财政收入与政府行为_杨宏山
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二、中国地方财政收入的制度演进
中国和西方国家在地方财政收入的差异性，根源 于中国改革的特殊制度起点。在改革开放初期，中国 城市土地和绝大部分住宅归国家所有，国家以划拨和 福利的途径提供土地和住房。由于不动产不能交易， 财产税的征收也就无从谈起。在从计划经济向市场经 济的过渡中，地方政府以土地使用权流转为突破口， 创造了中国特色的地方治理模式。这一模式释放出巨 大能量，它推动经济快速发展。国家统计局的数据显 示，“十一五”期间，中国 GDP 总量的国际排序从 2005 年的第 5 位提升到 2010 年的第 2 位。中国人均国 民总收入 （GNI） 相当于世界平均水平的比例从 2005 年的 24.8％，提高到 2009 年的 41.8％。[4]
当前，中国地方政府主要通过税收和土地出让两 种方式获取财政收入，一方面，地方政府通过征税获 取经常性的税收收入；另一方面，地方政府通过出让 城市国有土地使用权，直接获取一次性的土地出让收 入。2010 年，全国税收收入完成 7.7 万亿元，而地方政 府出让土地获取的收入达 2.7 万亿元。土地出让收入属 于地方政府财政预算外收入，它并未包含在一般预算 收入之中，但作为地方政府基金缴入地方国库。目 前，一些城市的土地出让收入甚至超过了地方税收的 总和。例如，三亚市 2010 年的财政收入中 58%来自于 房地产业。北京市 2010 年的地方税收收入为 1500 亿 元；2010 年，北京共成交各类用地 276 宗，土地出让 金总额达 1639 亿元。一般来讲，税收主要用于治安、 教育、文化、卫生等经常性的公共服务支出，而土地 收入主要用于支付一次性的基础设施建设成本。由于 地方政府的预算内和预算外收入具有统筹属性，当预 算内收入出现缺口府普遍重视“招商引资”，而在公共 服务领域的欠账较多。为扭转这一局面，近年来，中 央政府一再强调，各级政府要全面履行职能，在继续 搞好经济发展的同时，要更加注重履行社会管理和公 共服务职能。考察发达市场经济国家的地方治理，地
方政府之所以重视公共服务，是因为地方财政收入主 要来自于经常性的财产税，也称房地产税或物业税。 财产税是指一系列以固定资产市场价值为税基的政府 税收。这类税收在发达国家大多属于地方税。由于固 定资产是一种持续积累、不易折旧、难于隐匿的资本 形态，同时征收成本较低，因而成为地方政府的主要 税源。
征收财产税还有利于化解当前城市治理面临的诸 多难题。首先，财产税有利于打破现行户籍制度的刚 性壁垒。当前，户籍制度的重要功能之一是界定谁有 资格享受地方性公共服务，包括基础教育、失业保 障、医疗保障、住房保障等。由于无法区别个人纳税 情况，很多城市就依据有无本地户籍来识别公共服务 对象。征收财产税之后，居住地将成为有资格享受地 方性公共服务的重要依据。个人只要居住在本地，不 论是暂住还是永久居住，都为地方财政做出了贡献， 都有资格享受本地公共服务。显然，财产税有利于促 进人口自由迁徙和流动，基于财产税的“以房管人” 政策，是一种比户籍管制更公平的制度安排。其次， 财产税有利于提高土地利用率、减少住宅闲置率。[8]
财产税可以有效地引导发展型政府向服务型政府 转变。如果不征收财产税，地方政府面向居民提供公 共服务就难以获得直接回报。如果地方收入主要来自 于开发商和工商企业，建设服务型政府就很容易异化 为“为企业服务”。将财产税列为地方政府的主体性税 源以后，它将极大地缓解地方政府通过招商引资获取 地方性收入的压力，从而抑制地方性“投资冲动”。普 遍征收财产税以后，地方政府改善公共服务会导致辖 区内的不动产增值，政府收入也会随之增加。这样， 地方政府基于自身利益考虑，就会产生提升公共服务 水平的内在驱动力。相应地，地方政府间的竞争就会 从招商引资竞争转向公共服务竞争，“服务居民”就会 取代“服务企业”成为地方政府的行动选择。
