乡村更新中的增长联盟_以山东省堽城镇为例_曹炎

2016.05文章编号：1009-6000(2016)05-0064-08中图分类号：TU982.29 文献标识码：B doi ：10.3969/j.issn.1009-6000.2016.05.012作者简介：曹炎（1991－），男，南京大学建筑与城市规划学院硕士研究生；朱喜钢（1959－），男，南京大学建筑与城市规划学院教授，博士生导师，通讯作者；李小虎（1986－），男，南京大学地理与海洋学院博士研究生。

摘要：乡村更新是国家破解城乡二元对立、实现城乡和谐发展的重要任务。

我国当下的农村社区建设是乡村更新的一类重要形式。

在这一建设过程中，村集体、基层政府、房地产开发商、村民个体基于各自不同的利益诉求形成了较稳定的乡村增长联盟。

论文选取山东省堽城镇作为研究区域，发现该镇存在三类乡村增长联盟：“工矿企业+村集体+开发商”、“县政府+村集体+开发商”、“镇政府+村集体+开发商”，进而分析联盟对农户家庭的影响和联盟存在的困境，为乡村增长联盟健康发展提供指引。

关键词：乡村更新；乡村增长联盟；新型农村社区；村集体；堽城Abstract: Rural regeneration has become an important task for modern countries to break the contradiction of urban and rural dualistic and realize the harmonious development of urban and rural. The new rural community is an important form of rural regeneration in China. During the construction, stakeholders include village collective, local government, real estate developers and individual villagers have formed a stable rural growth coalition for their respective interests. This paper selects Gangcheng town in Shangdong province as a case, puts forward three coalition types, namely “industrial and mining enterprises + village collective + developer”, “county government + village collective + developer”, “town and township government + village collective + developers”, then give a discussion on the influence on households by the coalition and the dilemma in the coalition, guidelines are put forward for the healthy development of rural growth coalition.Key words: rural regeneration; rural growth coalition; new rural community; village collective; Gangcheng乡村更新中的增长联盟——以山东省堽城镇为例Ｇｒｏｗｔｈ　Ｃｏａｌｉｔｉｏｎ　ｉｎ　Ｒｕｒａｌ　Ｒｅｇｅｎｅｒａｔｉｏｎ：　Ａ　Ｃａｓｅ　Ｓｔｕｄｙ　ｏｆ　Ｇａｎｇｃｈｅｎｇ　Ｔｏｗｎ曹炎 朱喜钢 李小虎ＣＡＯ　Ｙａｎ ＺＨＵ　Ｘｉｇａｎｇ ＬＩ　Ｘｉａｏｈｕ０　前言在工业化和城市化进程中，随着劳动力等生产要素不断向城市流入，城乡二元矛盾日益突出，作为流出地的传统乡村地区逐渐衰败，乡村更新成为现代国家实现城乡和谐发展的重要任务。

二战结束后，发达国家首先开始探索乡村更新政策，德国ZIP 计划（Zukunfts Investitions Programm）[1]、爱尔兰RRS 计划（Rural Renewal Scheme）等相继实施[2]，力图通过直接或间接的公共财政支持，创造就业机会，提高乡村居住生活质量，吸引人口回流。

但在僵化的资金结构和行政资源限制下，很多计划过于城镇化│URBANIZATION强调产出，而忽视了社会公平，其结果是乡村住宅空置率高、本地居民难以参与社会治理[2]；20世纪90年代开始，进入后工业时代的西方国家改进了乡村发展策略，参与式、交流导向的更新手段替代了自上而下的传统手段，乡村获取自身利益的能力得到提高[3]，较好地实现了经济、社会、文化和环境的协调发展。

日韩等东亚新兴发达国家在初步实现工业化后，也遭遇了城乡发展失衡、乡村衰退等问题，由此实施了“造村运动”、“新村运动”等乡村更新政策[4]，并最终实现了乡村的综合发展。

改革开放以来，我国的工业化和城市化迅速展开，工农收入和城乡差距拉大，各类乡村社会问题凸显，乡村更新成为我国政府关注的重点。

在这一背景下，河南、山东等省于2009年前后，开展了以新型农村社区建设为突破口的乡村更新。

这项建设旨在改善农村居住环境、减少村庄空心化、提高农村宅基地利用率，但在实施过程中却引发了农民“被上楼”、“土地财政”等问题。

2014-2015年，国务院接连出台农村宅基地确权登记等一系列土地新政策，为解决以上问题带来新的思路。

已有的研究较多关注于社区的规划、建设与管理问题，对这一更新运动背后的驱动力——乡村增长联盟的关注很少。

１　从城市增长联盟到乡村增长联盟20世纪的后半期，多数发达国家公共权力与经济资源相对分离以及政府职能向经济领域进一步扩展需求，迫使政府手中的公共权力不得不与经济利益集团结成某种形式的联盟[5]。

