俄罗斯行政区划改革

俄罗斯行政区划改革
孙凌齐
【内容提要】历史上，俄多次进行过行政区划改革，但每次改革都遗留不少问题，如地方分离倾向严重，联邦主体政治地位不平等和利益分配不均等。

普京第二任期，为了巩固国家统一和发展经济，俄政府已着手进行联邦体制改革。

总的趋势是，通过地区合并，减少联邦主体数量。

改革可能参照“硬”（以行政办法将联邦主体按地区合并）、“软”（通过建立各种相互关系，如确定条约关系，实施共同规划等实现合并）两种方案进行，下一步的地区合并将主要集中在西伯利亚和远东地区。

俄拥有广袤的国土，稀少的人口,在1700多万平方公里的土地上居住着1.4亿人口，且大多数居住在欧洲部分。

如何管理这样地域辽阔的国家始终是俄一个头疼的问题。

历史上，俄多次进行行政区划改革，而改革的目的无非有两个：一是为了巩固国家统一，二是为了发展经济。

根据具体历史环境的不同，行政区划改革的两个目的经常有所侧重。

一、俄行政区划变革的历史与现实
俄国的第一个省是1702年彼得大帝在从瑞典人手里抢来的波罗的海沿岸地区建立的。

到20世纪初，沙皇俄国已拥有78个省和19个州。

省长和州长由沙皇亲笔签署的上谕任命和罢免。

作为最高权力的代表，省长只接受皇帝和执政参议院的指示和命令，并且只向他们做书面和口头汇报。

根据1897年5月26日的法律，参议院如果决定对省长进行侦讯，临时或彻底解除其职务时，必须预先得到皇帝许可。

同时，沙俄帝国设有10个总督管辖区。

一个总督管理若干个
省。

接受总督领导的省长只能通过总督向沙皇政府报告自己的活动。

十月革命后，苏维埃俄国开始实行联邦制。

1917年11月2日通过了《俄国各民族人民宣言》，规定俄国各族人民享有平等和主权，有自由自决直至分立并组织独立国家的权利。

1918年发表的《被剥削劳动人民权利宣言》宣布，“俄罗斯苏维埃共和国是建立在自由民族的自由联盟基础上的各苏维埃民族共和国联邦”。

１９２２年１２月３０日苏维埃社会主义共和国联盟成立后，为了发展经济，提出将国家划分成２１个大经济区。

经过几次调整，到1929年1月14日行政区划改革告一段落时，共建立了13个大行政区。

20世纪30年代，随着新经济政策的夭折以及“推进”工业化和“全面”集体化，新一轮行政区划改革几乎在第一轮改革刚结束就马上开始了。

这一轮改革使苏联的“不完全”联邦制向“社会主义单一制”迅速过渡。

这个阶段经历了1938年的肃反、1941年的卫国战争和战后权力超常集中的过程。

20世纪30–50年代，苏联通过大规模的行政区划改革建立了严格的垂直政治领导，直接由莫斯科通过党政部门、各部门人民委员会、集体农庄和国营农场系统以及兵营式的“分支系统”统一管理国家的工业、建设和大部分农业。

这是斯大林模式，也称行政命令体系。

赫鲁晓夫上台后，在批判斯大林个人崇拜的同时，又着手进行“恢复列宁原则”的两种行政区划改革。

第一种改革是修改“歪曲列宁民族政策”的行政区划，于1957年恢复了被强制移民的巴尔卡尔人、车臣人、卡拉恰耶夫人、卡尔梅克人的自治区。

第二种改革是改变中央集权的计划经济和监督方针，提出“将具体领导工业和建设的重心转移到地方，靠近企业和生产部门”。

戈尔巴乔夫上台后，于１９８６–１９８７年开始实施自由化管
理方式，并提出改变地区和部门管理原则的新任务。

１９８７年７月１７日，苏共中央和部长会议做出关于激进改革的决定。

这些决定使各地区开始积极寻找对自己有利的重新分配财富的组织和法律形式。

加盟共和国和自治共和国要求更广泛的自治权：将经济综合体建设所必需的项目归共和国、边疆区和州所有；建立各种预算外基金，将闲置的货币资金集中到本地区；有权进行对外经济活动和建立外汇储备等。