而在发达市场经济国家，地方政府收入主要依靠 财产税。联合国人居中心的报告提出，“在各个地方政 府的税收体系中，财产税是普遍具有的税收项目”， “是地方政府的一项有益且必要的收入来源”[2]。以美 国为例，目前，联邦政府开征的税种以个人所得税、 社会保障税、公司所得税为主，辅之以遗产和赠与 税、消费税和关税；州政府开征的税种以销售税、个 人所得税为主，辅之以公司所得税、消费税、财产 税、遗产与赠与税、资源税和社会保障税；地方政府 开征的税种以财产税为主体税种，辅以销售税、消费 税、个人所得税、公司所得税、其他税种以及规费。 由于联邦政府不征收财产税，并且州政府征收的财产 税占财产税总收入的比重很小，所以财产税实际上就 是指地方的财产税。目前，地方的财产税约占地方财 政总收入的 29%，占地方税收总收入的 75%，占美国 全部财产税收入的 95%以上。[3]
* 本 文 为 国 家 社 会 科 学 基 金 项 目 （09BZZ007） 和 教 育 部 “211 工 程 ” 三 期 子 项 目 “ 中 国 特 色 的 公 共 管 理 与 公 共 政 策 学 科 平 台 建 设”的阶段性成果。
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我国 《预算法》 规定：“地方各级预算按照量入为 出、收支平衡的原则编制，不列赤字。”由于无权发行 债券，这就极大地制约了地方政府通过举债方式进行 基础设施建设的行为。1980 年代末开始实施的土地有 偿使用制度，为地方政府的基础设施建设投融资提供 了重要途径。由于垄断土地一级市场，地方政府可以 通过抵押土地的方式获得基础设施建设所需的大额资 金。在 1990 年代中期以后，地方政府开始成立公司法 人组织，以国有土地使用权作抵押，向银行大规模举 债，持续进行基础设施建设，并带动经济快速增长。 随着投融资体制改革，地方政府通过国有控股公司间
接地向银行贷款，不仅加快了基础设施建设，而且推 动了开发区建设、新城建设和旧城改造。
1998 年中央政府决定中止福利住房制度，推行住 宅供给市场化，它催生了房地产市场，并为基础设施 建设和经济快速增长打造了新引擎。根据法律，只有 政府有权转变土地用途，开发商只能从政府手中拿到 一手土地。地方政府首先通过征地或拆迁获得一手土 地。然后，政府通过重新规划改变土地的使用用途和 使用强度，并配套建设各种基础设施，致使地价大幅 升值。接下来，政府通过拍卖城市土地使用权，由出 价最高的开发商获得国有土地进行商品房开发，并为 商业房的使用者提供治安、教育、医疗等公共服务。 与抵押生地向银行举债相比较，出让土地获得一次性 收益属于市场交易行为，其风险由购地者承担，地方 政府基本上不存在债务风险问题。
当前，由于劳动力资源比较富余，除专业技术人 才之外，劳动者的“用脚投票”对地方政府的影响并 不明显。地方治理主要面临两方面的竞争：第一是地 方政府之间在招商引资上展开竞争；第二是开发商之 间在城市土地市场上展开竞争。[5]在招商引资竞争中， 投资者可以在不同城市进行选择，地方政府之间处于 竞争地位；而在城市土地市场竞争中，地方政府处于 垄断地位，开发商为获得城市土地而展开激烈竞争， 导致国有土地价格持续上涨。地方政府之所以重视招 商引资，是由于外来投资可通过企业税收的形式经常 性的财政收入。一次性的土地出让收入和经常性的税 收收入构成了当前地方政府收入的两大基础性来源。
三、土地财政与发展型政府
地方政府的收入来源及获取方式，直接决定了其 行为模式。当前，中国地方政府收入在相当程度上来 源于土地收入和企业税收，它决定了地方政府必须优 先考虑开发商和企业家的公共服务需求。目前，企业 为地方政府提供了主要税源，除个人所得税之外，居 民基本上不直接向地方政府缴纳其他税收。因此，为 企业服务也就成为地方政府的优先考虑。这就导致了 地方政府属于发展型政府，而非服务型政府。
D. A. 阿肖尔的研究表明，基础设施投资对于改善 投资环境和促进经济发展具有极端重要性。[6] 面对招 商引资的竞争，面对投资者的“用脚投票”，地方政府 要占据优势地位，就必须改善基础设施条件，为投资
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者创造更好的“投资环境”。实证研究发现，改革开放 以来，尤其是 20 世纪 90 年代之后，中国基础设施建设 取得显著成就，主要原因在于投资模式发生了巨大变 化，地方政府开始扮演重要角色，良好的基础设施支 撑了直接的生产性投资和更快的经济增长。[7]
