行政诉讼调解适用的现实困境与解决路径探析

区域治理RULE OF LAW
行政诉讼调解适用的现实困境与解决路径探析
毛伟1，徐晓璐2
1.国家税务总局湖州市税务局；
2.福建省德化县人民法院
摘要：2014年《行政诉讼法》将“解决行政争议”写入了第一条立法目的之中，这就要求人民法院在行政诉讼中需要尽量运用可能的手段解决矛盾。

基于此，2014年对于《行政诉讼法》的大修在坚持不适用调解的前提下，向前迈进了一小步，对其第六十条相应的修改，虽然在原则上依然否认了行政诉讼调解的适用，但是对于行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件则允许调解。

这一规定在2017年《行政诉讼法》的最新修订中得以保留。

所以我国现行的行政诉讼是以不允许调解为原则，特别案件允许调解为例外。

关键词：行政诉讼；调解；现实困境；解决路径
中图分类号：D915.4 文献标识码：A 文章编号：2096-4595（2020）43-0098-0001
一、行政诉讼调解制度的现实困境
（一）授权性规范不被使用
根据《行政诉讼法》的规定，通过法院调解结案的行政案件，法院应当制作调解书，而调解书在不涉及国家和公共利益的情况下，是不予公开的。

这就导致了另一结果：笔者在中国裁判文书网以“《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条”为检索条件，检索的全部一审结果中，仅有一份调解书。

相比之下，援引《行政诉讼法》第六十条作为裁判依据，法院居中调解，从而原告撤诉结案的，有52份。

由此不难看出，《行政诉讼法》第六十条的“出镜率”实在太低，这也直接导致了依存于该条款的行政诉讼调解制度的“名存实亡”。

（二）禁止性规范不被遵循
正如前文所述，和以《行政诉讼法》第六十条作为裁判依据从而实现行政诉讼调解制度不同，利用该条款发动调解程序从而以原告撤诉结案的情形却“大行其道”，大有“越俎代庖”之嫌。

无论是N市人民法院的统计数据，还是笔者的中国裁判文书网的检索结果，都证实了这一点。

若是符合《行政诉讼法》第六十条规定的“赔偿、补偿、自由裁量”的案件，通过法院调解撤诉并无不妥。

然而统计结果显示，原告主动撤诉的案件中，有很大部分如政府信息公开、拒绝履行法定职责、行政强制等，并不属于《行政诉讼法》第六十条的案件范围。

并不能说所有不属于可调解范围的案件全部是因为法院的调解从而撤诉，但是这之中有很多案件，都有法院居中调解的身影存在。

二、完善行政诉讼调解制度的具体路径
（一）明确立场：行政诉讼不适用调解
对于因为审判实践中种种困难所造成的不得不以调解减轻案件审理负担的情况，应当通过制度层面和其他有限途径加以解决，而不是选择对法律规定“阳奉阴违”。

对于行政诉讼而言，国家行政权也应当得到最大程度的尊重，因为对行政机关而言，法无授
权不可为，所以一切非裁量性的行政行为，
本身就是对于行政实体法的直接实施，尊重
这一结果而不通过私下“交易”达成变更是
对法律的基本尊重。

（二）认清事实：矛盾解决不依赖司法
调解
实际上，司法介入调解在调解的效力上
是有保障的，所以司法调解才会受到极大的
重视和推崇。

然而于行政诉讼而言，正如
前文所述，以调解书结案的方式并无太多的
“卖点”，导致调解撤诉严重挤压调解结案
的空间。

实质上，因调解撤诉的方式我们并
不能攻讦其说并未解决矛盾纠纷，因为毕竟
在2015年我国开始实行行政诉讼调解制度
之前，这种方式一直都是化解行政纠纷的一
项重要支撑。

所以司法调解的本身价值是具
备的，但是否一定要将司法调解限定在以调
解书的方式结案，这一点值得考量。

（三）模式阶段：法院“主持”下的三
诉讼阶段
笔者就现行诉讼调解模式简单归结为
“调审分离”与“调审结合”两种模式。

针
对我国司法实践中“案多人少”的现状，若
采用“调审分离”行政诉讼模式，必将增加
额外的人员、装备设置，从而加剧“案多人
少”矛盾。

因此，相比较而言，采用“调
审结合”模式更有利于审判效率提高，也符
合我国司法实践情况。

在行政诉讼过程中，
法院可在三个阶段主持调解：一是庭前调解，
法院在受理案件后至开庭前，对行政案件作
出类型化，区分是否有调解基础，是否属
于调解范围，对此决定是否启动调解程序，
进行庭前调解；二是庭上调解，在庭审过程
中，法院就原、被告的诉、辩称，在查明
案件基本事实基础上，对双方权利、义务可
处分、裁量空间加以释明，促成双方合意，
达成调解；三是庭后调解，庭审后，法院可
给予双方“一定”期限予以协调，在宣判前，
双方若能达成一致，法院仍可主持进行调解
确认工作。

但超过“一定”期限，未能调解，
法院应及时判决，不应久拖不判。

（四）救济途径：“错误调解”可启动
再审
行政诉讼一旦“调解”成功之后，便发
生法律效力，具有确定力、拘束力和执行力。

但调解若存在以下几种“错误调解”情形的
除外，一是一方当事人证据证明其非“自愿”
签订调解协议，是被强迫进行调解的，该调
解协议并非其真实意思表示，违背“自愿”
原则，要求予以撤销；二是法院对调解协议
的“审查”未尽到谨慎职责，即调解协议存
在直接或间接损害国家、社会利益及他人合
法权益的现实及可能，其违背了调解的“内
容合法性”原则等。

基于上述两种“错误调解”的情形，当
事人可在一定期限内(参照民事诉讼法，如
自知道或者应当知道“错误调解”权限之日
起6个月内)向法院申请再审或向检察院申
请提出抗诉，启动审判监督程序；法院若发
现上述情形，也可主动提起审判监督程序；
同样，检察院若发现上述情形，也可提出抗
诉，要求启动审判监督程序。

参考文献
[1]张文祥,胡玉浪.我国乡村环境行
政公益诉讼研究[J].宁德师范学院学报(哲
学社会科学版),2020(01):40-45.
[2]管忠军,唐佳俊,赵辉.安全生产
领域行政公益诉讼诉前程序办理难点问题
[J].中国检察官,2020(06):72-75.
注释
1.苏福.行政诉讼有限调解制度的构
建与完善[N].法制日报,2016-8-17-(12).
2.2017年对《行政诉讼法》的修改仅
是针对公益诉讼问题.
3.这一结果究竟是因为调解书结案的方式
自身本就极少，还是因为绝大部分调解书并未
公开，笔者不得而知，但是倾向于前一原因.
作者简介：毛 伟，生于1994年，硕士研究生，研究方向为侵权责任法。

98。