双重属性视角下监察委员会与人民代表大会的关系

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双重属性视角下监察委员会
与人民代表大会的关系
黄建达
(中国社会科学院研究生院ꎬ北京１０２４８８)
[收稿日期]２０１８－０８－２１
[作者简介]黄建达(１９８５－)ꎬ男ꎬ河南滑县人ꎬ中国社会科学院研究生院政治学系博士研究生ꎮ
[摘㊀要]㊀监察委员会是具有国家机关㊁政治机关双重属性的中国特色反腐败机构ꎬ国家机关是其法定属性ꎬ政治机关是其根本属性㊁第一属性ꎮ国家机关属性要求监察委员会须接受人大监督ꎬ政治机关属性则决定了其接受人大监督的方式与行政机关㊁司法机关有所区别ꎮ作为国家机关ꎬ监察委员会不能监督人大ꎻ而作为国家机关和政治机关ꎬ监察委员会可以监察人大机关工作人员ꎮ
[关键词]㊀监察委员会㊀双重属性㊀国家机关㊀政治机关㊀人大[中图分类号]Ｄ５２３ ４㊀㊀[文章编号]１００２－３０５４(２０１９)０２－０１２０－０９[文献标识码]Ａ
[ＤＯＩ]１０ １３２６２/ｊ ｂｊｓｓｈｋｘｙ ｂｊｓｈｋｘ １９０２１２
㊀㊀国家和地方各级监察委员会的成立标志着中国特色国家监察体制的形成ꎮ国家监察体制改革是重新划分国家权力ꎬ是对国家机构的重大调整ꎬ是涉及国家政体人民代表大会制度的重大改革ꎮ从国家监察体制改革启动的那一刻起ꎬ监察委员会与人民代表大会的关系就成为改革者所必须妥善解决的问题ꎬ也是学界给予重点关注的问题ꎮ作为由人大产生的国家机关ꎬ监察委员会自然须同其他国家机关一样对人大负责㊁接受人大监督ꎬ这是民主集中制国家机构组织原则的内在逻辑ꎬ２０１８年新修改的
«宪法»和新制定的«监察法»也对此进行了明确ꎮ然而ꎬ 政府体制的特点不仅由法律制度决定ꎬ同样也由法外制度决定ꎮ与仅能提供法律框架的法律相比ꎬ法外制度对政治体制产生的影响更大ꎮ [１](Ｐ３)特别是在中国特色社会主义政治体制下ꎬ监察委员会作为执政党直接领导下的负有特殊使命的机构ꎬ其与国家权力机关之间的关系不仅仅是宪法和法律问题ꎬ更是重要的政治问题ꎮ要理清这种关系ꎬ关键在于准确把握监察委员会的特殊性ꎬ即其兼具的国家机关和政治机关双重属性ꎮ
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一㊁监察委员会是具有法定国家机关
属性的政治机关
㊀㊀(一)国家机关是监察委员会的法定属性监察委员会的国家机关属性是由其行使的权力 监察权的属性决定的ꎮ一方面ꎬ监察权作为一种反腐败权力ꎬ是国家监察体制改革中国家权力结构重构后出现的新型国家权力ꎮ国家监察体制改革前ꎬ国家层面的反腐败权力主要由行政监察机关(含预防腐败机构)和检察机关来行使ꎮ前者负责对行政机关及政府系统的公职人员进行监察ꎬ并负责政府系统的预防腐败工作ꎬ其他机关的公职人员则不在其监察范围之内ꎻ后者负责对公职人员的贪污贿赂㊁失职渎职等职务犯罪进行查处ꎬ但没有对违纪问题进行查处的职责ꎮ在此种格局下ꎬ国家反腐败权力既不能实现对所有公职人员的全覆盖ꎬ又往往因分头办案㊁分阶段办案而出现权力分散㊁效率不高㊁衔接不畅等诸多问题ꎮ正是有鉴于此ꎬ国家监察体制改革将原属于行政机关㊁司法机关的反腐败权力整合塑造成新型的监察权ꎬ虽然权力归属发生了转移ꎬ权力性质和行使方式也有所变化ꎬ但并没有超出国家权力框架ꎬ监察权依然属于国家权力的范畴ꎮ另一方面ꎬ监察权是用以监察公职人员的ꎬ是对公权力进行监督的一种特殊公权力ꎮ监察委员会与其监察对象之间是一种单向的 