财产税将居民的财产升值与政府收入联系起来， 它构成了服务型政府的税收基础。地方政府改进了道 路交通、供水供电、治安、消防、教育、公园、绿化 等基础设施和公共服务，各类物业就会随之升值。地 方政府的公共服务越好，物业的价值就越高，政府按 一定比例 （一般为 1-2%） 征收的财产税就会越多。反 之，公共服务水平降低，居民选择外迁，物业就会贬 值，政府收入随之减少。
为了筹集基础设施建设所需大额资金，当前，地 方政府主要依靠土地使用权出让获得预算外收入。地 方政府提供的公共服务是长期的连续行为，而土地收 入是一次性的交易行为。为了支持经常性的公共服务 支出，地方政府必须找到某种途径，将一次性的收入 转变为经常性的可持续收入。这个途径就是工商业税 收。由于商业需要通过工业创造消费，因此，发展工 业就成为地方政府扩大财政收入的基本选择。正是由 于追求经常性税收收入，它导致了地方政府在工业土 地和商品房土地市场上采取完全相反的定价行为。地 方政府通过土地批租获得一次性的土地出让收入，然 后以远低于商品房用地的价格转让工业用地。这一制 度安排等于用商品房用地的一次性收入来补贴工业发 展，从而提升工业经济的低成本优势，使本地工业具 有竞争力，并推动经济快速增长。
政府提供公共物品和服务具有成本，它包括一次 性的固定投入 （如基础设施建设） 成本以及经常性的 公共服务维持成本。政府满足公共需求，为居民和企
业提供基础设施、法律保障、公共安全等公共物品和 服务，需要通过一定的“收费”机制形成稳定的财政 收入。政府治理如果不能获取可持续增长的财政收 入，就注定不是一种好的行动模式。财政收入的来源 主要有税收收入、债务收入、公有资产收入、政府规 费收入等。其中，税收收入是现代国家财政收入的主 要来源。
一、中外地方财政收入的差异性
近年来，地方治理引起了学界的广泛关注和讨 论。地方治理的基本使命是提供公共物品和公共服 务、满足公共需求、推进地方可持续发展。地方治理 不仅包括内部各主体之间的协调与合作以及对公共政 策的参与，同时也涉及与外部主体之间的竞争与博 弈。一个地方政府面临着其他地方政府的竞争，而且 它们和下级或上级政府组织争夺资源。[1] 地方治理寻 求以更好的组织结构和行动方式，在竞争中占据优势 地位，促进地方快速和可持续发展。
地方政府间竞争是优化资源配置的主要途径，也 是地方经济保持活力的重要制度安排。正是这种激烈 的地方政府间竞争，它有效改善了地方治理的“硬 件”（基础设施） 和“软件”（公共服务） 环境。为了 在招商引资中赢得优势，地方政府的基本手段是，出 台地方性优惠政策，减免地方税收和工业土地收入， 甚至实行“零地价”招商。地方政府间竞争对中央财 政也有显著贡献。为了吸引投资者，地方政府大规模 投资于基础设施建设，并对工商业发展给予补贴。结 果是，工商业税收大幅增长。在现行的分税制下，与 经济发展直接相关的主体税种，如增值税、企业所得 税、个人所得税，大多被划为中央与地方共享税，这 使得中央财政近年来以超过 GDP 增速的幅度持续快速 增长。
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财政收入与政府行为*
■ 杨宏山
【提 要】 从地方财政收入的视角，解释了改革开放以来尤其是 20 世纪 90 年代以来支撑中国经济快速发
展的地方政府行为模式，揭示了发展型政府的行动逻辑，并通过比较制度分析，探讨了服务型政府的税收基
础。主张地方财政收入的制度安排是导致政府行为差异的重要变量。
【关键词】 财政收入 政府行为 公共服务
【中图分类号】 D6
【文献标识码】 A
【文章编号】 1008-1747（2011）06-0034-04
改革开放以来，中国地方发展取得了举世瞩目的 成就。它突出地表现为道路、桥梁、通讯、机场、车 站、港口、市政公用事业等基础设施发生了巨大变 化。伴随着物质基础设施的显著改善，城镇化和工业 化快速发展，地方经济总量和财政收入快速增长，中 产阶级队伍迅速扩大。经济快速发展在相当程度上反 映了政府行为的有效性。高质量的基础设施有赖于高 效的政府治理，低效的政府治理是不可能创造出经济 发展的奇迹的。本文就中国地方政府治理模式及其发 展转型进行探讨。
