社会保障学课堂讲义

社会保障学课堂讲义
第一章导论
第一节社会保障的理论界定
一、国外对社会保障概念的界定
目前，国际上对社会保障定义还没有形成统一的意见。

不同的国家和国际组织对社会保障有不同的定义。

二、港台地区对社会保障的界定
由于香港、澳门长期被英国、葡萄牙占领，回归后亦实行“一国两制”，台湾则与大陆分割而治已达半个多世纪，致使中国一国四地不仅在社会保障实践方面有很大差异，而且在对社会保障概念的认知亦存在着分歧。

三、内地学者对社会保障的界定
社会保障是国家或社会依法建立的、具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统。

在中国，社会保障则是各种社会保险、社会救助、社会福利、军人福利、医疗保障、福利服务以及各种政府或企业补助、社会互助等社会措施的总称。

（郑功成）
这一定义所包括的必备要素：
1．依法建立。

即现代社会保障制度遵循的是立法先行的原则，是通过社会保障立法来确立社会保障制度，法制规范是社会保障制度赖以建立的客观基础与依据。

2．突出以人为本。

它以保障和改善国民生活、增进国民福利为宗旨，包括经济保障与服务保障等。

3．具有经济福利性。

即从直接的经济利益关系来看，受益者的所得一定大于所费。

4．属于社会化行为，即由官方机构或社会中间团体来承担组织实施任务，而非供给者与受益方的直接对应行为。

社会保障的主要内容：社会救助、社会保险与社会福利，还有面向军人的独立保障系统，以及其他补充性的社会保障措施。

从层次上划分，社会保障可以划分为三个层次：一是经济保障；二是服务保障；三是精神保障。

第一章导论
第二节社会保障的学科性质与理论框架
一、社会保障的学科性质
在英、美等发达国家，社会保障通常不是一个独立学科，而是一个
多学科均可以研究的领域。

在中国，1997年国务院学位委员会将社会保障归入管理学门类公共管理一级学科。

鉴于社会保障独特的性质及其在人类社会发展进程中占有的越来越重要的地位，将其作为任何一个学科（包括经济学、社会学、管理学、政治学等）的分支均非合适，而应作为一个相对独立的学科领域来发展。

二、社会保障学的基本理论框架
社会保障学的基本理论框架如下：
首先，是社会保障学的基础理论问题。

这一层次除社会保障的一般理论原理或规律外，客观上还应当包括福利经济学、社会福利学等和社会保障与其他已经被固定化的知识体系相结合的领域。

其次，是社会保障学的专业应用理论问题。

这一层次探究的是社会保障各个子系统乃至各个具体保障项目的产生、发展及运行规律，它客观上表现为政策研究。

其内容应当包括社会保险政策、社会救助政策、社会福利政策，以及其他社会保障子系统与各具体项目的政策研究。

最后，是社会保障学的管理理论问题。

这一层次探究的是社会保障法制理论、社会保障管理体制理论、社会保障财务会计制度与统计制度、社会保障监控理论等，而政府介入的程度及其调控手段则是这一层次理论的核心所在。

第一章导论
第三节社会保障的目标与功能
一、社会保障的目标
社会保障的总目标：通过保障和改善国民生活、增进国民福利来实现整个社会的和谐发展。

社会保障的分目标：
（一）帮助国民摆脱生存危机；
（二）满足国民的生活保障需求，不断改善和增进国民的福利； （三）实现整个社会的和谐发展。

二、社会保障的功能
社会保障的功能，是指社会保障包括其各个子系统及其具体项目在实施过程中发挥出来的实际效能和作用。

社会保障的主要功能有以下几个方面：
（一）稳定功能
社会保障能够防范与消化社会成员因生存危机而可能出现的对社会、对政府的反叛心理与反叛行为，能够保障社会成员在特定事件的影响下仍然可以安居乐业，从而有效地缓和乃至消除引起社会震荡与失控
的潜在风险，进而维系着社会秩序的稳定和正常、健康的社会发展。

因此，社会保障是通过预先防范和即时化解风险来发挥其稳定功能的，它在许多国家均被称为“精巧的社会稳定器”或“减震器”。

（二）调节功能
在政治上，社会保障既是各种利益集团权力较量的结果，同时也是调整不同利益集团、群体或社会阶层利益的必要手段，并在不同的社会制度条件下表现出不同的政治功能。

在经济领域，社会保障的调节功能尤其显著。

在第一层次上，社会保障有效地调节着公平与效率之间的关系；在第二层次上，社会保障调节着国民收入的分配与再分配；在第三层次上，社会保障调节着国民经济的发展。

在社会发展领域，社会保障亦有效地调节着社会成员的协调发展。

不同社会阶层之间的利益冲突因社会保障制度调节功能的发挥而得到了有效缓和，社会因收入分配差距等导致的非公正性、非公平性在一定的程度上得到了调节。

（三）促进发展功能
社会保障的促进发展功能，表现在社会发展领域有如下几个方面： 1．能够促进社会成员之间及其与整个社会的协调发展，使社会生活实现良性循环；
2．能够促进遭受特殊事件的社会成员重新认识发展变化中的社会环境，适应社会生活的发展变化；
3．能够促使社会成员的物质与精神生活水平的提高，使其更加努力地为社会工作；
4．能够促进政府有关社会政策的实施；
5．能够促进社会文明的发展。

（四）互助功能
社会保障资金来源于包括税收、缴费、捐献等多渠道，又被支付给受保障者与有需要者，这种分配机制其实是一种风险分散或共担机制，风险共担本身即以互助为基石并在互助中使风险得到化解；同时，构成社会保障体系重要组成部分的社会福利与社会服务，无论在国内还是在国外，几乎均以社区为基础，以社会成员之间相互提供劳务为主要的表现形态，从而实质上体现出了互惠互助以及在互惠互助中的他助与自助。

（五）其他功能
除稳定功能、调节功能、促进功能与互助功能等四大基本功能外，社会保障事实上还有着诸如防控风险、资本积累等功能。

第一章导论
第四节社会保障的特征与原则
一、社会保障的特征
（一）公平性特征
社会保障制度安排中的公平性特征，主要表现在以下几个方面： 1．保障范围的公平性。

通常不会有对保障对象的性别、职业、民族、地位等方面的身份限制，全民保障实现的是全体国民社会保障权益的公平性，选择保障实现的亦是覆盖范围内的所有成员在社会保障权益方面的公平性。

2．保障待遇的公平性。

即社会保障一般只为国民提供基本生活保障，超过基本生活保障之上的需求通常不能从社会保障途径获得解决。

3．保障过程的公平性。

社会保障为社会成员解除了许多后顾之忧，维护着社会保障参与社会的起点与过程的公平，通过资金的筹集与保障待遇的给付，又缩小着社会成员发展结果的不公平。

（二）社会化特征
社会保障的社会化特征，主要体现在如下几个方面：
1．制度的开放性。

各项社会保障制度虽然都有相应的资格条件，但这一制度通常是在向公众开放的条件下确立的，并接受公众的评价与监督。

2．筹资社会化。

包括财政投入、企业缴费、个人缴费乃至向社会募捐、发行福利彩票等多个渠道，
3．服务社会化。

在政府主导社会保障制度的条件下，各项制度的实践通常需要依赖社会化组织。

4．管理与监督社会化。

一方面，政府通过相应的途径将有关社会保障事务委托非政府组织管理；另一方面，大量社会福利与公益慈善机构的成立，直接承担着相应的社会保障事务，它们作为独立的法人团体实现的自我管理。

（三）福利性特征
社会保障的福利性特征，即相对于社会成员个人而言，其在社会保障方面的支出要小于在社会保障方面的收入。

换言之，凡所得大于所费即具有了福利性。

社会保障的福利性特征体现的是社会成员在社会保障方面的交易成本低于所获得的保障待遇。

（四）法制规范性特征
1．法律的强制规范为社会保障的运行提供了必须遵守的行为准则；
2．政府只能根据法律的规范与授权，并在法律允许的范围内对社会保障制度的运行进行干预；
3．即使不是由政府直接管理而由民间举办的社会保障事务（如慈善公益事业），也必须由相应的法律、法规来规范，于后才可能健康发展。

