公务员通用能力总论(讲义)

通用能力总论
主讲人吴江教授
国家人力资源和社会保障部人事科学研究院院长
同志们好！今天我讲的题目是政府管理和公务员能力建设，首先总体上讲一讲公务员通用能力的问题，这个题目分三部分。

首先讲一下政府管理的能力问题。

部分讲一下如何加强公务员能力建设。

第三部分具体讲一下提高公务员能力方法问题。

第一个问题，政府管理的能力问题。

什么是能力？
我们说能力是一个公务员做好工作的基本条件，那么有的同志认为能力和素质是一样的，实际能力和素质是有所差别的。

我们平时讲公务员的素质主要是强调一个人的他的基本上内在的一些知识和个性。

首先我们有一个概念，就什么是能力？能力和素质是一个什么关系。

我们经常容易把能力和素质这两个概念混淆起来。

实际上我们在谈到素质的时候，素质主要是强调一个人在生理和心理的一些基本条件，如生理上的一些条件，长相，生理上的一些基本特征。

我们心理上的一些特征包括它的个性，动机，它的一些价值取向等等。

那么当我们强调能力的时候，和素质是既有联系和区别的两个概念。

能力是以素质为基础的，但能力主要表现在具体的行为上。

也就是说在具体的活动当中它体现为素质是否有效，也就是说我们每个人都有自己的内在的一些素质，当你外化出来的时候，当你和行为体现在具体行为的时候，它是有效还是无效？这是不一样的。

有时候一个同志可能基本素质很好，但在具体环境当中并不一定能够表现的很好，这就是素质和能力产生的一种差异性。

也就是说素质不完全反映为能力，那么能力和什么直接相连？能力更多的是和具体的事件具体的环境相联系。

也就是说我们具体的工作环境和对工作对象当中，你能不能有效的从事你的活动，那么它的有效性体现为我们所说的能力，所以这种能力应该是可测的，应该是动态的，应该是表现为
工作上的有效性的。

所以我们看到从概念上来讲素质和能力不完全是等同的。

能力的表现
能力是以素质为基础的，那么今天我们强调能力建设，强调提高公务员的能力，那么主要是由于我们外部环境发生了变化，我们形势任务对公务员提出了新的要求。

那么特别是我们党中央提出全面建设小康社会，提出来政府要围绕着这样一个目标来建设服务型政府，法制政府，责任政府，那么政府的任务职能，都在发生一些变化。

这就要求公务员去适应它，所以你在适应过程当中你适应还是不适应，就表现在你的能力是不是能有一个新的提高。

所以谈到公务员能力的时候，我们就要考虑到一个它不仅仅指的是素质，它是指你在能不能适应政府的新的任务要求，这样一个管理活动的要求。

第二个又具体表现在政府你具体所在政府部门的以及各级政府这个组织体制，组织的方式，那么它发生了哪些变化？那么也就是说，它是如何发生变化的，你是怎么样去适应这个变化的。

甚至是怎样推动这种变化。

比如说今天我们所做的职能的转变，方式的转变，那么这些都会影响到当公务员的能力问题。

政府管理的三种模式
那么应该说在不同时期都有不同的管理模式，那么不同的管理模式，就会影响到我们公务员在管理过程当中所发挥的有效能力。

一般来说分为，我们把现在的政府管理分为三种模式。

那么一种模式是经验管理模式；这种经验管理模式主要是早期的这个政府管理过程当中，那么这种管理主要是靠经验，靠人的一些基本的这种在管理过程当中长期积累的一些经验，那么在这一过程当中，典型的特征就是强调人的个人个体素质，那么需要有这样一批聪明才智的公务员，那么在管理过程当中是主要依靠每个公务员个体的知识和经验积累。

那么它强调的是，我们说管理是一个理性活动，那么它这个主要是强调人的理性，人的聪明才智，理性活动。

第二种管理模式是强调科学管理，科学管理模式主要强调的是通过一个组织体制，建立一个合理的这样一个组织结构。

以及建立一系列的组织制度。

那么这种管理模式是组织的理性，它不是很过分的去强调人这种个体能力，那么它要求的是这个组织结构要好，组织要法制化程度要高，组织相互之间的这种权利关系要明确，职责关系是明确的，所以每个岗位上都是定位的，都是有一些它的职位要求，只要按照这个职位要求来招聘的公务员。