中国和西方国家在地方财政收入的差异性，根源 于中国改革的特殊制度起点。在改革开放初期，中国 城市土地和绝大部分住宅归国家所有，国家以划拨和 福利的途径提供土地和住房。由于不动产不能交易， 财产税的征收也就无从谈起。在从计划经济向市场经 济的过渡中，地方政府以土地使用权流转为突破口， 创造了中国特色的地方治理模式。这一模式释放出巨 大能量，它推动经济快速发展。国家统计局的数据显 示，“十一五”期间，中国 GDP 总量的国际排序从 2005 年的第 5 位提升到 2010 年的第 2 位。中国人均国 民总收入 （GNI） 相当于世界平均水平的比例从 2005 年的 24.8％，提高到 2009 年的 41.8％。[4]
当前，中国地方政府主要通过税收和土地出让两 种方式获取财政收入，一方面，地方政府通过征税获 取经常性的税收收入；另一方面，地方政府通过出让 城市国有土地使用权，直接获取一次性的土地出让收 入。2010 年，全国税收收入完成 7.7 万亿元，而地方政 府出让土地获取的收入达 2.7 万亿元。土地出让收入属 于地方政府财政预算外收入，它并未包含在一般预算 收入之中，但作为地方政府基金缴入地方国库。目 前，一些城市的土地出让收入甚至超过了地方税收的 总和。例如，三亚市 2010 年的财政收入中 58%来自于 房地产业。北京市 2010 年的地方税收收入为 1500 亿 元；2010 年，北京共成交各类用地 276 宗，土地出让 金总额达 1639 亿元。一般来讲，税收主要用于治安、 教育、文化、卫生等经常性的公共服务支出，而土地 收入主要用于支付一次性的基础设施建设成本。由于 地方政府的预算内和预算外收入具有统筹属性，当预 算内收入出现缺口府普遍重视“招商引资”，而在公共 服务领域的欠账较多。为扭转这一局面，近年来，中 央政府一再强调，各级政府要全面履行职能，在继续 搞好经济发展的同时，要更加注重履行社会管理和公 共服务职能。考察发达市场经济国家的地方治理，地
方政府之所以重视公共服务，是因为地方财政收入主 要来自于经常性的财产税，也称房地产税或物业税。 财产税是指一系列以固定资产市场价值为税基的政府 税收。这类税收在发达国家大多属于地方税。由于固 定资产是一种持续积累、不易折旧、难于隐匿的资本 形态，同时征收成本较低，因而成为地方政府的主要 税源。
征收财产税还有利于化解当前城市治理面临的诸 多难题。首先，财产税有利于打破现行户籍制度的刚 性壁垒。当前，户籍制度的重要功能之一是界定谁有 资格享受地方性公共服务，包括基础教育、失业保 障、医疗保障、住房保障等。由于无法区别个人纳税 情况，很多城市就依据有无本地户籍来识别公共服务 对象。征收财产税之后，居住地将成为有资格享受地 方性公共服务的重要依据。个人只要居住在本地，不 论是暂住还是永久居住，都为地方财政做出了贡献， 都有资格享受本地公共服务。显然，财产税有利于促 进人口自由迁徙和流动，基于财产税的“以房管人” 政策，是一种比户籍管制更公平的制度安排。其次， 财产税有利于提高土地利用率、减少住宅闲置率。[8]
财产税可以有效地引导发展型政府向服务型政府 转变。如果不征收财产税，地方政府面向居民提供公 共服务就难以获得直接回报。如果地方收入主要来自 于开发商和工商企业，建设服务型政府就很容易异化 为“为企业服务”。将财产税列为地方政府的主体性税 源以后，它将极大地缓解地方政府通过招商引资获取 地方性收入的压力，从而抑制地方性“投资冲动”。普 遍征收财产税以后，地方政府改善公共服务会导致辖 区内的不动产增值，政府收入也会随之增加。这样， 地方政府基于自身利益考虑，就会产生提升公共服务 水平的内在驱动力。相应地，地方政府间的竞争就会 从招商引资竞争转向公共服务竞争，“服务居民”就会 取代“服务企业”成为地方政府的行动选择。