（五）多样性特征
社会保障制度的多样性特征，主要表现在：
1．各国社会保障制度安排模式日益多样化。

2．同一项社会保障制度，在一国之内也开始呈现不同的模式。

3．项目结构多样化。

4．水平结构多样化。

（六）刚性发展特征
刚性发展特征主要表现为以下几点：
1．一旦社会保障项目通过立法手段得以确立，便很难再行取消。

2．社会保障的范围与水平也是刚性发展的，即覆盖范围会持续扩大，直到覆盖全体国民；待遇水平会不断提高而不会下降。

3．考察各国社会保障制度的发展，可以看出其在刚性增长的总体趋势下，还呈现出阶梯式持续发展规律。

二、社会保障的基本原则
社会保障的基本原则是建立这一制度应当奉行的基本准则。

它通常包括：
（一）公平原则
社会保障制度安排，属于公共产品、公共资源在公共领域中的分配，因此，缩小社会贫富差距、创造并维护社会公平，是社会保障制度的基本出发点，也是社会保障政策实践的归宿。

根据公平原则，在社会保障制度设计中，必须打破各种身份限制，公平地对待每个国民并确保其享受到相应的社会保障权益；在社会保障实践中，必须更多地维护好弱势群体的利益，以此达到缩小贫富差距、促进社会健康发展的目标。

（二）与社会经济发展相适应原则
社会保障是国家用经济手段来解决社会问题，进而达到特定政治目标的制度安排。

因此，社会保障的发展亦必须坚持与社会经济发展相适应的原则。

一方面，社会发展变化决定着社会保障制度的结构变化；另一方面，社会保障制度的确立无一例外地需要相应的财力支撑。

社会保障制度只有与社会经济发展相适应，才可能在解决相关社会问题的同时获得健康发展。

如果滞后于社会经济的发展，其功能便难以充分发挥，社会问题将持续恶化，进而妨碍整个社会经济的健康发展。

因此，与社会经济发展相适应的原则是各国建立社会保障制度的基本原则。

（三）责任分担原则
只有政府、企业、个人乃至社会等合理分担社会保障责任，社会保障制度才可能获得持续发展。

在政府改革向小政府、大社会格局和有限责任政府迈进的潮流中，社会保障制度亦日益呈现出政府主导和社会分责的发展趋势。

（四）普遍性与选择性相结合原则
1．普遍性原则，要求国家在确立社会保障制度时，其对象、范围不能局限于贫困阶层，而应当使全体国民均能够享受到相应的社会保障与福利。

2．选择性原则，要求根据国家财政的承受能力和受保障者的经济收入状况及对社会保障的需求程度，有区别地安排社会保障的项目、对象范围、筹资方式和待遇水平等。

3．发展中国家应按照选择性原则或普遍性与选择性相结合的原则来建立社会保障制度。

（五）其他原则
除上述四大基本原则之外，社会保障制度建设还需要遵循互济性原则、法制性等原则。

一章导论
第五节社会保障的意义
社会保障的意义，主要表现在以下几个方面：
（一）社会保障突出以人为本，彰显人道主义，是人类文明发展进步的重要成果与推动力量。

（二）社会保障维护并创造着公平的竞争环境，促进着经济社会的正常发展。

（三）社会保障不断增进着国民福利。

（四）社会保障能够为其他相关政策的实施提供配套。

（五）社会保障能够创造就业机会，改良着社会产业结构。

总之，建立健全社会保障体系有着十分重大的意义。

社会发展与市场经济对社会保障的依赖以及社会保障所具有的内在功能，决定了中国不仅需要尽快建立起新型的社会保障制度及其完整的体系，而且需要新型的、独成体系的社会保障理论的指导。

第二章社会保障的发展进程
第一节概述
一、社会保障发展阶段的划分
不同时代对社会保障又有着不同的需要，社会保障在不同的时代亦有着不同的表现形式与特征。

根据郑功成提出的划分社会保障发展阶段
的标准和社会保障活动的具体实践，可以对社会保障的发展阶段作不同的划分。

以政府介入的程度或制度化作为依据，则社会保障在人类社会发展史上的发展实践可以划分为以下三个大的阶段：一是慈善事业时代或前社会保障阶段；二是济贫制度的形成与发展阶段；三是现代社会保障阶段，它又可以分为现代社会保障制度产生阶段、发展阶段与成熟阶段。