那么以公务员的能力，你的知识你的水平不取决于个人，主要是取决于职位的要求。

所以每个公务员进到这个岗位以后他没有更多的发挥余地。

他完全是镶在这个岗位的，这个岗位要求你做什么你就只能做什么。

所以科学管理这样一个模式，适合于大工业时代以后，我们提出来的这种科学管理理念。

那么这个是从强调的更多的是依法行政，强调的是制度化的。

那么每个公务员强调的是专业化的。

所谓的专业化也是非人格化的，就是不要体现你个人的聪明才智。

他和经验管理时期有很大的区别，这个区别在哪里？这个区别就在于他们从本质上来讲，他讲强调的是组织的理性。

他认为在一个组织当中只要有一个好的组织框架，好的制度，那么按照这样一个制度，这样一个职位标准招进来的公务员，那么这个公务员只能符合这个岗位的要求。

自己不能够随便发挥的，就是我们说在工业时期我们这个从西方来讲，他建立的是一套完整的官僚体系。

这种官僚体系它构建的这种政府，主要强调的是标准化，法制化，专业化。

那么我们现在也强调法制化，标准化，规范化。

所以我们在管理过程当中我们今天的管理要看整个大的趋势，我们是从经验管理向科学管理迈进。

那么在这个过程当中我们强调是每个岗位每个职位的能力他是有限的。

这种能力要求是具体对一个岗位上的要求，那么因为这个岗位是比较规范的，所以他提出来对能力的要求，要求什么样的公务员，你公务员的能力只能在这个岗位的要求上来从事你的活动。

但是现在情况发生了一些变化，这个变化就是说从西方的现代行政体制改革的发展，近二十年的经验来看，那么这种官僚体制又不适应今天的大的环境的变化。

那么这种官僚体制他最大的一个问题，他是把所有的全部变成格式化的东西。

在一个组织当中的活动全部都是规范化，格式化的，那么这个体制也就相对来说僵化了。

没有每个公务员从事活动的这样一个自由度。

就是你的积极性，主动性，创造性
很难发挥出来。

那么一级对一级负责，所以这种官僚体制这种科层制的这种官僚体制，实际上今天从体制来讲过分僵化，他不适合于今天的社会变化。

那么要想能够应对这种变化，今天我们讲大的趋势是什么呢？完全是一种组织理性也是有局限性的，那么特别是今天政府在推进市场发展过程当中，我们政府自身的运作自身的管理的效率也有一个要按照这样一个的市场规则。

按照一种经济的规则，按照一种竞争的这样一种原则，来提高自身的效率问题。

这就带来一个我们说个人的理性是局限的，组织的理性今天也碰到了局限性问题。

那么管理者就带来许多我们碰不到的一些新问题，我们今天说能力提高，实际上对公务员来说，主要是今天环境发生变化以后，需要我们通过我们的管理创新，我们的体制创新，要创造一种新的模式，这种模式还不同于完全官僚时期的这种管理模式。

那么今天这个西方的也好我们国家也好，在推进政府改革当中，提出的各种各样的管理模式，比如说，公共治理模式，公共治理模式是一个影响很大的一个理论。

那么强调的是什么？强调的是政府怎么样和社会合作，公务员怎么样和他管理对象合作。

强调他这种互动性，通过公务员你要有效的去服务，提供服务产品，有效的去为公众提供更好的服务的话那么你就要增强这种互动。

你就要了解需求，那么政府要为社会更好的服务，你要首先了解社会有什么需求，所以说公众和政府之间和公务员之间的这种互动是增强的。

那么在互动当中就一个广泛的民主参与问题，广泛的社会参与问题，所以今天我们也在谈群众的知情权，参与权，选择权，监督权，这四权问题。

那么这种权利的回归就使得群众——我们的管理对象向管理者提出来怎么样管理的更好，怎么样管理的更有效。

那么就不是说作为管理者，作为公务员说自己想怎么管怎么管，而是要通过社会通过广大群众的意愿和呼声来从事你的管理工作，那么就要达成一种共识，所以我们今天提出构建和谐社会。

