流域水资源管理中的生态补偿问题研究

[收稿日期]　2005-04-11[作者简介]　周大杰(1975-),男,山西省大同市人,北京师范大学环境学院,博士生。

[基金项目]　中国国家发展改革委员会-瑞典合作项目“首都生态圈水问题研究”。

流域水资源管理中的生态补偿问题研究周大杰1,董文娟1,孙丽英1,石缎花1,齐晔2(11北京师范大学环境学院,北京　100875;21北京师范大学全球环境政策研究中心,北京　100875) [摘要]　流域水资源的有效管理应当着眼于制度建设和制度创新,尤其应当注重流域水资源利用中的生态补偿问题的研究与探讨。

流域水资源综合利用中的生态补偿问题,不仅要廓清其理论概念,阐明补偿的实质、原则、分类、方式,而且需要研制可操作性强的补偿机制和对该机制的监督保障体系。

及时有效地建立中央政府和流域下游发达地区对上游经济欠发达地区的生态补偿制度,达到既可以保护上游生态环境,提高上游人民生活水平,又能促进全流域社会经济的可持续发展的目的。

[关键词]　流域;水资源管理;生态补偿 [中图分类号]　X321　[文献标识码]　A [文章编号]　100220209(2005)0420131205 水是维持人类和生态系统生存和发展的控制性资源之一。

水资源的可持续利用直接关系到人民生活水平的不断提高,社会经济的持续发展,生态环境的逐步改善。

流域水资源的可持续利用是实现全流域社会经济可持续发展的基础。

我国大江大河的流向多数是自西向东,为了保持全流域水资源的可持续利用,上游地区需要投入大量的人力、物力和财力,对生态环境进行建设和保护。

而我国的西部却是经济相对落后,人民生活相对贫困,生态比较脆弱的地区,建设和保护生态环境的巨大负担是流域上游地区无法独自承受的,需要下游受益区和中央政府共同承担。

建立流域生态补偿制度,实施中央及下游受益区对西部地区和流域上游地区的补偿政策,可以理顺流域上下游区域的生态关系和利益关系,加快上游发展,减少地区灾害,促进全流域的社会经济可持续发展,流域生态补偿制度的建立,可以使下游经济发达地区对中上游相对贫困地区的补给,不再是单纯的“扶贫”,更不是“恩赐”,而是一种社会分工和利益互补[1]。

从上世纪90年代末开始,有的学者论述了江河源头地区建立生态补偿机制的必要性,有的学者初步探讨了生态补偿的理论基础以及在我国西部区域实施生态补偿机制的方式。

本文则着重从生态补偿的要领和具有可操作性的措施两方面探讨流域水资源管理中的生态补偿问题。

一、补偿的实质补偿从狭义上说就是“补”和“偿”。

“补”就是给那些为整个社会发展带来正的经济外部性的个体、单位、部门、地区的活动应得利益的补贴;“偿”就是对那些产生负的经济外部性的个体、单位、部门、地区的活动带给其他区域或社会成员的消极影响的赔偿。

从广义上说,补偿实质是一种保障社会公平的机制,是一种使外部成本内部化的手段。

补偿制度涉及的内容多种多样,其中的生态补偿制度既包括东、西部地区之间、不同产业之间、同一产业中不同产业链之间的补偿,又包括城市与乡村之间、流域上下游之间、发达地区与落后地区之间的补偿。

因此,生态补偿机制是国家补偿制度的基础,生态补偿制度的建立可以在很大程度上解决国家发展中的经济矛盾和社会矛盾,促进和谐社会的建设,实现经济、社会、环境的可持续发展。

131北京师范大学学报(社会科学版)2005年第4期(总第190期)二、生态补偿的定义流域生态补偿是一种政府宏观调控下实现水资源公平利用的经济政策。

生态补偿从狭义的角度理解就是:对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称;广义的生态补偿还应包括对因环境保护而丧失发展机会的区域内的居民资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠,以及为增进环境保护意识,提高环境水平而进行的教育科研费用的支出[2](P355)。