而在发达市场经济国家，地方政府收入主要依靠 财产税。联合国人居中心的报告提出，“在各个地方政 府的税收体系中，财产税是普遍具有的税收项目”， “是地方政府的一项有益且必要的收入来源”[2]。以美 国为例，目前，联邦政府开征的税种以个人所得税、 社会保障税、公司所得税为主，辅之以遗产和赠与 税、消费税和关税；州政府开征的税种以销售税、个 人所得税为主，辅之以公司所得税、消费税、财产 税、遗产与赠与税、资源税和社会保障税；地方政府 开征的税种以财产税为主体税种，辅以销售税、消费 税、个人所得税、公司所得税、其他税种以及规费。 由于联邦政府不征收财产税，并且州政府征收的财产 税占财产税总收入的比重很小，所以财产税实际上就 是指地方的财产税。目前，地方的财产税约占地方财 政总收入的 29%，占地方税收总收入的 75%，占美国 全部财产税收入的 95%以上。[3]
* 本 文 为 国 家 社 会 科 学 基 金 项 目 （09BZZ007） 和 教 育 部 “211 工 程 ” 三 期 子 项 目 “ 中 国 特 色 的 公 共 管 理 与 公 共 政 策 学 科 平 台 建 设”的阶段性成果。
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2011.06
T 民主政治 THEORETICAL HORIZON
我国 《预算法》 规定：“地方各级预算按照量入为 出、收支平衡的原则编制，不列赤字。”由于无权发行 债券，这就极大地制约了地方政府通过举债方式进行 基础设施建设的行为。1980 年代末开始实施的土地有 偿使用制度，为地方政府的基础设施建设投融资提供 了重要途径。由于垄断土地一级市场，地方政府可以 通过抵押土地的方式获得基础设施建设所需的大额资 金。在 1990 年代中期以后，地方政府开始成立公司法 人组织，以国有土地使用权作抵押，向银行大规模举 债，持续进行基础设施建设，并带动经济快速增长。 随着投融资体制改革，地方政府通过国有控股公司间
接地向银行贷款，不仅加快了基础设施建设，而且推 动了开发区建设、新城建设和旧城改造。
1998 年中央政府决定中止福利住房制度，推行住 宅供给市场化，它催生了房地产市场，并为基础设施 建设和经济快速增长打造了新引擎。根据法律，只有 政府有权转变土地用途，开发商只能从政府手中拿到 一手土地。地方政府首先通过征地或拆迁获得一手土 地。然后，政府通过重新规划改变土地的使用用途和 使用强度，并配套建设各种基础设施，致使地价大幅 升值。接下来，政府通过拍卖城市土地使用权，由出 价最高的开发商获得国有土地进行商品房开发，并为 商业房的使用者提供治安、教育、医疗等公共服务。 与抵押生地向银行举债相比较，出让土地获得一次性 收益属于市场交易行为，其风险由购地者承担，地方 政府基本上不存在债务风险问题。
当前，由于劳动力资源比较富余，除专业技术人 才之外，劳动者的“用脚投票”对地方政府的影响并 不明显。地方治理主要面临两方面的竞争：第一是地 方政府之间在招商引资上展开竞争；第二是开发商之 间在城市土地市场上展开竞争。[5]在招商引资竞争中， 投资者可以在不同城市进行选择，地方政府之间处于 竞争地位；而在城市土地市场竞争中，地方政府处于 垄断地位，开发商为获得城市土地而展开激烈竞争， 导致国有土地价格持续上涨。地方政府之所以重视招 商引资，是由于外来投资可通过企业税收的形式经常 性的财政收入。一次性的土地出让收入和经常性的税 收收入构成了当前地方政府收入的两大基础性来源。
三、土地财政与发展型政府
地方政府的收入来源及获取方式，直接决定了其 行为模式。当前，中国地方政府收入在相当程度上来 源于土地收入和企业税收，它决定了地方政府必须优 先考虑开发商和企业家的公共服务需求。目前，企业 为地方政府提供了主要税源，除个人所得税之外，居 民基本上不直接向地方政府缴纳其他税收。因此，为 企业服务也就成为地方政府的优先考虑。这就导致了 地方政府属于发展型政府，而非服务型政府。
D. A. 阿肖尔的研究表明，基础设施投资对于改善 投资环境和促进经济发展具有极端重要性。[6] 面对招 商引资的竞争，面对投资者的“用脚投票”，地方政府 要占据优势地位，就必须改善基础设施条件，为投资
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者创造更好的“投资环境”。实证研究发现，改革开放 以来，尤其是 20 世纪 90 年代之后，中国基础设施建设 取得显著成就，主要原因在于投资模式发生了巨大变 化，地方政府开始扮演重要角色，良好的基础设施支 撑了直接的生产性投资和更快的经济增长。[7]