什么是和谐社会？我们强调政府在和谐社会当中起的一个管理作用，起着一个推动作用，那么在这个够建和谐社会当中，实际上就是在各种不同利益群体当
中，怎么能够政府建立一个有效的这样一个使各种利益都能够得到发展的这样一个秩序。

这样一个社会秩序，我们说政府是干什么的，就是建立这种秩序，维护这种秩序，发展各种不同群体利益。

所以在这个过程当中，你必须去了解社会他发生了什么，必须知道社会今天需要什么？所以今天的管理模式不是以管理者为中心的管理模式，应该说今天是以需求者以公民为导向的这样一个管理模式，就可能会创造出各种各样的这个模式，但总的来说这是以服务为导向的这种管理模式。

那就既不同意我们过去说的经验管理也不同于官僚时期的科学管理，那么这两个时期的管理实际上都反映了一个是以管理者为中心。

我们的著名的管理学专家成思危先生曾经提出把他概括为这种管理，今天的管理属于一种文化管理时期，或者叫做一种文化管理模式。

我认为这是很有见地的，那么要想了解我们为什么要提出今天这个能力通用框架，为什么要提出提高，普遍的要提高公务员的能力，那么就了解到社会到底需要我们什么样的能力，我们在什么能力上出了问题？
我想我们今天要了解的主要是四个方面的能力危机。

首先一个；是权力的危机。

我们每个公务员不是掌握国家公共权力的人，公共权力一方面它体现为是受人民委托，又用于服务于广大人民，那么这种公共权利，我们说是来自于社会，来自于广大人民，但实际上在公务员手里它又变成了一种强制性的工具，它是又用于来管理社会和管理各种服务对象，所以这种权利某种程度上来说它具有强制性，所以他提供的公共服务也好，提供的公共产品也好，对于每个公众来说是没有选择的，你必须要接受的，像我们各行各业，我们的公安搞社会秩序，那么要求交通怎么做，怎么样去消防，那么这些工作都是强制性的，不能够说哪个像我，像老百姓想选择想用就用，不想用就不用，那不行，这些规则是大家必须遵守的，这权利是人民委托给我的，那么我建立规则以后就从在具体管理行为过程当中他具有强制性，那么强制性在政府这种强制性的这种权力，我们所说的公共权力，具体到我们每个人，每个公务员在使用过程当中那么是依靠什么样的来分配这种权利的。

我们说，靠什么呢？靠我们有一套好的用
人制度，健全的用人制度，也就是说选贤任能，哪一个公务员做的更好一些？我们可能通过我们的选拔制度把他放在相应的岗位上，掌握不同的权力。

长期以来就形成了一个我们在办事过程当中是依靠这种行政权力才做事情，我们过分的依赖行政权力，每个公务员都认为自己是掌握一定行政权力的，那么能力和权力应该是对等的，也就是说你掌握多少权力来源于你有多少能力，那么我作为群众，在你行使权利的时候我应该认为你是懂得着方面政策的，你是有这方面能力的，但并不尽然，并不是所有公务员都能够做到自己的权力和能力是一致的，那么就经常会发生权力和能力的不对称现象。

因为过分的依赖权力，那么就有一个既然权力好使我为什么还要提高能力呢？所以说在权力这种等级制度下，我们说权力是个等级距离啊，是个等级制度的一种结构，也就是说一级服从一级，象个台阶一样，一级比一级高，那么这种一级比一级高是一种制度的安排，他不表现为一种能力的反映，不是因为你能力高你可能就比别人高一级。