监督 被监督 关系ꎬ且这种关系是具有明显强制性的ꎬ具体表现为监督方必须履行监督职责ꎬ被监督方必须接受监督ꎬ监督与被监督不以任何一方的意志为转移ꎮ这显然与社团监督㊁公民监督㊁舆论监督等社会监督方式不同ꎬ国家监察必须是一种以公权力为后盾的监督ꎮ基于此ꎬ监察委员会的国家机关属性最终以宪法和法律形式得以确立ꎮ修改后的«宪法»
第１２３条规定: 中华人民共和国各级监察委
员会是国家的监察机关ꎮ «监察法»第３条
也作出类似规定: 各级监察委员会是行使国
家监察职能的专责机关 ꎮ
(二)政治机关是监察委员会的根本属性
与其他国家机关不同的是ꎬ监察委员会被
赋予了政治机关的定位ꎮ２０１７年１１月ꎬ在国
家监察体制改革实施一周年之际ꎬ«人民日
报»刊发文章指出ꎬ监察委员会 是政治机
关ꎬ不是行政机关㊁司法机关ꎮ [２]２０１８年３月ꎬ在国家监察委员会诞生前夕ꎬ«中国纪检
监察报»发表评论强调: 监察委员会是实现
党和国家自我监督的政治机关ꎬ其性质和地
位不同于行政机关㊁司法机关 监察委员
会作为政治机关ꎬ政治属性是第一属性㊁根
本属性ꎬ必须始终把讲政治放在第一位ꎮ [３]不难看出ꎬ相较于国家机关属性ꎬ政治机关属性对于监察委员会更具实质意义ꎮ所谓政治机关ꎬ是指以讲政治为第一要求ꎬ以贯彻落实党的路线㊁方针㊁政策为首要责任ꎬ直接为维护党的领导㊁巩固党的执政地位服务的一类组织或机构ꎮ其中ꎬ 第一 首要 直接 是必须强调的鲜明特征ꎮ目前ꎬ中国名称中含有 政治 的机构主要有三类ꎬ即党的中央政治局和中央政治局常务委员会ꎬ中国人民政治协商会议ꎬ军事机关㊁政法机关的政治工作部门ꎮ这三类机构均是直接为维护党的领导㊁巩固党的执政地位服务的ꎬ均可归诸政治机关的范畴ꎮ当然ꎬ政治机关应当包括但并不限于以 政治 命名的机构ꎬ包括监察委员会在内的其他组织或机构ꎬ凡是具备相关本质特征的ꎬ均可定性为政治机关ꎮ与立法㊁行政㊁司法等词不同的是ꎬ 政治 只是相关组织或机构的一个共同本质特征ꎬ并不能直接表明相关机构承担的具体职
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双重属性视角下监察委员会与人民代表大会的关系
能ꎮ政治机关是政治概念ꎬ不是与立法机关㊁行政机关㊁司法机关等并列的宪法和法律概念ꎮ政治机关的定位一般不会由宪法和法律来赋予ꎬ而是由党的文件或其他重要政治性文件来确认ꎮ
党的十九大报告强调: 人民群众最痛恨腐败现象ꎬ腐败是我们党面临的最大威胁ꎮ [４] 一个政党ꎬ一个政权ꎬ其前途命运取决于人心向背ꎮ人民群众反对什么㊁痛恨什么ꎬ我们就要坚决防范和纠正什么ꎮ [４]而深化国家监察体制改革㊁设立各级监察委员会ꎬ正是党基于此做出的重大战略部署ꎮ王岐山曾明确指出: 监察委员会实质上是反腐败机构 深化国家监察体制改革目的正是完善党和国家的自我监督ꎬ不断增强自我净化㊁自我完善㊁自我革新㊁自我提高能力ꎮ [５]监察委员会肩负反腐败重任ꎬ其使命就是解决党面临的最大威胁ꎬ直接为维护党的领导㊁巩固党的执政地位服务ꎬ是典型的政治机关ꎮ按照中共中央印发的«深化党和国家机构改革方案»的规定ꎬ国家监察委员会同中央纪委合署办公ꎬ履行纪检㊁监察两项职责ꎬ实行一套工作机构㊁两个机关名称ꎮ实践中ꎬ各级监察委员会与同级纪委的领导班子基本重叠ꎬ两者的内设机构和派驻机构均合二为一ꎮ中央纪委指出: 纪委是政治机关ꎬ讲政治是第一位的要求 ꎮ[６]这同样可以视为是对各级监察委员会的要求ꎬ纪委的政治机关属性也决定和印证了监察委员会的政治机关属性ꎮ
二、双重属性视角下监察委员会
接受人大监督的方式
㊀㊀人民代表大会制度是中国的根本政治制度ꎬ人大作为国家权力机关ꎬ是中国民主集中制中的权力集中点ꎬ其他国家机关行使的
权力都是由其分工出去的ꎮ因此ꎬ监督其分
工出去的权力是人大的重要职权ꎬ也是其权
力机关地位以及人民主权原则的重要体现ꎮ
毛泽东曾形象地说: 我们的主席㊁总理都是
由全国人民代表大会产生出来的ꎬ一定要服
从全国人民代表大会ꎬ不能跳出如来佛的手
掌ꎮ [７](Ｐ２２８)按照宪法和法律ꎬ人大对其他同级国家机关实施监督的形式主要有审议工作
报告㊁依法质询㊁组织关于特定问题的调查
委员会㊁罢免或撤销职务等ꎮ其中ꎬ审议工
作报告是对一个国家机关全面工作的监督ꎬ
是对其依法履职情况和工作成效的集中检验ꎬ
由人大的组成人员即全体人大代表共同完成ꎬ
是人大最重要也最为人熟知的监督方式ꎮ在
每年的全国人民代表大会上ꎬ国务院总理㊁
最高人民法院院长㊁最高人民检察院检察长
分别代表 一府两院 报告上一年度或上一
任期的工作ꎬ颇为引人瞩目ꎮ
作为国家机关ꎬ监察委员会由人大产生ꎬ
行使的权力重要而集中ꎬ自然须接受人大监
督ꎬ理论上也须像 一府两院 那样向人大
报告工作ꎮ习近平总书记强调: 纪检监察队
伍权力很大ꎬ责任很重ꎬ是监督别人的ꎬ更
要受到严格的监督ꎮ [８](Ｐ２３７)因此ꎬ当监察法草案公开征求意见时ꎬ针对于草案中关于人
大对监察委员会进行监督的条款ꎬ有学者表
达了看法㊁提出了建议ꎮ陈光中等认为: «监察法(草案)»中没有规定监察委员会向本级人大及其常委会负责并报告工作ꎬ与
人大及其常委会监督政府㊁法院㊁检察院的
方式明显不同ꎬ大大削弱了各级人大及其常
委会对本级监察委员会的监督ꎮ在«监察法»
中也应明确要求监察委员会向人大作年度工
作报告 ꎮ[９]姜明安也认为: 监察委由人大选举产生㊁自应接受人大的监督ꎬ这种监督不
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仅限于人大常委会 听取和审议本级监察机
关的专项工作报告 ꎬ还需要更进一步ꎬ监察
委应像一府两院一样ꎬ每年向人大报告工作ꎬ
接受人大代表的监督ꎮ [１０]２０１７年１１月１１日ꎬ在中国法学会有关研究会举办的 国家
监察体制改革:宪法学与刑事诉讼法学的对
话 学术研讨会上ꎬ宪法学界㊁刑事诉讼法
学界多位知名学者又提出了类似建议ꎮ正式
的«监察法»于２０１８年３月由全国人大通
过ꎬ在人大对监察委员会的监督方面基本延
续了草案内容ꎬ相关监督方式包括三种:一
是听取和审议监察委员会的专项工作报告ꎻ
二是组织执法监察ꎻ三是由人大代表或人大
