论中国行政区划改革

论中国行政区划改革
作者：吴远军
来源：《中学课程辅导·教学研究》2014年第21期
摘要：行政区划是国家政治管理体制的重要组成部分，其划分是否合理会直接影响到国民经济和全社会的发展，甚至关系到全社会的稳定，民族团结等大局问题。

此文从行政区划意义写起，分析中国现行行政区划及其存在的弊端，并提出了相应的改革措施。

关键词：行政区划；弊端；改革
有关行政区划的表述有很多种，《中国政区地理》一书中将其综合概括为：国家结构体系的安排。

国家根据政权、经济和行政管理的需要，遵循有关法规，充分考虑政治、经济、历史、地理、人口、民族、文化、风俗等客观因素，依一定原则将一个国家的领土划分为若干层次、大小不同的行政区域，并在各级行政区域设置对应的地方国家机关，实施行政管理。

由上可看出行政区划具政治性、系统性、相对稳定性、历史性及区域性等特点。

它应该对上层建筑做出贡献，不但要加强中央集权的领导功能，还要服务于民，使人民生活得到改善，生产力得到长足发展。

因此可见，它在经济建设、加强民族团结、促进地区社会、文化事业的发展方面起着举足轻重的地位，搞好行政区划管理，对国家长治久安和社会主义现代化建设有重要意义。

一、中国现行行政区划
根据《中华人民共和国宪法》规定，中华人民共和国的行政区域划分如下：全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇。

直辖市和较大的市分为区、县；自治州分为县、自治县、市。

自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。

并规定“国家在必要时得设立特别行政区”：1997年7月1日，中国政府恢复对香港行使主权，设立香港特别行政区；1999年12月20日，中国政府恢复对澳门行使主权，设立澳门特别行政区。

目前中国有34个省级行政区，即4个直辖市、23个省、5个自治区、2个特别行政区。

截至2004年12月31日，全国乡级以上行政区划共有：23个省，5个自治区，4个直辖市，2个特别行政区；50个地区（州、盟）；661个市，其中：直辖市4个；地级市283个；县级市374个；1636个县（自治县、旗、自治旗、特区和林区）；852个市辖区；全国乡镇总数37334个，其中：镇19883个。

总计：省级34个，地级333个，县级2862个，乡级37334个。

二、中国现行行政区划的弊端
中国现行行政区划有着很多优越性，对我国社会主义现代化建设起到了很大的促进作用，在此就不再综述，仅说明它所存在的弊端。

纵观全国，中国现行行政区划体系基本上还是明清时代及民国时代留下来的格局，显然有很多不合理因素导致其已经不再完全适应社会主义现代化建设的需要，在某些方面已严重阻碍了社会的发展，对发展生产力、建设和谐社会等方面造成很多负面效应。

虽然自建国以来也进行过不少局部的改革，但并没有触及其深层次根本性的问题，如政区层次和管理幅度问题等。

这些问题导致的弊端表现形式众多，笔者自认为以下几个方面则表现的更为突出：
1.国现行行政区划建设一般有四层级，即省→市地州→县→乡镇，层次之多已严重影响了行政效率
实践表明，管理层次每多一级，信息失真率会增加一倍。

另外层次过多，必然造成机构臃肿，人浮于事，机构职能上职能交叉，职责不清，相互扯皮的状态。

同时由上面有关数据可看出，划分各级政区如此之多，必然导致人员需求的增加，加大了政府和人民的负担。

⒉省区范围过大，导致行政管理层次繁多，加剧了行政机构的臃肿状况
我国一级政区面积过大，人口过多，平均省区面积28.24万平方公里，平均人口3823.53万人，不论是在面积上，还是在人口数量上都远多于其他大多数国家的一级政区，例如是美国州平均面积的1.51倍，州平均人口的7.05倍。

如此庞大的机构，权利的专一集中，必然造成极大的管理难度。

由于省区面积过大，人口过多，势必设立省县之间的层次——地级，从而增加了行政机构，不利于建立高效行政管理体系。

⒊现行中国行省的权利过大，除了军事、国防、外交方面，行省几乎拥有和中央同等权利
随着某些省人口多，经济实力的增强，极易造成“潘侯割据”现象的发生，致使地方政府和中央抗衡，不利于国家的安全统一大局。

三、对中国现行行政区划的改革
由以上分析可看出，中国现行行政区划的弊端众多。

为了更好的使行政区划适应社会主义现代化进程，更好的服务于社会发展，针对以上弊端，本人提出以下行政区划改革方案谨以参考：
⒈缩小省制
增设省或直辖市等一级行政单位。

例如可将大连，武汉，广州，西安附带周围相应县市增设为直辖市，分别作为东北，华中，华南，西北的区域性政治、经济、文化中心。

将山东青岛——威海一带，江苏徐州及周围河南、山东、安徽附近地区，广东梅州及周围江西、福建、湖南附近地区，南京及周围附近地带分别划出成立行省。

在划省时兼顾国防、地方文化、经济、
民族自然资源等方面，将全国划分为50——60个一级行政单位，这样既消除了以前划省的不利因素，亦可平衡各个政区的人口、经济，保证中央对地方的绝对领导。

⒉撤消市制
至1991年底，我国1个省级单位平均领导11.3个地级单位，1个地级单位仅领导8.4个县级单位，管理跨度小，导致层次重叠，人浮于事[4]。

若将全国一级行政单位调为50——60个，每省辖45个左右的县（市），显然，完全可以取消市制。

这样，调整管理幅度，大大提高了行政效率，市管县的矛盾不再有，同时减少了行政人员，大大降低了管理成本，亦减轻了政府和人民的负担。

⒊强化县制
合理调整县政区规模。

在撤市之后可综合考虑地域经济、文化、民族、地理等特征对县进行调整，或县县合并，或保持原县区划不变，或更合理的划分县界。

但要注意各省辖县不宜过多，应为45个左右，达到各省对县的方便管理和资源的优化配置，同时更利于经济的发展为宜。

⒋另外，县以下可实行乡乡合并，村村合并
精简机构，减少行政人员，实行明确的责任分工，以市场经济导向为主，充分发挥乡镇在社会政治和经济等各项事业的作用等。

综上所述，在行政区划改革时要放眼全局和未来，以发展的眼光看待。

综合考虑人口、经济、文化、地域、民族等因素，周密制定改革方案，采取切实可行的措施，以不影响社会稳定为向导，逐步试点改革。

对于精简机构的分流人员的安置，对于人心所向等方面都要详细周密的考虑，反复论证，再行改革，笔者相信一定会取得理想的效果。

参考文献：
[1]刘君宝，靳润成，周克瑜，中国政区地理[M]，北京：科学出版社，1999，3-4。

[2]民政部《二○○四年民政事业发展报告》
[3]/files/list.aspid=25
[4]延廷锐，中国行政体制改革问题报告[M]，北京：中国发展出版社，2004，368。

(作者单位：湖北省十堰市房县土城中学442115)。