以社会保障在不同时期的具体实践内容为依据，也可以划分为以下三大发展阶段：一是社会救助型发展阶段；二是社会保险型发展阶段；三是社会福利型发展阶段。

二、影响社会保障发展进程的因素
从总体上考察社会保障的发展史，可以发现影响其发展进程及发展状态的最重要的因素不外乎是经济因素、社会因素、道德因素、政治因素等。

经济因素毫无疑问是社会保障制度的重要影响因素。

经济发展水平客观上决定着社会保障的发展水平。

社会因素是社会保障制度产生与发展的基础性影响因素。

社会因素，包括社会结构变迁、社会成员分化、社会矛盾激化等，都直接影响着社会保障制度的建设与发展。

道德伦理因素是影响社会保障发展的又一重要因素，在社会保障实践的起源阶段尤其重要。

政治因素的影响，在西方是随着16世纪的宗教改革时开始的。

此外，历史文化因素亦对社会保障制度产生相应的影响，而来自国外的实践经验与教训同样会对一国社会保障政策的选择产生影响。

第二章社会保障的发展进程
第二节慈善事业和济贫制度
一、慈善事业时代
构成慈善事业时代的三大支柱，是宗教慈善事业、官办慈善事业与民间慈善事业。

（一）宗教慈善事业
在慈善事业时代，值得大书特书的应当是宗教慈善事业。

一方面，各种宗教教义多将行善列为基本准则。

另一方面，教会组织开展的各种救灾、济贫、施医助药等活动，在这一时代成为一些西方国家主要的社会保障方式，并随着宗教影响区域的扩大而扩大到全世界。

（二）官办慈善事业
所谓官办慈善事业，可以理解为由官方组织却未制度化的救济活动。

与宗教慈善事业相比，官办慈善事业是以国家的介入并以传统道德
及政治需要为基础而产生且得到发展的。

官办慈善事业，政府的介入有如下典型特征：一是没有法制约束，二是并非固定的、经常性的措施，三是所提供的救助被看成是一种恩赐行为，四是这种救济活动十分有限。

（三）民办慈善事业
由民间人士自发举办的各种慈善活动，成为慈善事业的重要补充。

民间零星的互助或他助活动，在中外历史上都有记载。

在中国，范仲淹举办的“义田”、朱熹的“社仓”、香港的东华三院等等，西方社会，中世纪的德国的“基尔特”、18世纪的英国的“友谊会”等。

二、济贫制度的出现与发展
（一）《济贫法》的颁布与济贫制度的确立
1601年英国颁布《伊丽莎白济贫法》是国家通过立法的形式来介入济贫事务，是社会保障发展史上的一个重要里程碑。

该法将已有的宗教或社会救助活动惯例用法律的形式固定下来，首次由官方划定一条贫困线，对有需要的孤、老、病人进行收容，同时为失业者、贫民小孩提供有限的帮助。

（二）济贫制度的发展
自英国济贫法颁布后，济贫制度不仅在英国内得到了完善和发展，而且欧洲其他国家亦开始仿效。

如瑞典于1763年制定了《济贫法》，荷兰亦于1854年颁布了《济贫法》等等。

三、对早期社会保障发展的简要评论
从慈善事业时代的济贫活动到济贫制度的确立，再到现代社会保障制度的建立，在漫长的农牧社会里，社会保障实践始终处于社会救助型阶段。

对这一时代社会保障活动，可以作如下评价：
（一）性质上是居高临下的施舍型。

（二）根本目的是防止被统治者反抗。

（三）障项目是极端有限型。

（四）保障水平是极端低下型。

（五）保障效果是不良型。

第二章社会保障的发展进程
第三节现代社会保障制度
一、社会保险制度的产生
（一）社会保险制度产生的背景
19世纪80年代，德国成为世界上第一个建立起社会保险制度的国家。

社会保险制度首先产生于德国，原因有：一方面，从19世纪70年代至第一次世界大战前夕，德国境内的新历史学派的主张为社会保险制度
的产生奠定了理论基础；另一方面，随着马克思主义的传播，在社会主义政党的推动下，德国工人日益高涨的运动、自发组织以及他们的要求成为社会保险制度出台的催化剂。