所以在实际公务活动过程中，我们过分的依据权力，过分的强调等级的服从距离，实际上就使得我们对能力的关注性就不够了，就说我还需要什么样的知识，我还需要什么样的水平，我要不提高这方面知识和能力我就无法做好我的工作，有的认为我不需要啊，我就是发号施令就是了，反正是我说了算，不管我懂不懂，不管我会不会我说了算啊，那么权力为什么好使？为什么不完全依赖于权力？
那么这里头有一个秘诀的东西，什么秘诀的东西？就是管理过程当中长期实际上存在的信息不对称的问题，行政权力为什么好使？为什么没有本事的人也可以从事管理？很重要一条就是说我在上面是发布信息的，我是作决策的人，那么各个来自方方面面的信息政策最终都集中到我这，通过我这里再给你发布出去。

所以管理过程当中一级和一级不对称的管理现象，信息不对称的现象，政府和社会和企业和公众的不对称现象就构成了在管理上的权威性，也就是我知道你不知道，我知道的多你知道的少，那么我们就形成了一种不对的，在信息上的不对称那么在管理上可能就会带来一定的程度上的一种服从距离，就是你为什么要听我的，因为你比我知道的少，什么人最好管？什么都不懂的人最好管，什么都不知道的人最好管，他不了解他不知道。

那么做为政府来说，无论哪一级政府，都掌
握着大多数的信息资源，所以在面向社会信息管理当中，那么因为这种信息不对称，使得对我们管理过程中带来了天然的方便条件。

所以他不完全靠个人的能力，
那么我们说今天的危机来自哪里？今天的危机就来自这种信息的距离正在消失，不再是原来这种信息不对称的局面了，这种局面正在发生变化。

过去，我们政府想审批什么就审批什么，今天就不行了，今天就不是政府自己说的算了，今天是信息化时代，今天每个社会，每个社会的公民，每个企业都能够和政府在一个起跑线上，一个信息的起跑线上，这种信息没有距离了，大家打开电脑都可以获得大量的信息，我们今天的网民是多少，05年的6月份统计是130000000人，我们的手机用户是多少？已经超过两个亿。

那么在这样一个信息时代我们每一个老百姓都有权是两个手指头一按，你就可以游遍世界了，什么样的信息资料你都可以获取啊，所以在信息的掌握上我们今天已经很难讲你去控制这方面的资源了，这个距离的消失，这个距离的缩短，就拉近了公众和政府的这样一个信息距离，这种对称现象逐步使我们的企业使我们的公民和政府在信息资源方面是一样对称的，那么这就对权力构成威胁了，这就不能简单的说你想让我做什么我就做什么，你说什么我就听什么，你说的对不对，那么我就可以做分析了，所以实际上信息化时代大大增强了社会的理性化程度，社会的理性化程度的提高相对来说就带来了政府的靠一般的行政权力的管理已经不行了，仅仅是靠权力的管理手段已经落后了，所以我们说这种权力的危机来自于整个社会的环境发生变化，信息距离就冲击了我们原有的等级距离，使人们原有的等级距离也不是那么盲目的去服从你了。

第二，机构的危机。

我们每个公务员都在一定的机构当中工作，我们机构当中最大的特点是什么？最大的特点是用分工来确定的每个机构的不同职能，也就是你做什么你不做什么是由机构的职能所决定的，是由机构的分工所决定的。

所以你看我们公务员一说是哪个部门的，哪个政府的，哪一级政府的，你在这部门能做什么不能做什么，但是要看的我们怎么多年一直在强调分的科学性和合理性，我们每一次机构改革都在分，都在分哪个机构做什么哪个机构不做什么，这叫职责要明确。

这是对的，但是我们的能力就恰恰局限在这种具体的职能的机构
当中，每个人做什么，那么依据我这个机构要求你做什么，机构有多少职能我就做多少，合理不合理？当然是合理的，但为什么一碰到具体问题上你就觉得能力不够了呢？那么也就是说我们在处理具体问题的时候我们发现不是我们这个机构一家能解决问题的。

今天我们说禽流感，全世界都面临禽流感的问题，单靠中国政府解决不了禽流感的问题，这个危机来自于世界各个方面，原来禽流感来自于鸡的传染，现在来自于候鸟，那么过去研究的是从农业角度来说它研究的是什么？是农业部的事情，是农业局的事情，它研究的是禽类，那么今天研究的是什么？禽类感染到人身上，感染到人身上谁来管？卫生部门来管，所以它不是一个部门就能解决好的问题，也不是一个地区能解决好的，也不是一个国家能解决好的，所以今天我们发现在解决任何社会问题的时候单靠一个部门的具体的分工的职能不行了，解决不了了。