常委会组成人员依法就有关问题进行询问或
质询ꎮ此外ꎬ«宪法»中关于人大及其常委会
可以罢免监察委员会领导人员㊁在必要时可
以组织关于特定问题的调查委员会等的规定
亦可适用于监察委员会ꎮ因此ꎬ可以确定的
是ꎬ无论是改革者还是学术界ꎬ对于人大与
监察委员会之间的 监督 被监督 关系并
无异议ꎬ有争议的是监督的具体方式ꎬ更确
切地说是监察委员会应不应向人大报告全面
工作ꎮ
有媒体分析: 由于监委承担的反腐败工
作具有特殊性ꎬ调查过程涉及大量党和国家
秘密ꎬ涉及国家安全和国家利益ꎬ事关重大ꎬ
保密要求高ꎬ不宜在人大会议上公开报
告ꎮ [１１]其实ꎬ在中国ꎬ不向人大报告全面工作的国家机关还有中华人民共和国中央军事委员会ꎬ原因也正是 由于军事行为涉及国家机密ꎬ不宜报告工作 [１２]ꎮ国家中央军委甚至也不用向全国人大常委会报告专项工作ꎮ军事工作的保密要求极高ꎬ无论是军队规模㊁军队建制㊁军费开支ꎬ还是军事战略㊁军事计划㊁军事行动等ꎬ确实均不适宜向数以千百计的人大代表或人大常委会委员作公开报告ꎮ相比之下ꎬ监察工作固然也有保密的必要ꎬ但其保密内容主要应是案件中涉及国家安全和国家利益的具体情节ꎬ而不是宏观性㊁总体性的监察工作计划㊁监察机关建设㊁监察工作开展情况以及工作成果等ꎬ而这些恰恰是人大需要听取和审议的内容ꎮ所以ꎬ保密需要只是问题的一个方面ꎬ监察委员会不向人大报告全面工作更重要的原因ꎬ在于监察委员会的政治机关属性ꎬ更确切地说是监察委员会和党委㊁纪委的特殊关系ꎮ
监察委员会与同级纪委合署办公ꎬ不设党组ꎬ事实上是由同级纪委常委会代行党组职责ꎬ监察委员会的包括人事在内的重大事项是由纪委常委会研究决定的ꎮ以对财政部原副部长张少春的处理决定为例ꎬ通稿这样表述: 依据«中国共产党纪律处分条例»«中华人民共和国监察法»等有关规定ꎬ经中央纪委常委会会议研究并报中共中央批准ꎬ决定给予张少春开除党籍处分ꎻ由国家监委给予其开除公职处分ꎻ收缴其违纪违法所得ꎻ将其涉嫌犯罪问题移送检察机关依法审查起诉ꎬ所涉财物随案移送ꎮ [１３]其中ꎬ 经中央纪委常委会会议研究并报中共中央批准ꎬ决定 是统领ꎬ后面各条处理结果都是 决定 的内容ꎮ可见ꎬ纪委不仅有权作出关于党纪处分的决定ꎬ而且可以作出政务处分㊁移送司法机关等决定ꎬ只不过后面的决定要以监察委员会的名义按照法定程序付诸实施ꎮ纪委作为党的机构ꎬ代表党具体负责反腐败全面工作ꎬ符合中国政治实际和党的归口管理制度ꎮ大到监察委员会的工作规划㊁计划ꎬ小到具体案件的研究处理ꎬ乃至机关内部党建和干部队伍建设ꎬ事实上都是纪委的职责范围ꎮ概括监察委员会和纪委的关系ꎬ应当是对内融为一体ꎬ对外明确分工ꎬ事实上的一个主体ꎬ程序上的两个主体ꎮ一个主体是
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政治实质ꎬ两个主体是 法 的要求ꎮ监察委员会本质上是党的反腐败工作机构ꎬ这是加强党对反腐败工作的集中统一领导的内在要求和具体体现ꎮ
