北大公共财政学讲义及作业(ccer 李玲)第十二章 中国财政体制

2008-5-27
Public Finance
CCER
Public Finance
CCER
Public Finance
CCER
1994年分税制改革
8
分税体制的改革目标
• 提高中央财政收入占全国财政收入的比 重成为分税财政体制改革的首要目标。
• 实现政府间财政分配关系的规范化是分 税体制改革的另一个重要目标。
2008-5-27
分税制的主要内容
9
• 各级财政的支出范围按照中央与地方政 府的事权划分
• 根据事权与财权相结合的原则，将税种 统一划分为中央税、地方税和中央与地
方共享税
2008-5-27
分税制的成就
11
• 促进了中央与地方财政收入的快速 增长
• 增强了中央财政的宏观调控能力
• 将转移支付制度逐步纳入规范化轨 道
2008-5-27
Public Finance
CCER
Public Finance
CCER
Public Finance
CCER
事业单位改革回顾
19
• 80年代以来：
• 缺乏一个成熟的整体战略
– 摸着石头过河，却“连河对岸在哪里都还不大清楚” （成思危，2001）
• 当时，改革的标准是“公益性”，但是对这个概 念没有明确定义
• 尽管近期进行了改革，但事业单位职工仍然享受 着事实上的终身雇佣。事业单位职工的正式工资 等级也和政府公务员相差无己。最大的不同之处 在于事业单位职工在非正式工资和奖金分配上比 政府公务员享有更大的灵活性。
• 事业单位基本上不采用理事会形式的治理结构。 党委拥有最高决策权，书记和行政主管是最高领 导。事业单位的上级主管部门往往对决策过程具 有重大影响
2008-5-27
事业单位改革：目前的问题
Байду номын сангаас25
• 关键问题1：筹资
事业单位改革：目前的问题
26
• 关键问题1：筹资
CCER
CCER
Public Finance
Public Finance
CCER
Public Finance
2008-5-27
事业单位改革：目前的问题
27
• 但是，最近几年政府向事业单位投入了大量资 金。
CCER
Public Finance
CCER
目前分税制有待解决的弊端
14
• 转移支付制度不规范。完善的分税制是要有一 个有效的财政调节制度，即中央通过转移支付
形式调节各地方政府行政能力，确保地方政府
行使必要的行政能力所需财力得到保障。
• 省以下分税制体制更不完善。主要表现为：少 数地方仍然延续原“总额分成”、“收入增长分 成”或递增上解体制；省以下政府间共享税的 范围不断扩展，税种划分中普遍夹杂着大量的 按行政隶属关系和行业分税现象；省级财政通 过分税和截留中央对地、市、县的税收返还， 下级财政起而模仿，上面集中了大部分财权和 财力，从而进一步加重了基层政府财政困难。
6
• 1978年以来，中央和地方政府的财政分 配关系经历了1980年、1985年、1988年 和1994年四次重大改革。
• 其中前三次体制改革具有一定的共性， 就是实行对地方政府放权让利的财政包 干体制
• 后一次则是适应市场经济机制的财政分 税体制改革，尽管其中还存在很多缺 陷。
2008-5-27
Public Finance
2008-5-27
中国的事业单位改革
来源：世界银行（2006）《中国：深化事业单位改革，改善公共服务提供》
什么是事业单位
17
• 根据国家统计局的资料，2002 年教育和卫生从业 人员占事业单位从业人员总数的70％。根据发改 委课题组的资料，这一比例为53％
• 事业单位常常还拥有自己的经营实体，包括大学 和研究机构控制的上市公司
2008-5-27
什么是事业单位
16
• 事业单位定义为 “国家为了社会公益目的”设立的 “社会服务组织”，“由国家机关举办或者其他组织 利用国有资产举办”，从事教育、科技、文化、卫 生等活动。
• 中国有100 多万个事业单位，2002 年职工总数接 近3000 万人，占公共部门就业人数的41％，全国 劳动力总量的4％。
• 教育、卫生和科技研究领域是三个最明显的例子
– 《教育法》规定：“任何组织和个人不得以营利为目 的举办学校及其他教育机构”
– 《民办教育促进法实施条例》规定每个民办教育机构 明确选择它是否要求取得“合理回报”
2008-5-27