Molotch基于美国的经验认为，地方官员发展地方经济的强烈动机和基于土地的经济精英聚敛财富的动机主导着城市政治的发展方向，并因此在城市发展中形成了政治精英和经济精英的增长联盟，而联盟形成后的城市行政体系则被比喻为一架“增长机器”[6，7]。

Box在总结Logan等人的观点后提出，追求交换价值和使用价值的两种利益追求者在同一土地使用计划中必然存在冲突，为实现自己的目标，支持这一增长的便会形成“增长联盟”，反之则形成“反增长联盟”[8]。

改革开放以来，中国的地方政府面临与西方类似的高度竞争化发展环境，经济增长成为政府的核心目标和解决社会矛盾的主要手段[9]。

城市政府与诸多经济发展主体结成了复杂的增长联盟，推动着这数十年来城市经济快速发展。

增长联盟理论为分析城市政治经济问题提供了新的视角：哈维认为，增长导向的联盟带来的是资源破坏、环境恶化、社会失衡等问题[10]；J.弗里德曼提出“准城市国家”发展模式，倡导城市政府从单一目标的“增长型政府”向综合目标的“发展型政府”转变[11]。

国内学者引入该理论并对中国城市的各类重大变革进行了探究，既有基于城市内部的中微观尺度，如旧城改造、新城营销等[9，12]，也有基于城市间合作的宏观尺度，如跨界工业园区[13]。

众多研究均肯定了城市增长联盟在改善城市面貌与就业居住环境、促进城市经济快速发展方面的积极贡献。

同时，我国的城市增长联盟与国外相比，尽管存在一定相似性，但因二元土地产权制度、自上而下的官员任命制度、多元混合的经济体制等因素，导致联盟风险性、趋利性、投机性更强[9]。

已有的研究中尚未关注正发生在小城镇和乡村地域的增长联盟现象。

事实上，各地推广的新型农村社区，在物质空间上与城市居住区无异，在营造过程中同样有规划、拆迁、安置和销售等环节，远非传统农村聚落。

Jonas和Wilson提出增长联盟形成需要三项基本条件：①土地商品化；②土地管理权力的分散；③地方精英与房地产市场利益攸关[14]。

后两项在目前的农村社区建设中符合无疑，尽管法律不允许村集体以外的宅基地买卖，但是节约的建设用地能够直接成为城镇新增用地指标，继而间接获取可开发土地并获利，因此也基本符合第一项条件。

在如火如荼进行的新型农村社区建设过程中，各类社会力量与地方政府为这一增长展开合作，事实上已经形成了与城市增长联盟类似而不同的“乡村增长联盟”。

２　乡村增长联盟的形成原因２．１　村集体的准企业化特征村集体包含村党支部、村民委员会、生产（大）队，在乡村社会扮演着多重角色。

村集体既是集体资产所有者代表，负责集体经济实体的经营管理；又是一个公共事务管理组织，接受乡镇政府的指导并协助基层政府开展工作。

经济效益最大化与社会效益最大化往往不能统一，导致村集体在运作集体资产时往往采取准企业化的折衷方式。

农业收益、集体企业收益和土地收益成为该类准企业化组织的三项主要收入来源。

近年来由于农业收益的下降和村办企业的市场风险，土地收益成为村集体收益的最大来源[15]。

目前村集体发起的新型农村社区建设，正是利用集体土地资源寻求准企业的经济收益最大化。

虽然村集体具有某些发展要素，如集体建设用地、河砂、矿产、少量资金，但是资金总量不足，缺乏建筑、管理经验，必须与外界资本、开发集团和上级政府进行合作。

２．２　基层政府发展需求改革开放以来尤其是1990年代后，招商引资-发展工业-获取税收成为基层政府的重点工作和主要财源，但这一发展路径却日益受到两个问题的困扰——获取合法用地指标和安置拆迁村民。

对于前者，国土部门下发的用地指2016.05标由上级政府调配并优先保证重点城市和县城，普通乡镇很难获得足够用地；对于后者，流入乡镇的企业多数通过“以租代征”的办法避开土地出让金环节①，即使缴纳，其费用也远低于城市，直接导致基层政府无力集中安置被征地农民的居住生活。

因此很多村庄与工业用地混杂，村民深受环境污染、采煤塌陷等问题困扰。

2008年国土部出台《城乡建设用地增减挂钩管理办法》后，给解决以上两大难题提供了思路。

实施增减挂钩项目，可以获得上级财政每亩数万至数十万元的复垦补偿（各地标准不同），同时乡镇政府优先使用新增建设用地指标。

但是土地增减挂钩项目历时时间久、审批严格、垫资巨大（从立项到完成一般需3年时间，由各省国土厅验收后方能拨款，这期间需要垫付数千万元的建设费用），乡镇政府无力单独完成新型农村社区的建设，需要寻求村集体、开发商的支持。

２．３　产权约束下开发商的隐形身份诉求需要明确，各省在新型农村社区建设中均鼓励社会资本参与社区建设投资，但力图避免私人开发商介入而盲目建设非法“小产权房”。