这样，地区主义势力得到逐步发展。

1990年4月9日又通过了《苏联地方自治和地方经济一般原则法》，确认地方自治是人民社会主义自治的组成部分。

1991年上半年，各加盟共和国根据苏联宪法原则对本共和国宪法进行修改补充，并制定和通过了本共和国的地方自治法。

地方自治制度由此确立下来。

这是戈尔巴乔夫改革的一个产物，最终成为苏联解体的催化剂。

与此同时，迫于各地区要求扩大自治权的呼声，俄联邦政府出台在有关地区建立自由经济区的方案。

在地方政权同中央政权发生对立时，叶利钦又提出“想要多少主权，就给多少主权”的口号，从而使脱离苏联中央政权控制的离心过程出现不可逆转的势头。

结果，１９９０–１９９１年，几乎所有共和国都宣布自己为联邦共和国。

苏联解体后，俄罗斯于１９９２年３月３１日颁布法令，承认俄罗斯所有区划部分为俄联邦主体。

目前，俄联邦有89个联邦主体。

二、俄罗斯联邦行政区划存在的问题
目前俄联邦行政区划存在一系列问题，主要表现在各联邦主体之间存在许多差异，归结起来，包括以下几点：
（一）宪法差异
89个联邦主体在宪法中的地位是由联邦宪法确定的。

根据宪法，俄联邦存在下列形式的主体：共和国（国家）；单主体的边疆区和州；多主体的边疆区和州（其中包括自治区）；自治州；不包括在其他联
邦主体内的自治区；联邦级市。

同时存在6种不同的基层区划单位，这在世界联邦制国家建设实践中是独一无二的现象。

与此同时也带来一系列问题。

首先，联邦宪法只规定民族共和国可以制定自己的宪法，但没有明确规定不允许制定与联邦宪法相违背的宪法，因而造成有些共和国的宪法与联邦宪法相对立。

其次，联邦主体数量过多，财权过于分散，在一定程度上呈“诸侯经济”。

地方不断向联邦中央讨价还价，使联邦中央受制于地方。

联邦中央拥有的再分配资金越来越少，消灭地区间差距的能力相应地也越来越弱。

由于俄幅员辽阔，横跨世界11时区，地区差异很大，各地经济发展十分不平衡。

地区发展不平衡和经济分离主义成为俄建立统一经济空间的两大障碍。

国家在实行统一的社会经济改革政策时遇到很大困难。

（二）地理方面的差异
各联邦主体的地理特征存在很大差异。

主要表现在：苏联解体后，俄罗斯出现了17个同前苏联加盟共和国接壤的联邦主体；一些地区在地域上远离联邦中央，如位于远东的联邦主体；有的联邦主体处于飞地状态；北高加索的一些联邦主体之间没有确定行政区划界限；同发达国家相比，俄人口平均密度低，每平方公里８.7人，人口分布极不均衡，在楚克奇民族自治区73万平方公里的土地上只居住着约7万人，每平方公里不到1人。

在俄欧洲部分，占２５％的领土上居住的居民超过国家总人口的７８％。

在国家的亚洲部分，占７５％的领土上只有不到２２％的居民，其人口密度只是欧洲部分的1/11。

俄北部和南部，即沿圣彼得堡—基洛夫—叶卡捷琳堡—鄂木斯克—托木斯克—克拉斯诺亚尔斯克—伊尔库茨克—赤塔—哈巴罗夫斯克这条线为分界的两侧地区，其差异也很大。

在南部，占２６％的领土上居住着９５％的居民，而在北部，则只有５％的居民。

中央地区和边
远地区的差异极大。

比如，仅在中央和占４％的西北部地区就居住着1/4的居民。

（三）自然气候方面的差异
俄联邦的北部气候条件异常严酷，相关地区的经济原料单一化，经济基础设施不发达。

苏联时期，生活在这些自然条件极端艰苦地区的居民享受国家稳定的补贴和优惠待遇。

在向市场经济过渡时，国家失去了以前的调节作用，只能由地方机构承担起一部分补偿职能，地方机构通过自己的财政机构对贫困居民给予社会资助，实施从最北部地区迁移居民的计划。

