

1976年放宽了抵押贷款的禁令，1977年又通过了另一个重要的洪水保险计划修正案(another important revision of flood program)，取消了只有联邦保险的信贷机构向位于洪水风险区内未参保社区的资产所有者提供贷款的条款，但要求信贷机构告知接待人，他将无权享受联邦的灾害救济和援助3[③]，因此在开发洪泛区（floodplain）时应自行采取相应的防洪保护措施。

1978年，FIA解散了与NFIA近十年的合作，并对洪水保险计划采取首要行政管理责任制，包括总的风险损失。

因为之前他们之间的合同关系并没有明确各自的责任，FIA把NFIA仅视为一个合约者，而NFIA把自己视为full partner，责权不明晰影响了合作4[④]。

1979年，FIA转归联邦紧急事务管理署（Federal Emergency Management Agency，简称FEMA）统一领导。

1982年，FIA与私营保险公司重新合作建立新NFIP，提出了一个“写你自己的计划”（The Write Your Own Program，简称WYO计划)5[⑤]，联邦政府作为保证人和在保险分出人。

参
加WYO计划的私营保险公司仅以自己的名义为NFIP出售洪水保险，不但不承担赔付的风险，售出的保单全部转给FIA，私营保险公司按保单数量获取佣金。

政府机构FIA负责理赔、洪水保险基金的管理和资金运作，在基金不足的情况下，可以向国库借款，但需要连本带息偿还。

至1986年10月已有200多家私营保险公司参加WYO计划。

新的经营管理模式既体现了FIA在NFIP中的主导地位，保证了NFIP的经费可以在全国范围调用，又充分利用了私营保险公司的业务网络。

2.美国洪水保险发展的体系构建
美国的洪水保险是国家通过法律确立并采取一定的经济措施指导，以政府联邦保险局FIA为主导，私营保险公司参与销售，在社区参与国家洪水保险计划的情况下海岸区及洪泛区的居民及企业主可以自愿为其财产购买洪水保险的一种“强制性”保险模式。

1968年《国家洪水保险法》规定，1－4户住宅、小型商业以及教堂可以购买洪水保险。

实施后在洪水保险研究的基础上，将洪水保险的范围扩大到其它住宅、商业房产、农业房产、非盈利机构的房产、州和地方政府拥有的房产。

目前除有限例外，几乎各种类型的房产及其内的物品均可获得洪水保险。

居住房屋的保险额度最高不超过25万美元，室内财产不超过50万美元。

水利工程与公共设施等均不在保险范围内，水灾后由政府修复。

洪水保险费率根据FEMA统一绘制的洪水风险地图确定，该图寓意百年一遇的洪水作为保险费率区划的基准洪水（base flood）。

国家通过国库建立洪水保险基金，实施国家洪水保险计划收取的保费存入该基金，保户损失理赔、保险计划运行可以向国库借款15亿美元，但必须连本带息偿还。

1986年以前，联邦机构人员的工资、工作开支以及与洪水风险地图绘制和洪泛区管理有关的费用从国会拨款支付，从1987年起，国会要求这部分费用从保险费收入中支付。

为了增加基金金额以及支付工资、行政开支及减灾费用，从1991年开始，联邦政府对售出的每一份保单给予25美元的补助，到1995年每份保单补助增加到30美元。

3.美国洪水保险制度的特点
美国国家洪水保险制度是可行的、有效的。

在社区、保险业和贷款业（政府支持下的银行、证券等金融机构）的共同参与下，通过NFIP每年减少洪灾损失大约8亿美元。

此外，按照国家洪水保险计划的建筑标准建造的建筑物要比不遵守该标准的建筑物遭受的损失减少77%。

而且，每付出3美元的洪水保险索赔，就可节约1美元的灾害补助支出。

在平常年份，NFIP是自我维持的，也就是说，该计划的运行费用和洪水保险索赔不是由纳税人支付的，而是通过出售洪水保险单筹集的保险金来维持的。

其主要特点有：
第一，洪水保险是加强洪泛区管理的重要手段，并具有强制性。

为了避免盲目的开发行为加剧洪灾损失,美国以洪水保险作为非工程的防洪措施加以强制推行。

第二，洪水保险由国家设专职机构专项管理，国家作为承保主体参与洪水保险。

1979年起,联邦保险管理局(FIA)归FEMA统一领导。

FIA负责的保险计划仅有两个，一为NFIP，另一为联邦犯罪保险计划，可见洪水保险是一个具有特殊性的险种。

第三，在费率的设计上实行无差别费率与有差别费率相结合的方法。

在突发事件计划下，保险费率对所有使用的社区是相同的，较好地体现了公平的原则。

第四，保险理赔的效率很高。

FEMA认为投保户受灾后急需用钱,保险费应尽快送到受灾户手中。

FEMA在若干大的咨询公司里专门培训了一批损失评估人员,在全国各地还专门联系了一批具备损失评估能力的志愿人员(约2000人，通常是退休的会计师或经理),一旦收到水灾赔偿的要求, 1天之内赶到现场, 4天之内完成损失评估。

第五，洪水保险有法可依,并经历了逐渐完善的过程，具有法律的依据和保障，已经形成了一套完备的法律体系。

从1956年通过《联邦洪水保险法》开始,联邦洪水保险法规和制度不断在进行调整。

1968年国会通过了《全国洪水保险法》, 1969年依法制定出《国家洪水保险计划》。

1973年12月,美国国会通过《洪水灾害防御法》进一步将洪水保险计划由自愿性改为强制性。

随后管理体制根据实践中出现的问题不断改进完善。

可以说是累积了40年的经验和教训,才形成了一套行之有效的法规与管理办法。

第六，国家洪水保险的对象与额度是严格限定的。

美国国家洪水保险对象仅限于居民和小型企业,主要为有墙有顶的建筑及内部财产，但不包括完全在水上的建筑与地下建筑。

房产的最高赔付不超过25万美元,室内财产对居民不超过6万,对小型企业不超过30万。

可见美国的国家洪水保险并不搞大包大揽，仅满足维持洪灾之后社会安定的基本需要。

第七，适当发挥私营保险公司的作用。

由国家承担风险的方式已证明是失败的，而完全由国家自建一套洪水保险系统也不现实，因此由私营保险公司负责洪水保险金的收发。

在。