所以长此以往实际上我们公务员都在局限在自己本身机构当中的从事一个工作，那么就带来一个什么问题？带来一个你在解决具体的社会和老百姓问题的时候你的能力不够，你必须打破这个界限。

必须打破这个界限，不打破这个界限你无法真正解决老百姓的问题，说明什么问题？说明部门之间今天的依赖性很强，越来越强，要想为老百姓服务，要想解决社会的一个问题，那么说我们谁也离不开谁，机构之间相互之间的依存度越来越大，我们公务员的能力并不是这样构成的，我们并没有这样一个机制就是说能够协调能够联动起来，我们今天看出很多突发事件为什么最后带来很大的损失，都是因为我们这种协调性不强，信息首先是不通的，最后联合行动也是很困难的。

我们看人的肌体，眼睛、鼻子、耳朵、嘴、手、腿每个功能不一样，内在的心脏、肺、肝那功能都是各自的，就象我们具体的机构一样，但是它协调起来就是非常一致的，协调性又很好，这个桌子我要抬起来，我右手抬不动啊，那么左手自然就上来了，说左右手两个手一块把这个桌子抬起来，是不是，这个协调，谁来协调？由神经系统、神经中枢来起作用，在调动，我们一个人看东西看不见，你要掂起脚来吧，掂起脚谁受累啊？脚丫子要受累，那个腿要用力的，对不对？那它心里想我为什么要给你用力啊？你眼睛看东西管我脚什么事啊？为什么我
要使那么大劲啊？要是两个不同的机构的话，它一定要想这个问题的，为什么我要给你使劲啊？我有什么好处啊？我没有好处啊？那么它一定要用劲的，那个神经系统指挥它，眼睛看不见东西，你必须帮忙，必须协调，对不对？为什么呢？下一次出门走路，眼睛要一闭下，你那腿就断了，是不是，你肯定要摔一跟头，你非用眼睛不可，这就是两者的存同亡。

我们现在机构和机构之间，不同部门的公务员之间，我们没有办法做到有机的象我们的眼睛和腿一样象我们身上的器官相互之间协调一样这样动作，所以机构之间是打不完的仗啊，闹不完的摩擦啊，相互之间都说自己重要啊，谁也不服气谁啊，有好事大家都想管，出了问题大家都想推责任，对不对？所以我们就没有办法做到象一个人的肌体一样这样能够协调联动起来，你说我们的能力在哪里？我们最后的能力都变成内耗的能力了，扯皮的能力了。

如果一个政府的各部门之间，各种职能之间如果不能象人一样协调联动起来最后它的能力将丧失干净。

谁重要？在人的一个肌体当中心脏最重要，是不是？好，心脏最重要，我们谁都不支持你，把心脏拿出来搁在这个桌子上，它是什么？它不是心脏，对不对，它就不是心脏了，毫无用处了，所以说机构的危机在哪里？在于我们过分的依赖与这种单纯的分工，这种分工最后导致了可能各自把各自做大，导致了各自的内耗，也导致了我们公务员各自实际上我们的能力并不能真正为社会提供服务，相互之间都有本事，到最后谁都把谁丢下了，对不对？我们看人的器官也是这样，左手右手如果谁也不帮谁到最后什么事都做不成，所以这就是我们说机构危机中存在的一些问题。

第三个方面，管理体制的危机。

我们管理体制当中存在的一些问题，我们政府的管理体制，那么我们说这种金字塔式的这样一个管理体制呢，在它的管理当中相对它是封闭的，封闭性的管理，那么这种管理呢，最大的一个特点，它强调的是上下的一致性，强调的是统一性，步调的一致性。

那么这种一律化的管理的确在管理上它的权威性很强，就是我们所说的集权式的管理，在控制过程中是一级控制一级，那么就这种纵向的控制来说它是有效的，当然在封闭状态下它是有效的，那么今天在面对一个开放型社会的时候我们发现它的效率就出现问题了，。