山东省城乡一体化规划的探索与实践

69【摘要】　城乡一体化规划是一种新的规划类型和当前的规划热点。

本文总结了山东省城乡一体化规划的探索与实践，对该类规划在规划体系中的地位和作用、不同空间尺度的城乡一体化规划的编制方法、内容和深度进行了探讨；认为城乡一体化规划是市县域范围内最大的规划，在“三规合一”中应代替城市总体规划与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划相协调。

【关键词】　城乡统筹；城乡一体化；规划体系ABSTRACT: This paper summarizes the exploration and practice of urban-rural integration planning of Shandong Province and discusses its position and func-tion in the planning system. It examines the method,contents and depth of urban-rural integration planning at different spatial levels. It argues that the urban-rural integration plan is the biggest plan in the administra-tive region of a city or a county, which should repre-sent the urban master plan to coordinate with the na-tional economic and social development plan and land use plan.KEYWORDS: urban-rural integration; urban-rural coordination; planning system１ 研究背景我国在长期的城乡二元结构模式下，城乡规划建设也处于分离状态。

改革开放后城市规划重城轻乡的问题日渐饱受诟病。

２００７年《城乡规划法》颁布，我国首次把城镇、乡村规划纳入了一个法律体系中，城乡一体化规划编制进入了高峰，城乡总体规划、县市域总体规划、城乡统筹规划、城乡协调发展规划等名目繁多的城乡一体化规划不计其数，影响较大的如浙江省县市域总体规划、重庆市城乡总体规划等。

２００６年浙江省提出在全省范围内推进县市域总体规划，并通过地方法规明确了县市域总体规划的法定地位。

２００７年重庆市随着全国统筹城乡综合配套改革试验区的设立和《重庆市城乡总体规划（２００７－２０２０）》的获批，重庆市制定了《区县城乡总体规划编制导则（试行）》，以区县为单位探索编制“四规合一”①思路下的城乡总体规划。

从规划实践看，浙江省开展的县市域总体规划、重庆市开展的区县城乡总体规划都处于城市总体规划层面。

２ 山东省城乡一体化规划的思考山东省２００７年提出了“规划全覆盖”的目标，鼓励有条件的市县探索编制市县域城乡一体化规划，作为一种新的规划类型各地都积极探索实践。

２００９年初省建设厅起草了《山东省城乡统筹建设规划编制审批办法》，进一步指导城乡一体化规划的编制。

正在制定中的《山东省城乡规划条例》将以地方法规的形式明确该类型规划的地位和作用。

结合山东省特点，总结城乡一体化规划实践探索中遇到的问题，对推进城乡一体化进程有重要的意义。

２．１ 城乡一体化规划在规划体系中的地位《城乡规划法》突出了规划的公共政策属性，体现了“一级政府、一级事权、一级规划”的原则，规定国务院城乡规划主管部门和省一级政府分别编制全国城镇体系规划和省域城镇体系规划、城市政府组织编制城市总体规划。

根据城市规划编制办法，城市总体规划包括市域城镇体系规划和中心城区规划两部分，编制的重点应是中心城区规划。

《城乡规划法》又规定，“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。

”在我国当前体制下，国民经济和山东省城乡一体化规划的探索与实践杨德智 张卫国【作者简介】杨德智（１９６５－），男，山东省城乡规划设计研究院副院长，教授级高级城市规划师，注册城市规划师。

张卫国（１９７１－），男，硕士，山东省城乡规划设计研究院副总工程师，教授级高级城市规划师，注册城市规划师。

【修改日期】２０１０－０４－０１【文章编号】１００２－１３２９（２０１０）０４－００６９－０５【中图分类号】ＴＵ９８４【文献标识码】ＢURBAN-RURAL INTEGRATION PLANNING OF SHANDONG PROVINCE: EXPLORATION AND PRACTICEYANG Dezhi; ZHANG Weiguo70山东省城乡规划设计研究院３０周年院庆专版30th A nn iv ersa ry o f SDIUPD社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划是俗称的“三规”，关于“三规合一”的规划编制方法也有较多的理论与实践探索，但是国民经济和社会发展规划和土地利用总体规划都是在政府事权范围内的全境规划，作为空间规划的城乡规划，从《城乡规划法》提出的五种法定规划类型的字面来看还是城、乡分离的，对全境城乡一体化（统筹）规划强调不够，这不能不说是《城乡规划法》的遗憾。

统筹城乡发展，改变二元结构体制，首先应统筹城乡规划。

分析城乡一体化规划在新时期的特点和任务、在规划体系中的地位和作用很有必要。

山东省结合本省特点，在现有规划编制体系的基础上推进城乡一体化规划，是在全国城镇体系规划、省域城镇体系规划指导下进行的县市域城乡空间规划，是城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划的上位规划，突出城乡统筹理念和“三规合一”的做法，在国民经济和社会发展规划指导下，做到城乡空间布局与区域产业布局协调一致；与土地利用总体规划相衔接，力求在城镇用地增长边界、用地空间布局、用地分类、空间数据等方面做到“两规”协调一致（图１）。