由党的纪委负责纪检监察全面工作ꎬ是中国特色监察权的行使方式ꎬ其正当性来源于党管干部原则ꎮ[１４]党管干部原则是中国干部人事工作的根本原则ꎬ是党的领导在干部人事工作中的重要体现ꎬ其核心内容是由各级党委管理和推荐重要干部ꎬ加强领导班子和干部队伍建设ꎬ简言之就是党对干部选任工作的领导ꎮ与干部选任同样重要的是干部监督ꎬ二者共同构成了党管干部原则的一体两面ꎮ党对干部选任工作的领导是全覆盖的ꎬ其选任的干部并不限于党员干部和党的机关的干部ꎬ同样也包括非党干部和国家机关㊁政协机关㊁人民团体㊁企事业单位等的干部ꎮ相应地ꎬ党对干部监督或者说是对反腐败工作的领导可以是并且必须是全覆盖的ꎮ在干部选任过程中ꎬ党的机关的干部可以由党直接任命ꎬ其他类型机关的干部则要经过«宪法»㊁法律㊁相关章程等规定的必要程序ꎮ而在干部监督过程中ꎬ违纪党员和党的机关的干部可以由党(主要是各级纪委)按照党内法规直接给予党纪处分ꎬ违纪违法的非党干部㊁其他类型机关的干部则要由监察委员会按照法定权限和程序给予政务处分甚至移送司法机关ꎮ选任和监督在内容上是相互对应的ꎬ在对干部的管理程序上是一脉相承的ꎬ两个方面结合起来才是党管干部原则的完整展现ꎮ
在监察机关与党的纪律检查机关合署办公体制下ꎬ第一位的是党委的领导和监督ꎮ [８](Ｐ２３７)在各级党的代表大会上ꎬ纪委都会报告上一任期的全面工作ꎻ在中央全会或地方各级党委全会上ꎬ纪委有时也会报告上一阶段的全面工作ꎮ在监察委员会成立前ꎬ
纪委报告的内容涵盖党内纪检和行政监察工
作ꎬ监察委员会成立后自然会涵盖国家监察
工作ꎮ党对监察工作的监督远不止这些ꎮ在
日常工作中ꎬ党委书记还会 定期主持研判
问题线索㊁分析反腐形势ꎬ听取重大案件情
况报告ꎬ对初核㊁立案㊁采取留置措施㊁做
出处置决定等环节审核把关ꎬ随时听取重要
事项汇报 ꎬ[８](Ｐ２３７)这既是党委领导㊁主导监察工作的重要体现ꎬ也是对监察工作的有效
监督ꎮ国家监察工作与党内纪检工作水乳交
融ꎬ共同构成党和国家纪检监察工作的整体ꎬ
监察工作难以从中完整地剥离出来ꎮ如果监
察委员会向人大报告全面工作ꎬ报告的内容
将难以确定ꎮ就连主张监察委员会向人大报
告全面工作的学者ꎬ也意识到 监委会向人
大报告工作ꎬ也可能面临新的问题ꎬ如报告
哪些内容ꎻ报告内容中是否包括合署办公的
纪委工作 [１５]ꎮ监察委员会向人大报告全面工作势必会报告纪委乃至党委的工作ꎬ这将
在很大程度上形成人大对党的反腐败工作的
全面监督ꎬ这显然是与党的领导地位和中国
的政治逻辑不相符的ꎮ相比之下ꎬ监察委员
会向人大常委会报告专项工作则可以有效避
免这一问题ꎮ
按照中央纪委国家监委对«监察法»的
释义ꎬ各级人大常委会可以选择若干关系改
革发展稳定大局ꎬ关系群众切身利益和社会
普遍关注的重大问题ꎬ有计划地安排听取和
审议本级监察委员会的专项工作报告ꎬ监察
委员会也可以主动向其报告专项工作ꎮ[８](Ｐ２３９)这是综合«监察法»和«人大常委会监督法»做出的解释ꎮ相较于向人大报告全面工作ꎬ这不仅可以缩小报告内容的知悉人员范围ꎬ一定程度上满足保密要求ꎬ更重要的是ꎬ人大常委会可以有针对性地就需要听取和审议