财产税将居民的财产升值与政府收入联系起来， 它构成了服务型政府的税收基础。地方政府改进了道 路交通、供水供电、治安、消防、教育、公园、绿化 等基础设施和公共服务，各类物业就会随之升值。地 方政府的公共服务越好，物业的价值就越高，政府按 一定比例 （一般为 1-2%） 征收的财产税就会越多。反 之，公共服务水平降低，居民选择外迁，物业就会贬 值，政府收入随之减少。
为了筹集基础设施建设所需大额资金，当前，地 方政府主要依靠土地使用权出让获得预算外收入。地 方政府提供的公共服务是长期的连续行为，而土地收 入是一次性的交易行为。为了支持经常性的公共服务 支出，地方政府必须找到某种途径，将一次性的收入 转变为经常性的可持续收入。这个途径就是工商业税 收。由于商业需要通过工业创造消费，因此，发展工 业就成为地方政府扩大财政收入的基本选择。正是由 于追求经常性税收收入，它导致了地方政府在工业土 地和商品房土地市场上采取完全相反的定价行为。地 方政府通过土地批租获得一次性的土地出让收入，然 后以远低于商品房用地的价格转让工业用地。这一制 度安排等于用商品房用地的一次性收入来补贴工业发 展，从而提升工业经济的低成本优势，使本地工业具 有竞争力，并推动经济快速增长。
政府提供公共物品和服务具有成本，它包括一次 性的固定投入 （如基础设施建设） 成本以及经常性的 公共服务维持成本。政府满足公共需求，为居民和企
业提供基础设施、法律保障、公共安全等公共物品和 服务，需要通过一定的“收费”机制形成稳定的财政 收入。政府治理如果不能获取可持续增长的财政收 入，就注定不是一种好的行动模式。财政收入的来源 主要有税收收入、债务收入、公有资产收入、政府规 费收入等。其中，税收收入是现代国家财政收入的主 要来源。
一、中外地方财政收入的差异性
近年来，地方治理引起了学界的广泛关注和讨 论。地方治理的基本使命是提供公共物品和公共服 务、满足公共需求、推进地方可持续发展。地方治理 不仅包括内部各主体之间的协调与合作以及对公共政 策的参与，同时也涉及与外部主体之间的竞争与博 弈。一个地方政府面临着其他地方政府的竞争，而且 它们和下级或上级政府组织争夺资源。[1] 地方治理寻 求以更好的组织结构和行动方式，在竞争中占据优势 地位，促进地方快速和可持续发展。
地方政府间竞争是优化资源配置的主要途径，也 是地方经济保持活力的重要制度安排。正是这种激烈 的地方政府间竞争，它有效改善了地方治理的“硬 件”（基础设施） 和“软件”（公共服务） 环境。为了 在招商引资中赢得优势，地方政府的基本手段是，出 台地方性优惠政策，减免地方税收和工业土地收入， 甚至实行“零地价”招商。地方政府间竞争对中央财 政也有显著贡献。为了吸引投资者，地方政府大规模 投资于基础设施建设，并对工商业发展给予补贴。结 果是，工商业税收大幅增长。在现行的分税制下，与 经济发展直接相关的主体税种，如增值税、企业所得 税、个人所得税，大多被划为中央与地方共享税，这 使得中央财政近年来以超过 GDP 增速的幅度持续快速 增长。
T THEORETICAL HORIZON 民主政治
财政收入与政府行为*
■ 杨宏山
【提 要】 从地方财政收入的视角，解释了改革开放以来尤其是 20 世纪 90 年代以来支撑中国经济快速发
展的地方政府行为模式，揭示了发展型政府的行动逻辑，并通过比较制度分析，探讨了服务型政府的税收基
础。主张地方财政收入的制度安排是导致政府行为差异的重要变量。
【关键词】 财政收入 政府行为 公共服务
【中图分类号】 D6
【文献标识码】 A
【文章编号】 1008-1747（2011）06-0034-04
改革开放以来，中国地方发展取得了举世瞩目的 成就。它突出地表现为道路、桥梁、通讯、机场、车 站、港口、市政公用事业等基础设施发生了巨大变 化。伴随着物质基础设施的显著改善，城镇化和工业 化快速发展，地方经济总量和财政收入快速增长，中 产阶级队伍迅速扩大。经济快速发展在相当程度上反 映了政府行为的有效性。高质量的基础设施有赖于高 效的政府治理，低效的政府治理是不可能创造出经济 发展的奇迹的。本文就中国地方政府治理模式及其发 展转型进行探讨。