事业单位改革：目前的问题
23
• 服务质量参差不齐，成本有效性不够，人们享受 服务的机会不均等
2008-5-27
Public Finance
CCER
Public Finance
CCER
2008-5-27
事业单位改革：目前的问题
28
• 从业人员增加23%，平均报酬增加25%，使总的人员支出 增长了91%。这种现象在基层政府事业单位尤为明显， 这些事业单位的人员总支出远远超过预算拨款，很可能 挤占了其他支出。
2008-5-27
事业单位改革：目前的问题
30
• 关键问题1：筹资 • 提高资金的使用效率
– 功能缺失的政府间财政体制 – 中国已经成为世界上财政分权化程度最高的国家 – 县乡两级政府加在一起，占到公共卫生支出的55%到
其中前三次体制改革具有一定的共性就是实行对地方政府放权让利的财政包干体制后一次则是适应市场经济机制的财政分税体制改革尽管其中还存在很多缺1994年分税制改革分税制改革的背景地区经济发展的不平衡状态地方财政提供公共产品的差距也扩大了中央财政占全部财政收入的比重越来越少不可能也没有财力的来源解决地区的差距扩大的问题因此就要对原来的分灶吃饭进行改革20085271994年分税制改革分税体制的改革目标提高中央财政收入占全国财政收入的比重成为分税财政体制改革的首要目标
• 对关键服务的资金供给不足，低收入弱势群体承 担了过多过重的费用负担
• 强烈的创收积极性在一些地区导致服务质量恶 化，并且造成了不公平现象。
• 庞大而无处不在的国有事业单位阻碍着非国有服 务部门的出现
2008-5-27
Public Finance
CCER
Public Finance
CCER
Public Finance
• 政府机关与事业单位之间的界限相当模糊。在过 去的政府机构改革过程中，当政府机关面临减员 分流的巨大压力时，常常把冗员调往事业单位。
• 事业单位的财务制度不象政府部门那么严格，使 得不少政府部门把事业单位当作创收工具。
2008-5-27
Public Finance
CCER
Public Finance
CCER
事业单位改革回顾
20
• 推向市场
– 总体上看，改革使得事业单位越来越不象政 府机关，越来越象企业，这也就是改革的市 场化方向
– 核心的改革措施是削减事业单位的财政预算 拨款，迫使事业单位为了生存而自创收入
– 研究机构、大学、学校、医院和其他事业单 位的管理层在业务决策方面获得了更大的自 主权
• 州政府：
治安、消防、环境、义务教育、公共福利、 州内高速公路、港口、医疗卫生等。
2008-5-27
Public Finance
CCER
Public Finance
CCER
Public Finance
CCER
内容提要
2
• 分税制 • 事业单位改革 • 预算外收入
2008-5-27
我国财政中央和地方支出的相对份额
• 中央财政对地方财政的各类专项拨 款，中央政府对地方政府的专项拨 款达几十种，数额近千亿元
• 中央财政对地方财政的年终结算补 贴；
• 中央财政对地方的税收返还。
2008-5-27
目前分税制有待解决的弊端
12
• 没能做到依据事权划分财权。1994 年实行分 税制改革，然而，政府间的事权却没有进行明 显的相应调整，传统的中央和地方政府之间的 事权模糊不清，而且缺乏法律的明确界定和保 障，随着市场经济的逐步建立，老问题没解决 好，新的事权问题又层出不穷，这种没有合理 地根据事权来划分财权的分税制加重了地方政 府特别是基层政府的负担，同时对中央财政也 带来了一定的负面影响，比如，环境保护建设 的支出就存在这一问题。
2008-5-27
Public Finance
CCER
Public Finance
CCER
Public Finance
CCER
目前分税制有待解决的弊端
13
• 我国分税制造成地区间收入划分不合 理。企业所得税仍按隶属关系确定归 属，直接造成地区间收入的不平等。证 券交易印花税实行中央与地方共享，但 实际参与分享的仅上海、深圳两地，这 也很不合理。此外，资源税名为共享 税，实际上除海洋石油资源税为中央收 入外，其它的均为地方收入，这对资源 地区差异较大的我国来说，也极不合 理。
4