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的问题做出适当选择ꎮ比如各级人大常委会可以侧重于选取法律问题听取报告ꎬ诸如«监察法»有关具体规定(如建立监察官制度)的落实问题ꎬ监察委员会执法的程序合法问题ꎬ监察工作与司法工作的衔接问题等ꎮ在采取组织执法检查㊁提出询问或质询等监督方式时ꎬ同样应针对单纯的法律层面的问题ꎬ就事论事地履行监督职责ꎬ尽量避免选取政治性明显的问题ꎮ实践中ꎬ国家和省级监察委员会尚未向人大常委会作过专项工作报告ꎬ而市㊁县级层面已经在作积极探索ꎮ２０１８年７月２４日ꎬ荥阳市监察委员会向市人大常委会作专项工作报告ꎬ市委常委㊁纪委书记㊁市监委主任王峰介绍了监察体制改革进展和市监委各项工作开展情况ꎻ２０１８年７月２７日ꎬ武汉市黄陂区人大常委会听取区监委关于监察体制改革试点情况的专项工作报告等ꎮ从目前掌握的资料来看ꎬ各地监察委员会有以专项工作报告的名义事实上报告全面工作的ꎬ有以纪委监委双重名义向人大常委会报告工作的ꎬ有向人大常委会主任会议㊁人大常委会党组汇报工作的等等ꎬ这些做法或与«监察法»精神不符ꎬ或根本于法无据ꎬ或不符合中国政治实际ꎮ对此ꎬ全国人大常委会应当适时出台相关指导意见予以规范ꎬ或者由国家㊁省级监察委员会通过具体实践就专项工作报告的程序和内容做出引导和示范ꎮ
三㊁双重属性视角下监察委员会
对人大机关工作人员的监督
㊀㊀监察委员会作为国家监察机关ꎬ其监察对象为包括人大机关工作人员在内的所有行使公权力的公职人员ꎮ有论者提出: 监察委员会对国家机关工作人员的监察是否会间接形成对公职人员所在国家机关的监督呢? [１６]特别是人大作为国家权力机关ꎬ监察委员会监察人大机关工作人员会不会形成事实上对人大的监督和制衡ꎬ是否会构成对国家权力机关地位的挑战?对于这一问题ꎬ可从以下四个层次进行理解ꎮ
(一)人大不应受监察委员会的监督ꎬ这是由监察委员会作为国家机关的宪法定位决定的
一方面ꎬ人大自身不应受监察委员会监督ꎮ中国的政体是人民代表大会制ꎬ人民通过选举代表组成各级人大ꎬ代表人民行使国家权力ꎬ向人民负责㊁受人民监督ꎮ在国家机构中ꎬ人大居于最高宪法地位ꎬ是行政㊁监察㊁司法等其他国家权力的来源ꎬ同级其他国家机关均由其产生并对其负责㊁受其监督ꎬ这是中国政体与三权分立㊁五权宪法等的显著区别ꎮ人大是人民的代表ꎬ其他国家机关则是人民的公仆ꎬ各级人大与同级其他国家机关之间只能是单向的 监督 被监督 关系ꎬ同级其他国家机关均无权对人大进行监督和制衡ꎮ这是人大的权力机关地位的体现ꎬ也是人民主权原则的要求ꎮ因此ꎬ监察委员会作为国家机关ꎬ其对人大机关工作人员的监察应当以不构成对国家权力机关的监督为前提ꎮ
另一方面ꎬ人大代表及人大常委会委员也不应受监察委员会监督ꎮ人大代表及人大常委会委员是人大及常委会的组成人员ꎬ如果监察委员会对全体代表及委员的履职情况进行监督ꎬ则会有监督国家权力机关之嫌ꎮ当然ꎬ人大代表及人大常委会委员并非不受任何监督ꎬ其依法应受选民和选举单位的监督ꎬ在其发生不当履职甚至徇私舞弊的行为时ꎬ应由 人大及其常委会通过内部纪律惩戒的形式追究责任ꎬ或是根据«代表法»的规定对相关的人大代表予以罢免或暂时停止执行代表职务
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等 [１７]ꎬ构成犯罪的还须承担刑事责任ꎮ
(二)人大机关的工作人员须接受监察委员会的监督ꎬ这是由监察委员会作为反腐败机构的政治机关属性决定的