由此城乡一体化规划的作用主要是落实国家、省、市有关城乡统筹发展、新农村建设的方针政策，从城乡统筹的角度体现规划的公共政策属性。

具体作用可概括为三个方面：一是指导城市和乡镇总体规划、区域性专项规划等下位规划的编制；二是统筹城乡发展中人口、用地、产业、空间、生态、基础设施、公共服务等一系列要素，解决发展中的矛盾和问题；三是对现有的各级各类规划进行整合、反馈与调整完善。

２．２ 不同空间尺度的规划类型在近三年的规划实践中，山东省规划院编制了不同类型的城乡一体化规划，如设区城市城乡一体化规划、县市域城乡一体化规划及城市规划区城乡一体化规划等。

根据《城乡规划法》政府事权与规划编制对应的精神，不同空间尺度城乡一体化规划的作用和内容深度也不尽相同。

２．２．１ 设区城市城乡一体化规划设区城市范围内一般存在两级政府，其城乡一体化规划在不同地域层次上应结合事权范围有所不同。

设区城市城乡规划主管部门对所辖县市城乡规划部门仅起到行业主管的上级部门的监督指导作用，在市区范围内规划管理权应集中，所以城乡一体化规划分市域城乡体系规划和市区城乡一体化规划两个层次，对市域城乡发展提出统筹协调意见，对市区进行城乡空间发展布局规划，对市区基础设施、公共服务设施等进行深入研究和作出建设时空安排（图２）。

按照图２框架建立设区城市城乡一体化规划及其规划编制体系符合城乡规划法的要求。

２．２．２ 县市域城乡一体化规划县市域是最基层、也是最有效的城乡一体化规划编制单位。

以县市域城乡一体化规划为城乡空间总体战略，其规划编制体系如图３所示。

不辖县市的地级市，其城乡一体化规划与县市域城乡一体化规划类似。

２．２．３ 城市规划区城乡一体化规划根据《城乡规划法》，规划区是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。

城市规划区是城市规划主管部门进行规划建设管理的法定范围。

城市规划区城乡一体化规划应是在城市总体规划的指导下，为深化完善城市规划区范围内的城乡空间布局、协调城乡关系、统筹城乡发展而进行的专项规划，所以城市规划区城乡一体化规划应根据规划管理的需要，对城乡居民点进行细致的布局，强调规图１　城乡一体化规划在规划体系中的地位Fig.1 Status of urban-rural integration plan in planning system图２　设区城市城乡规划编制体系Fig.2 Urban-rural plan making system of municipality71划的可操作性。

３ 城乡一体化规划编制方法与内容深度——以莱芜市为例莱芜市地处鲁中，是山东省面积最小、人口最少的地级市，仅辖２个区，不辖县。

２００８年山东省委、省政府批准莱芜市为全省统筹城乡发展改革试点市，通过编制莱芜市城乡一体化规划，对规划编制的内容与方法进行了探索。

３．１ 规划技术路线规划采用问题与目标导向的技术路线，首先解读城乡发展现状，总结存在的问题，然后以构筑经济社会一体化发展新格局为总体目标，提出城乡发展策略，进而展开城乡一体化规划布局，最后提出规划实施的政策措施。

城乡一体化规划的重点是解决城乡产业、空间布局、生态环境、基础设施、社会服务等五个方面的一体化，并注重规划的政策研究和可操作性（图４）。

３．２ 规划主要内容及深度在评价城乡发展现状、确立城乡发展目标与战略的基础上，城乡一体化规划主要包括城乡产业一体化、空间布局一体化、基础设施一体化、社会服务一体化、生态环境一体化等，总体而言，每部分内容都应明确本要素的城乡体系及城、镇、村规划思路，并在空间上落实。

３．２．１ 城乡发展目标城乡一体化既是城镇化的最高阶段，也是乡村现代化的最高境界，是城乡现代化的交融过程。

规划提出莱芜市城乡发展总体目标为：在山东省内率先建立城乡经济社会发展一体化体制机制，形成和谐的城乡一体化发展示范区。

根据完世伟的研究，将城乡发展划分为城乡二元结构、城乡互动发展、城乡初步一体化、城乡一体化基本实现、城乡高度一体化等五个阶段。

通过测算，莱芜市现状城乡一体化水平已进入了城乡互动发展阶段。

规划期内莱芜市各阶段城乡一体化目标为：２０１２年完成城乡互动发展；２０２０年实现城乡初步一体化；２０３０年基本实现城乡一体化；２０５０年前后进入城乡高度一体化阶段。

３．２．２ 城乡建设用地控制在国家城乡规划用地标准尚未出台的情况下，规划参考《城市用地分类和规划建设用地标准》（征求意见稿），结合《土地利用现状分类》（ＧＢ／Ｔ２１０１０—２００７），对城乡用地进行现状分析、评价，确定城乡建设用地标准、用地总量，提出集约节约用地政策措施。

（１）　使用国土部门最新的土地资源详查图形数据，结合遥感影像，精确分析莱芜市域用地现状，总结特征及问题。