我国社区基本公共卫生服务存在的问题及对策

统计与管理
二○一
五·三
社会调查
我国社区基本公共卫生服务
存在的问题及对策
曹佩琪　李海珊
摘　要：社区卫生服务是城市卫生服务的重要组成部分，是实现人人享有初级卫生保健目标的基础环节。

大力发展社区卫生服务，对坚持预防为主、防治结合的国家发展策略，优化城市卫生服务结构，方便群众就医，减轻费用负担，建立和谐医患关系，都具有重要意义。

本文阐述了我国社区卫生服务发展的情况，分析了社区卫生服务发展中存在的问题，最后提出了完善我国社区卫生服务发展的对策。

关键词：社区　公共卫生服务　经费补偿　服务质量基金项目：2014年保定市社科基金项目，项目名称：保定市社区基本公共卫生服务均等化问题研究，项目编号：20140624
DOI：10.3969/j.issn.1674-537X.2015.03.012一、我国社区基本公共卫生服务发展概况（一）社区公共卫生服务的项目
公共卫生服务项目是指国家根据居民的主要健康问题及危险因素，按照干预措施的投入产出比、国家财力及经济社会发展状况来确定的，提供城乡基层卫生机构向居民提供的服务项目。

公共卫生服务项目要根据国家的发展，来提供综合效益好的基本公共卫生服务项目，而且还针对严重威胁儿童、妇女、老年人等特殊群体和某些地区的地方病、传染病等重大疾病和主要健康危险因素，设立和实施重大公共卫生服务项目。

1、国家基本公共卫生服务项目
2011年，国家基本公共卫生服务项目发生了变化，项目内容由原来的9大项增加为10大项内容，具体包括“城乡居民健康档案管理、健康教育、预防接种、0-6岁儿童健康管理、孕产妇健康管理、老年人健康管理、高血压患者健康管理、Ⅱ型糖尿病患者健康管理、重性精神疾病患者管理、传染病及突发公共卫生事件报告和处理以及卫生监督协管服务”。

2013年，在基本公共卫生服务项目中又新增加了中医药健康管理服务项目，推动各地的中医药健康管理服务。

2、地方主要公共卫生服务项目
根据国家规定，不同省市可以根据具体情况增加国家基本公共卫生服务的项目内容。

2009-2011年，部分地区根据自身情况增加了项目内容，如北京市新增了5项基本公共卫生服务项目，其中包括为新生儿免费进行先天性疾病筛查，为0-6岁儿童进行免费健康体检等；天津市在原有的基本公
共卫生服务项目的基础上补充原来没有的项目，调整了子项目和受益面；湖北省武汉市在国家基本公共卫生服务项目的基础上，明确35项社区公共卫生服务项目，增加社区卫生诊断，冠心病、恶性肿瘤、慢阻肺等其他慢性病监测与管理等项目，国家主要公共卫生服务项目自启动以来，在各地城乡基层医疗卫生机构得到普遍开展。

（二）社区卫生服务机构人力资源配置
我国社区卫生服务机构，多数由以前的二级医院、街道医院转型而来，社区公共卫生服务得不到应有的重视，长期以来处于“以医养防”的状态，离国家提出的“预防为主”的目标相差甚远。

另外，不完善的人事制度、人员素质不高、服务能力较低，提供的卫生服务难以被群众认可等因素，人力资源配置情况着实令人担忧。

（三）公共卫生服务经费投入
2009年国务院印发的关于《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009-2011年）》的通知中明确提出，人均基本公共卫生服务经费标准不低于15元。

2011年，基本公共卫生服务项目有所变化，服务经费不低于25元。

新增经费主要用来扩大覆盖人群，增加服务项目以提高服务质量等。

2013年，国家卫生计生委和国家中医药管理局共同印发《关于印发中医药健康管理服务规范的通知》，增加了中医药健康管理服务项目，将人均基本公共卫生服务经费补助标准提高至30元。

（四）城市社区卫生服务机构基本公共卫生服务项目完成情况
2009-2011年，免疫接种、健康教育、预防接种和传染病防治这些传统项目开展相对较好，而建立健康档案、妇幼保健、老年人保健、慢性病管理和重性精神病管理等新项目开展相对落后，问题较多。

根据卫生部统计年鉴数据，到2011年，全国针对疾病控制预防的传染病防治率和预防接种率分别为85%和93%。

而根据东中西部典型地区的数据研究，建立居民健康档案、慢性病管理和老年人保健，尤其是重性精神病管理依然较难开展，在总人口中所占的比例比较低。

二、我国社区基本公共卫生服务发展存在的问题（一）服务项目开展存在问题
1、居民建档率低。

全国大部分城市社区卫生服务机构的建档率都在50%左右，离国家的目标有一定差距。

在建档过程中，有些地区仅是为完成国家下达的硬性指标，健康
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档案没有得到合理的应用，在信息化建设落后的地区表现的
尤为明显。

此外，还有些地方原有的健康档案表不能与国家
新规范的健康档案表完全衔接，不能保证健康档案的规范性
和统一性。

更有严重的地区档案都是“死档”，丝毫没有将
档案进行系统性电子化管理。

2、部分城市的社区卫生服务机构尚未开展妇幼保健项
目。

目前，仍有部分地区的社区卫生服务机构没有开展妇幼
保健项目，这严重影响妇幼保健工作的开展。

另外，现在城
市居民都较为重视妇幼保健管理，一般会选择到大医院就诊，
这种情况在省会城市表现较为突出。

只有预防接种，部分居
民才选择社区卫生服务机构，这些都给妇幼保健工作带来很
大难度。

3、对老年人的健康保健项目开展不到位。

许多城市在
对老年保健的项目成本进行测算往往低于老年人实际体检成
本，限制了老年体检工作的开展，在实际操作中的主要服务
内容限于测血压、量身高、测体重等常规化工作。