«监察法»第１５条列举了监察委员的监察对象ꎬ其中与人大相关的主要是 人民代表大会及其常务委员会机关 的公务员 ꎬ具体包括:①县级以上各级人大常委会领导人员ꎬ乡㊁镇人大主席ꎻ②县级以上各级人大常委会工作机构和办事机构的工作人员ꎻ③各级人大专门委员会办事机构的工作人员ꎮ[８](Ｐ１０９)此外ꎬ各级人大机关一般还下辖一些参照公务员法管理的单位及其他事业单位ꎬ参公管理人员及事业单位管理人员也均在监察对象之列ꎮ中国共产党是中国的执政党ꎬ政权是党领导下的政权ꎬ人大机关处于党的领导之下ꎬ人大机关公职人员也是由党组织负责招录㊁培养㊁选拔㊁管理的ꎬ党和人大等国家机关紧密相连㊁荣辱与共ꎮ党员公职人员和党的机关公职人员的腐败会影响党的形象㊁损害党的执政基础ꎬ党外公职人员和包括人大机关在内的其他机关的公职人员的腐败同样如此ꎮ监察委员会对人大机关工作人员进行监督ꎬ既是其作为国家监察机关行使全覆盖的国家监察权的需要ꎬ也是其作为政治机关和本质上的反腐败工作机构ꎬ推进全面从严治党的内在要求ꎮ
应当明确的是ꎬ人大代表及人大常委会委员不属于人大机关工作人员ꎮ人大机关工作人员是人大机关日常工作的处理者ꎬ纳入国家行政或事业编制ꎬ由财政负担其工资福利待遇ꎮ而各级人大代表及人大常委会委员分布于社会各界ꎬ人大及人大常委会开会期间履行代表或委员职责ꎬ闭会期间则从事其本职工作ꎮ有论者主张对 人大机关工作人员 作广义理解ꎬ认为其包括人大代表ꎬ人大代表也属于监察委员会的监察对象ꎮ结合«监察法»规定及中央
纪委国家监委的解释可知ꎬ这种论断是与立法
原意不符的ꎮ但是ꎬ由于人大代表及人大常委
会委员ꎬ在人大机关工作人员中也会有一定数
量的分布ꎮ例如ꎬ各级人大常委会的领导人员(委员长㊁副委员长ꎬ主任㊁副主任ꎬ秘书长等)必然是同级人大代表及人大常委会委员ꎬ
属于监察委员会的监察对象ꎮ不过此类特殊代
表及委员总体占比较小ꎮ
(三)监察委员会监察人大机关工作人员不会构成对人大的监督
人大机关工作人员并非人大及人大常委会
权力的行使者ꎬ其从事的日常工作仅对国家权
力机关的正常运转和权力行使起服务和辅助作
用ꎬ其掌握和行使的公权力主要是机关内部的
人事㊁财务等行政管理权ꎮ而人大及人大常委
会拥有立法㊁选举㊁监督等宪法权力是由全体
人大代表及人大常委会委员共同行使的ꎬ这与
行政机关㊁司法机关分别拥有行政权㊁司法权
并由其工作人员具体行使权力的状况是明显不
同的ꎮ因此ꎬ监察委员会对行政机关㊁司法机
关全体公职人员是否廉洁用权实施监察ꎬ一定
程度上会构成对行政机关㊁司法机关自身的监
督ꎬ但对人大机关工作人员进行监察ꎬ在法理
上并不会构成对国家权力机关的监督ꎮ此外ꎬ
人大及常委会不实行首长负责制ꎬ其议事决策
主要是通过全体代表或委员集体表决进行的ꎬ
人大机关工作人员中的代表或委员ꎬ包括领导
人员每人也仅有一票ꎬ不具有特殊权力ꎬ难以
起到决定作用ꎮ因此ꎬ对人大及人大常委会的
领导人员进行监察也不会构成对人大的监督ꎮ
但即便如此ꎬ在人大机关工作人员身份与人大
代表及人大常委会委员身份发生竞合时ꎬ监察
委员会仍应对两种身份及相应的权力职责详加
区分ꎬ避免对人大代表及人大常委会委员进行
监察ꎮ
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