（四）经济发展水平上的差异
近十几年，地区之间的经济差距进一步扩大。

１９９０年１０个最发达的联邦主体占地区经济总产值的４０％，到２０００年已达到４８％。

而地区生产总值最低的２０个地区只占国家生产总值的４％。

２００２年固定资产投资分配情况是：投资总额６０％以上集中在２１个社会经济发展高水平和中等水平的主体，只有１６％的资金投入到４５个发展水平低或非常低的地区。

外国投资情况也大致相似：５５％以上的资金集中在８个社会经济发展水平高的地区，只有２０％投资放在４５个发展水平低或很低的地区。

另一方面，在８９个联邦主体中，有８０个依靠联邦拨款过日子，其中３９个主体的本身收入只占地区预算的不足５０％。

俄联邦大多数地区依靠补贴性预算过日子，或预算处于严重不足状态。

目前，俄联邦制结构的一个奇怪现象是，具有宪法最高法律地位的联邦主体——共和国的发展水平最低，只能靠联邦预算补贴来维
持。

由于上述差异的存在，目前的行政区划在政治、经济和社会发展上造成许多问题。

主要表现在：地区“主权化”，即联邦主体的有关权力部门可根据法律规定的程序采取非强力措施，实现本地区主权化，从而破坏了联邦宪法和法律的准则；一些地区（如车臣共和国）的非法武装利用国际恐怖组织的财政和组织支持，试图建立不符合宪法规定的管理形式，使大批居民卷入地区武装冲突；市场经济改革造成一些联邦主体经济不景气，很多企业处于破产的边缘，大部分有劳动能力的居民缺少必要的生活保障；一些地区的社会经济状况很容易受到自然灾害（水灾，地震等）的影响，住房、农业和基础设施等方面出现周期性危机。

从长远看，这些问题必然影响到国家的政治稳定。

为了适应新的形势，行政区划改革已是大势所趋。

三、两种可能的改革方案
目前，俄的行政区划所具有的弊端正在对国家的经济和社会发展形成制约。

因此，许多有识之士提出尽早实行国家的行政区划改革，一些人士和学术单位还提出了很具体的建议和方案。

但鉴于俄联邦多民族国家的特点，行政区划改革必然会受到诸多阻力。

现在浮出水面的改革方案，由于设计者所持的态度不一，其差异性也很大。

不过，从宏观角度考虑，行政区划改革的设计大都主张减少目前联邦主体的数量，对一些联邦主体进行合并或吞并。

目前最主要有两种改革设想或方案。

一种是“硬”方案。

主张将联邦主体按地区合并为一个个整体，分别把各自周围的落后地区吸纳进来，通过物资援助等措施对落后地区进行改造，并在预算财政方面给予特殊政策。

一些民族自治区激烈反对这种方案。

另一种是“软”方案。

主张在现阶段通过各种相互关系形式（确定条约关系，实施共同规划等）实现合并，但并不改变各自地区的地位，逐步建立新联合地区的商品市场、金融市场、技术和信息市场，为它们的一体化创造更有利的条件，直到最终合并。

目前更多地是实施“软”方案，主要遵循以下原则：1.优先考虑整个国家的利益，但地区利益无疑给予最周密的考虑；2.优先考虑合并对实际经济部门和社会领域的后果，因为这些领域反映整个俄罗斯的主要民族利益；3.尊重合并地区本地民族的民族利益；4.充分考虑合并地区的生产专业化问题；5.实现合作联系的最优化；6.照顾到各地区某些大公司运转的因素；7.关注外国生意伙伴和金融集团的地缘政治企图。

目前，俄政府正在筹备一系列合作条约和协议，如：阿尔汉格尔斯克州和涅涅茨自治区之间涉及教育、生态以及勘探和开采当地矿产等问题的相互关系条约；秋明州和亚马尔—涅涅茨自治区关于合并的基本方针以及合并的具体阶段和时间的综合协议，该协议的宗旨是把秋明州南部作为开采北方石油和天然气的基地，刺激秋明州的生产者更多地参与本地区石油天然气的营销活动。

俄下一步的地区合并将主要集中在西伯利亚和远东，合并对象包括勘察加州和科里亚克自治区，伊尔库茨克州和乌斯季—奥尔登斯基布里亚特自治区，哈巴罗夫斯克边境区和犹太自治州，秋明州、亚马尔—涅涅茨自治区和汉特曼西斯克自治区。

“别斯兰事件”后，普京决定，取消地方长官直接民选的办法，改由总统提名，经地方议会选举产生联邦主体行政长官，这是加强国家政权的措施。

下一步措施将合并联邦主体。

至于最后保留多少联邦主体，现在有各种说法，有人主张30个，有人主张20个。

不管最终俄联邦由多少个联邦主体组成，未来的行政区划应有利于加强国家的统一和恢复大国的经济，借以重振昔日大国的实力。