环境监管失职罪的法律适用问题探讨

2016・9（中）
◆法律经纬
环境监管失职罪的法律
适用问题探讨
娄
云张世祥黄悦
摘
要
环境监管失职犯罪属于失职类犯罪，构成此罪的关键是行为人须“严重不负责任”，包括不履行或不认真履行职责,
既包括作为,也包括不作为。

环境监管失职罪相关司法解释之间的冲突影响了法律的适用，司法解释内部、司法解释相互之间应加强协调，同时应完善司法解释出台的程序。

此外，在办理此类案件过程中，检察机关对于证据的收集与转化，是一个值得注意重要的问题。

关键词
环境监管失职罪
法律适用
证据转化作者简介：娄云、张世祥、黄悦，扬州市邗江区人民检察院。

中图分类号：D924.3
文献标识码：A
DOI ：10.19387/ki.1009-0592.2016.09.172
2014年以来，最高人民检察院部署开展专项工作，把打击生态环境等领域的职务犯罪作为一项重点工作来抓。

2014年1月至2015年5月，在全国范围内，生态环境领域内渎职犯罪被立案查处1123件1582人，分别占同期案件总数的9.1%和8.9%。

其中，《刑法》第408条规定的环境监管失职犯罪成为重点打击对象，基于此背景，笔者从该罪的现有规范入手，对其重新加以审视，对检察机关在侦办此类案件时法律适用难点问题进行了初步探讨。

一、环境监管失职罪概述
环境监管失职犯罪属于失职类犯罪，构成本罪的关键是行为人须“严重不负责任”，包括不认真履行职责或不履行职责,包括作为及不作为。

作为表现为滥用职权，如徇私舞弊、滥用职权酿成重大环境污染事故、违反规定发放排污许可证等。

不作为表现为玩忽职守，如对严重污染的厂矿企业不及时制止、发现污染事故或隐患不及时处理、对环境影响评价报告书审查论证不严谨等等,导致严重后果。

环境污染事故有一个很明显的特征，其产生的危害后果短时间内难以恢复，甚至有可能不可恢复，所以环境保护的根本要求是预防环境污染和破坏后果的发生，行政执法具有前提性的功能，而环境监管失职行为违反了有关环境保护行政法规，进而有可能发生环境资源犯罪，导致严重危害后果。

对于环境监管失职罪，立法追求的是一种事后惩罚，且入罪门槛较高。

二、环境监管失职罪的司法解释缺乏内在统一性（一）立案标准不等同于法条中的“严重后果”
目前，对环境监管失职罪立案的规定见于《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》（高检发释字〔2006〕2号），（以下简称《立案规定》），法条中“严重后果”的情形见于“两高”《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2013〕15号）（以下简称《解释》），立案的标准与《解释》所确立的“严重后果”是否是一致？根据《解释》第十二条的规定，《解释》
实施后，旧的司法解释，即（法释〔2006〕4号）废止。

《立案规定》是2006年7月26日起施行的，而已经废止的法释〔2006〕4号是2006年7月28日起施行的，两者的生效时间只隔了一天，旧的司法解释关于“致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果”的表述与《立案规定》不完全一致，从司法解释制定者的角度出发，不可能几乎同时颁布两项相矛盾的法条，也就是说，环境监管失职罪的立案标准和《解释》所确立的“严重后果”是不一样的情形的。

（二）立案标准与法条中“严重后果”的矛盾之处
既然立案标准和《解释》所确立的情形是不同的概念，则《立案规定》中的立案标准必然要轻于《解释》中“严重后果”的情形，两者之间应该有一个承接的关系，前者是立案标准，后者是追究刑事责任的标准，也即定罪标准，但从法条的表述看，两者在具体标准上存在矛盾之处：
一是人身伤亡鉴定标准的冲突。

立案标准明显高于追究刑事责任的标准。

二是财产损失鉴定标准的冲突。

表现为财产区分标准与数额差异上的冲突，追究刑事责任的标准没有区分间接与直接经济损失，间接经济损失的立案标准高于定罪标准。

三是立案标准中没有疏散、转移群众的规定，但有兜底条款，而后者没有兜底条款。

四是农林等土地损失鉴定标准的冲突，存在立案标准高于定罪标准的问题，且后者对林木损失作了容积量、株数的规定，而立案标准没有。

以上两个司法解释之间的不协调之处，可能导致某些行为达到了立案标准，但没有达到足以追究刑事责任的标准，立案之后案件无法起诉，顺利判决，检察机关要承担办案风险。

同时有些行为根据《解释》要求，可以追究刑事责任，但未达到立案标准，不利于及时对此类行为立案查处与打击环境监管失职犯罪。

（三）完善司法解释
◆法律经纬
2016・9
（中）
制定出来的法律只有获得良好的执行，才能有效发挥预期效果，环境监管失职罪也不例外。

司法解释之间统一标准的缺乏，可操作性不足等问题，势必会影响法律适用，为有效惩治环境监管失职犯罪，应做好以下工作：
第一，司法解释内部、司法解释相互之间应加强协调，两高应总结近年来的司法实践经验，充分考虑环境污染现实性与环境保护的迫切性，共同制定统一协调的立案、定罪、量刑标准，并将其更加细化、具体化、可操作化，规范环境监管领域的刑事执法，避免法律适用的混乱，消除司法解释冲突带来的不利影响。