流域生态补偿机制就是中央和下游发达地区对由于保护环境敏感区而失去发展机会的上游地区以优惠政策、资金、实物等形式的补偿制度,其实质是流域上下游地区政府之间部分财政收入的重新再分配过程,目的是建立公平合理的激励机制,使整个流域能够发挥出整体的最佳效益。

三、生态补偿的原则(一)受益者补偿原则污染者有责任对自己污染环境所造成的损失作出赔偿,同样,环境受益者也有责任和义务对生态功能保护区域及其居民提供适当的补偿。

生态环境的保护并不是某一区域的事情,上游生态环境保护好了,受益的是整个流域。

因此,流域下游受益区应该为上游的生态环境建设提供一定的资金、技术等方式的补偿,只有这样才能保障上游区域生态保护措施的有效实施,水土保持工作的顺利进行,带给下游用水地区直接或间接利益。

按照“受益者补偿”原则,受益地区用水企业与个人均应对上游环境保护行为的投入给予合理的补偿。

(二)均衡协调原则生态补偿制度建立的基本宗旨是协调生态功能区开发与保护的矛盾,实现生态功能区的区域经济利益与整体生态利益之间的协调发展,其终极目的是促进人与自然的永恒和谐。

区域经济社会的持续发展需要安全的水资源保障,均衡协调原则要求保持水资源数量的消长平衡和环境不受破坏,要使水资源在价值形态上始终保持保值增值的态势。

如果上游地区的森林植被遭到严重破坏,失去涵养水源的功能,就会导致水土流失、洪水泛滥等生态灾难,水资源的价值就会降低。

实施水资源生态补偿机制,可以使流域上游地区水土保持工作拥有足够的资金,有效保证全流域水资源的持续开发利用。

(三)公平原则生态环境是一个有机联系的不可分割的统一整体,它具有无国界性和无区域性的特点。

生态功能区的建设与保护,不仅为该区域提供了生态服务,还为整个国家发挥了生态维护作用,受益主体对保护主体提供适当的经济补偿是公平原则的要求,体现了社会的正义性。

水资源的保障供给往往离不开上游水源地大量水资源保护资金的投入,同时流域上游地区为保护好珍贵的水资源,往往采取限制某些产业发展的方式,这样,必然会对该地区整个经济的发展造成一定的损失,人民生活水平相对较低。

因此,下游相对富裕的受益区有责任对上游经济落后地区对水源的保护工作进行经济补偿[3](P216-224)。

(四)多层次原则生态补偿制度应是多层次的,它不仅包括东部发达地区对中西部生态功能区域在“面”上的资金与技术上的支持和补偿,还包括流域下游地区向上游地区在“线”上的必要补偿,城市对处于农村地区的水源地在“点”上的补偿。

不同层次的补偿机制以不同的方式实现,如建立国家补偿机制,流域上、下游补偿机制,区域内的城市、乡村补偿机制等。

四、生态补偿的分类与方式按照不同的标准,生态补偿有不同的分类:从时间上可以分为代际补偿和代内补偿。

代际补偿是当代人对后代人的补偿,稀缺的生态环境资源是人类共有的财富,当代人在利用生态环境资源时应对后代人进行补偿;代内补偿是指不同国家、不同地区之间的生态补偿[4]。

从空间上可以分为国家之间的生态补偿和国家内部的生态补偿。

国家之间的生态补偿是指各国的环境资源相互联系,共同构成了地球环境资源大系统,一国在利用其本国资源时,有可能对其他国家造成危害,这时,应进行国家之间的补偿;国家内部的生态补偿是指一个国家内部受益地区对受损地区居民资金、技术、实物上的补偿以及中央出台的对受损地区的优惠政策。