100% 80% 60% 40% 20% 0% 1955年 1960年 1965年 1970年 1975年 1980年 1985年 1990年 1995年 1996年 1997年 1998年 1999年 2000年 2001年 2002年 2003年 中央 地方
2008-5-27
中国财政体制改革回顾
CCER
Public Finance
CCER
Public Finance
CCER
1994年分税制改革
7
分税制改革的背景
• 地区经济发展的不平衡状态，地方财政 提供公共产品的差距也扩大了
• 中央财政占全部财政收入的比重越来越 少，不可能也没有财力的来源解决地区
的差距扩大的问题，因此就要对原来的 分灶吃饭进行改革
– 通常的情况是事业单位被分成三个基本类别，一边 是具有行政执法功能的事业单位；另一边是所提供 的服务具有商业或经营性质的那些事业单位，居于 两者中间的是事业单位的主体，“公益类”事业单 位。
2008-5-27
事业单位改革回顾
21
• “非营利”概念
– 自20 世纪90 年代末起，非营利机构被很多政策制定 者和研究者视作改革事业单位激励机制的一种替代性 选择。非营利机构作为一种组织形式在中国法律中没 有界定，但“非营利”这个概念还是走进了政策制定和 立法过程
• 通过调节地区间分配格局，促进地区经 济和社会均衡发展，实现基本公共服务 水平均等化，实现横向财政公平是政府 的重要施政目标，也是分税体制的预想 目标之一，但这一目标未能实现
2008-5-27
中央与地方的收入划分
10
• 在初级阶段，中央政府与地方政府之 间的转移支付制度主要有：
• 中央财政对地方财政的体制补助；
• 然而，除了几项国家强令减少收费的服务项目外 （如义务教育），增加的投入似乎并未相应降低 各种收费标准。
• 同期，事业单位创收收入增长了43%，“事业收 入”增长了53%。
• 许多迹象表明，政府的资源投入增量被事业单位 越来越多地被用于增加人员和提高工资。
• 2000 年到2002 年期间的人员支出（包括基本工 资、补助、奖金、社会保障支出和养老金支出） 快于预算拨款的增长。
• 中国的经济资源有相当大一部分投入到了事业单 位，其中包括60％的受过最良好教育的专业技术 人员 ，大量的国有土地，大约三分之二的非经营 性国有资产，以及各级政府综合预算经常性开支 的三分之一。
2008-5-27
什么是事业单位
18
• 事业单位一般由财政预算提供部分资金。2002 年，预算拨款占事业单位资金总量的47.6％，另有 48.2％来自事业单位收取的费用，包括事业收入 （45.5％）和经营收入（2.7％）
Public Finance
CCER
Public Finance
CCER
Public Finance
CCER
Public Finance
第12章 中国的财政和税收
北大中国经济研究中心 李玲教授
分税制
美国联邦政府和州政府的职能分工
5
• 联邦政府：
国防、外交、国际市场、空间科学、大型公 共工程、州际高速公路、农业补贴和社会保 障等。
2008-5-27
事业单位改革：目前的问题
24
• 关键问题1：筹资
– 重新调整筹资责任在政府和私人之间的划分，
– 中国过去二十年的发展轨迹是服务筹资的非政 府化
– 在教育行业，这表现为教育机构总收入中学杂 费收入的直线上升；
– 在卫生医疗行业，由于医疗保险制度不完善， 这种非政府化导致在全部医疗支出中居民个人 现金支出的比例直线升高。
2008-5-27
事业单位改革：目前的问题
29
• 关键问题1：筹资 • 提高资金的使用效率
– 预算制度薄弱 • 预算支出与政府在文件中写明的优先顺序 并不相符，看起来仿佛不存在任何明确 的、出于效率考虑或者公平考虑的公共支 出优先顺序 • 预算外公共支出不仅对公众而言是不透明 的，甚至连政府自己也弄不清楚 • 如免费使用国有土地和实物资本，免费使 用政府授予的无形资产，以及各种优惠政 策带来的税费减免 • 事业单位可以不对它们花费的公共资金负 责
2008-5-27
事业单位改革回顾
22
– 2002 年，国务院要求医疗卫生领域的所有机 构被划分成非营利性机构和营利性机构，其 中前者被期望能够发挥“主导”作用。
– 事实上并未达到预期的效果
– 科技领域：2000 年4 月29 日，国务院明确非 营利机构将适用于那些“主要从事应用基础研 究或公共服务提供，无法取得相应经济回 报，确实需要政府支持的”机构。