第二，完善司法解释出台的程序，司法解释制定公布前应向有关单位、学者征求意见，使不合法的内容在公布前得到纠正，同时广泛征求立法机关、司法机关和民众的意见，防止不合理的解释，提倡法学专家参与研究和论证，减少失误。

三、环境监管失职罪的量刑问题
环境监管失职罪与玩忽职守罪、滥用职权罪之间是竞合的关系，属于“普通条款与特别条款”的情况。

在适用法律时，应优先适用特别条款。

但是环境监管失职罪与滥用职权罪、玩忽职守罪之间存在量刑不平衡的问题。

环境监管失职罪的基本刑是三年以下有期徒刑或者拘役，而且不存在加重情节。

滥用职权罪、玩忽职守罪在基本刑基础上，增加规定了加重情节，前者的量刑明显轻于后者。

且根据刑法修正案（八）新入刑的与环境监管失职罪同一条的食品监管失职罪的基本刑是“五年以下有期徒刑或者拘役”，同时规定了加重情节，量刑为“处五年以上十年以下有期徒刑。

”可见，其基本刑也高于环境监管失职罪，且存在特别严重后果情形下的升格刑期。

笔者在中国裁判文书网查询2014年1月1日至今的环境监管失职案件，共查到16条记录，涉及到15个案件，除去一份减刑的刑事裁定书外，共涉及到20名被告人，其中被判处免于刑事处罚的，有9人，占总人数的45%，判处缓刑的3人，其余8人被判处实刑，最高刑期为有期徒刑二年。

重大环境污染事故的发生，直接责任人员难辞其咎，但环境监管人员的责任也不可推卸，环境监管失职罪因特殊的主体身份造成的社会危害后果尤其严重，其疏忽或者懈怠一方面会造成重大经济损失，另一方面还直接侵害了人身健康甚至生命安全，尤其在水污染、大气污染等大范围污染的情况下，甚至引发连锁反应，给社会带来不稳定因素。

由此可见，环境监管失职行为引发的后果与其法定刑之间并不相适应。

四、环境监管失职案件中证据收集转换问题（一）证据收集与转化的重要性
检察机关在办理此类案件时，一个重要的问题是，证据的收集与转化。

污染环境的行为具有瞬时性和分散性，危害后果发生滞后，不会立即显现，损失后果具有不确定性等特征，排污行为与污染后果间隔时间长，两者之间的因果关系较难界定，导致环境
犯罪认定难，证据收集难度大。

而且如果一些负有环境保护监督管理职责的个人或者单位监管失职，包庇涉案单位，隐匿甚至伪造相关行政执法的证据，检察机关更难以充分有效地收集证据，如何及时有效地采取措施收集固定相关犯罪证据，将行政执法证据转化为刑事司法证据成为侦办此类案件的关键问题。

（二）证据转化的方式
环境犯罪证据收集的难度预示着充分运用行政机关在行政执法中收集的证据的现实需要。

修改后的《刑事诉讼法》第52条以及《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第64条明确了行政机关在行政执法过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料可在刑事诉讼中使用。

但言词证据、鉴定意见、勘验、检查笔录等其他证据种类没有明确纳入可以直接转化的证据种类。

刑事证据与行政执法证据在证据形式、收集主体等方面存在差异，证据转化过程中应区别对待：
第一，书证、物证、电子数据、视听资料以及中立机构的鉴定意见本身具有客观性较强，较少受主观影响，遵守相关程序规定后即可直接作为刑事证据使用。

第二，言辞证据易受主客观环境影响，应当重新收集。

确因特殊情况无法重新收集的，如果犯罪嫌疑人的供述、证人证言或者相关被害人陈述的来源合法、收集程序合法，符合法定条件，并有其他证据相印证，由检察机关审查并经法庭质证可以作为证据使用。

如果重新收集证据，新证据应与行政执法部门收集的证据相比对，减少中间环节，尽早认可其效力。

第三，行政机关出具的勘验、检查笔录需要公安机关补强。

在鉴定方面，《解释》也作了具体的规定细化了鉴定的主体，鉴定意见的效力等。

（三）加强检察机关和环保部门在办案中的协作
从2015年3月至2016年12月，最高人民检察院在全国范围内部署开展了“破坏环境资源犯罪专项立案监督活动”，严肃查办一批破坏环境资源犯罪背后的职务犯罪。

环境保护部也要求各级环保部门以此为契机，健全行政执法和刑事司法衔接机制，明确行政处罚信息的公开方式，对发现严重监管失职的案件线索，将直接移送最高人民检察院处理，形成行政执法和刑事司法惩治破坏生态环境职务犯罪的合力。

在收集证据环节，为提升收集证据的及时有效性，公诉部门可指导侦查部门收集证据，明确证据收集的目的。

同时，检察机关固定证据时，环保执法部门应积极配合，最大限度地提供专业知识和技术保障，提升检察机关固定证据的技术水平从而确保证据的证明力。