生态补偿的方式归纳起来可以分为四大类型:资金补偿、实物补偿、政策补偿、智力补偿。

资金补231北京师范大学学报(社会科学版)2005年第4期(总第190期)偿是最常见的补偿方式也是最迫切急需的补偿方式。

资金补偿常见的方式有:补偿金、赠款、减免税收、退税、信用担保的贷款、补贴、财政转移支付、贴息、加速折旧等;实物补偿是指补偿者运用物质、劳力和土地等进行补偿,提供受补偿者部分的生产要素和生活要素,改善受补偿者的生活状况,增强生产能力。

实物补偿有利于提高物质使用效率,如退耕还林(草)政策中运用大量粮食进行补偿的方式。

政策补偿是中央政府对省级政府、省级政府对市级政府的权力和机会补偿。

受补偿者在授权的权限内,利用制定政策的优先权和优惠待遇,制定一系列创新性的政策,促进发展并筹集资金。

利用制度资源和政策资源进行补偿是十分重要的,尤其是对资金匮乏,经济落后的流域上游地区更为重要。

智力补偿是补偿者开展智力服务,提供无偿技术咨询和指导,培训受补偿地区或群体的技术人才和管理人才,输送各类专业人才,提高受补偿地区的生产技能,技术含量和管理组织水平[5]。

五、流域生态补偿机制的建立(一)流域生态补偿标准的确定流域生态补偿是下游地区对上游地区输送优良水资源的补偿,补偿标准的计算方法有以下几种:11以上游地区为水质达标所付出的努力为依据,主要包括上游地区涵养水源、环境污染综合整治、农业非点源污染治理、城镇污水处理设施建设与运行、修建水利设施等项目的投资。

21以下游地区如果没有得到上游达标水质而造成的损失计算,包括一、二、三产业的发展,人们生活水平的提高和旅游业的发展等方面。

31今后上游地区为进一步改善水环境质量和数量而新建生态保护和建设项目、环境污染综合整治项目、新建水利设施等项目,由下游地区补偿上游地区一定的资金。

(二)补偿主体的认定补偿主体可以分为国家、社会和自我。

国家补偿是指中央政府对流域上游区域生态建设给予的财政拨款和补贴;社会补偿包括各种形式的捐助、自然资源的开发利用者对生态恢复的补偿、资源输入地区对资源输出地区的补偿以及下游地区对上游地区的补偿;自我补偿是上游区域地方政府对直接从事生态建设的个人和组织进行的补偿。

从长远来看,上游地区自身将是生态建设最大的受益者,但由于上游地区目前经济较为落后,大部分地区比较贫困,自身进行生态建设的能力十分薄弱。

因此,现行的生态补偿政策应以国家和社会补偿为主,自我补偿作为补充的办法较为切实可行[6]。

(三)补偿对象的确定在流域水资源管理中,为了保护流域下游的饮水及工农业生产,对上游开发性活动和土地利用进行严格限制,这些区域发展缓慢。

因此补偿对象包括:11水源地生态环境的建设者。

流域上游实施各项水源保护措施,为保障下游地区水资源的持续利用,在人力、物力、财力上投入了大量精力,甚至以牺牲当地的经济发展为代价,因此,流域下游区域和国家对为保护流域水资源的持续利用作出贡献的上游地区,理应负起补偿的责任。

21水资源污染的受害者。

污染物排放引起水环境的破坏,受污染的水资源不仅直接造成公民人身财产损失,还使水资源利用价值降低,可用水量减少。

饮用清洁安全的水是每个人基本的生存权利,为了保障水资源污染受害者的权益,及时补偿因水资源污染而造成的损失是非常必要的。

(四)补偿途径的选择尽管生态补偿的途径很多,但是资金补偿是最常见的补偿实践和最迫切的补偿需求。

资金补偿者可以直接向受补偿者提供补偿,也可通过补偿机构组织,对受补偿者进行间接补偿,从而使补偿的实现更为有效。