4、慢性病病人系统管理资料不完整。

部分城市的慢性
病管理率均在50%以下，甘肃省仅为30%。

由于慢性病和
重性精神病管理对于社区卫生服务机构还是一个新生事物，
基层卫生服务人员对于疾病的界定、管理及工作方式都缺少
准确认识，管理措施不到位，不能完全按照国家规范开展服
务，随意性很大。

（二）对社区公共卫生服务经费的补偿和投入不足
公共卫生服务经费一直是制约我国社区公共卫生服务发
展的软肋。

比如，河北省2010年基本公共卫生费用在绝对
数上得到了增长，但基本公共卫生服务占公共卫生费用的比
重却由2009年的34.65%下降到了29.36%。

基本公共卫生
投入较低，且增长缓慢，跟不上医疗和公共卫生发展水平。

近年来，社区居民对基本公共卫生服务的需求较大，利用率
逐步提高，所以还应增加基本公共卫生服务项目的辅助工作
费用，如培训费、交通费、资料成本等工作经费。

（三）缺乏高质量的社区卫生服务人员
近些年，政府举办多次全科医师培训，但由于缺乏科学、
系统性，在教学方法、师资力量、教材选择方面存在不足，
培训效果并不理想。

社区卫生服务人员仍然存在学历偏低、
观念保守、知识老化和技能欠缺的问题。

即使是社区卫生工
作走在全国前列的上海市，由于社区公共卫生服务项目多、
工作量大，也存在着卫生人力资源短缺的压力。

怎样加强人
才培训，培养大量高素质的全科医护人员，提高社区公共卫
生服务人员从业能力，满足人民日益增长的公共卫生服务需
求是今后亟待解决的问题。

三、完善我国社区公共卫生服务的对策
（一）合理确定符合本地区的公共卫生服务项目
对于社区基本公共卫生服务项目工作制定比较宏观且不
符合实际的，应进一步细化和明确项目目标，制定基本公共
卫生服务项目单个项目实施方案，明确各级机构和工作人员
的具体任务和工作要求，保证基本公共卫生服务项目的全面
细致。

第一，应根据各辖区的主要健康问题，调整工作重点，
着重开展有针对性的基本公共卫生服务项目，尤其是在社区
康复、慢性病管理、精神病患者管理、老年保健项目和孕产
妇保健上进行有所侧重的调整，真正满足居民对基本公共卫
生服务的需要；第二，以照顾重点地区和重点人群为原则，
依据各区财力状况确定投入的重点地区，并给与政策上的倾
斜照顾；第三，目前的工作重点首先应放在基础资料的收集、
信息化建设、人员素质提高、居民宣传等方面，然后再有针对、
有重点、分人群、分病情地进行基本公共卫生服务。

（二）科学规范政府经费补助方式
只有强化政府在公共卫生服务均等化的主导作用，才能
保证基本公共卫生服务供给，有效缩小人群中卫生消费水平
的差距。

建议采取细化经费补助方式，改善财政资金效益考
核模式，实行与服务的数量、质量和群众满意度挂钩的补助
方式。

可提前根据辖区居民健康状况、年龄构成、分布情况、
来源构成、居住环境等因素制定公共卫生服务的范围和内容，
形成动态可调整的年度工作计划。

对照每项工作任务指标，
明确经费补助标准，做到事事有经费保障，经费跟着任务走，
只有承担工作任务的机构、人员才能得到相应的补助，从而
使基本公共卫生服务工作任务及经费补助具有实际的可行操
作性。

同时，委托第三方（上级医疗机构、辖区居民或其他
社会力量）对辖区的基本公共卫生服务项目实施情况、服务
质量与服务满意度、资金拨付与管理情况进行定期考核，根
据考核情况调整下一工作期间的各项医卫政策。

（三）建立和完善卫生相关法律，保障公民健康权利
通过立法确定基本公共卫生服务是公民的基本权利，消
除基本公共卫生服务领域的地区、城乡、人群差异。

由于我
国缺少一部统帅卫生领域的法律，诸如《卫生法》或《健康法》，
法律制度不健全，这也是我国经费投入少、服务缺乏的重要
原因。

（四）提高社区卫生服务人员的素质
完善医学教育、医卫人员的职业培训、资格考评、职称
晋升机制，使临床医疗卫生人员重视公共卫生学科和预防学
科，同样也使公共卫生医师掌握一定的临床学科知识，培养
全科医学师资队伍，提升现有人员的专业技能，提高服务能
力，实现预防和治疗的有机结合。

此外，加强服务人员的职
业素养，提升服务质量，树立“以人为本”的服务理念，与
社区居民达成双向沟通的机制，了解居民基本需求，及时调
整服务方式与手段，从而提升社区卫生服务工作的效率与质
量。

参考文献：
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务质量监管指标体系构建[J].中国卫生经济,2014(5).
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行政学院学报,2014(2).
[3]李雪平,蒲川,昊海峰,何平.基于财政角度对重
庆市基本公共卫生服务均等化的思考[J].中国卫生事业管
理,2012(6).
（作者单位：河北大学管理学院）。