此外，德国“铁血宰相”俾斯麦清楚要取得对内、对外政策的胜利，关键在于安抚好工人，以便取得工业发展的先机，进而实现对外扩张。

独特的社会背景和德国内部上述因素的影响，促使德国成为最先建立社会保险制度的国家。

这一时期一些欧洲国家还通过殖民扩张，将这种制度带到了一些殖民地地区，并最终为大多数国家所接受。

以社会保险制度的出现是现代社会保障制度产生的标志。

（二）社会保险制度的基本特征
其一，社会保险在性质上是权利义务结合型。

其二，社会保险制度的根本目的是解除社会成员的后顾之忧。

其三，保障水平是基本保障型。

其四，保障过程是规范化、强制性。

二、现代社会保障制度的发展
（一）现代社会保障制度的发展线索
通过对工业化国家社会保障法制建设的考察，来揭示现代社会保障制度的发展线索。

1883年德国颁布疾病保险法应当是现代社会保障制度产生的标志；而1935年罗斯福当政时美国国会通过的《社会保障法》以及据此确定的社会保障制度，使现代社会保障制度由社会保险制度朝着综合性社会保障制度发展跨进了一大步；第二次世界大战后，英国工党政府宣布建成福利国家则可以看成是现代社会保障制度开始步入成熟阶段；到20世纪70年代末至80年代以来，一些国家基于以往社会保障政策出现的一些问题，开始思考改革的办法，从而促使现代社会保障制度进入了一个改革、发展与完善时期。

二战后，一些国家奉行社会主义制度的社会保险制度有的被摒弃，有的逐渐被社会化的新型社会保障制度所取代，如中国。

（二）现代社会保障制度发展的基本内容
在现代社会保障制度产生阶段，除济贫制度等旧式保障项目依然存在外，还有疾病保险、工伤保险与老年保险，后来增加了失业保险。

第二次世界大战后，各工业化国家在完善社会保险制度的同时，普遍重视社会福利制度建设。

国家社会保障制度在内容上的发展，绝大多数工业化国家主是表现在服务范围的扩展和水平的变化上，以及有关保障方式的改革与完善；而发展中国家既表现为社会保险项目与社会福利项目不断增加，也表现为保障范围不断扩展以及实施方式的不断调整等方面。

（三）现代社会保障制度发展的基本标志
基于各国尤其是多数工业化国家的发展实践，可以发现现代社会保障制度在现阶段乃至未来时期的一些基本特征。

它主要包括：
1．社会保障在性质上表现为全民普遍性福利。

2．社会保障的根本目的在于提高社会成员的生活质量和促使整个社会和谐发展。

3．社会保障项目走向完备化。

4．实施过程进一步社会化。

社会福利的普及化与高水平化，标志着社会保障进入了高级阶段。

三、现代社会保障制度发展规律
（一）立法先行
现代社会保障制度在各国实践中表现出来的首要规律，即是先有社会保障立法，于后才会有社会保障项目的具体实践，是通过社会保障立法来确立社会保障制度。

立法先行正是现代社会保障制度作为一种社会政策和一种国家制度安排的特征的具体体现。

立法先行还有一层特殊的意义在于，政府可以主导社会保障制度，却不能决定社会保障制度。

（二）与社会经济发展相适应
社会保障制度的发展应当与社会经济发展相适应，原因：
一方面，社会保障制度的确立首先是为了解决社会成员的特定社会问题，而特定的社会问题又是与特定的时代、特定的社会结构等紧密联系在一起的。

另一方面，社会保障采用的主要是经济援助的手段，即使是社会服务的提供也需要有相应的财力来支撑，从而必须具备相应的经济基础。

因此，在社会保障发展进程中必须遵循与社会经济发展相适应的规律，如果社会保障的发展水平超越或严重滞后于社会经济发展水平，就将得到与建立社会保障制度时的初衷相背离的结果。

（三）协调发展
无论是历史上的社会保障，还是现代社会保障，子系统或项目之间应当是协调发展的关系。

社会保障制度的协调发展规律，具体体现在以下两个层次：
第一，社会保障各具体项目协调发展。

第二，社会保障各子系统协调发展。

在社会保障发展进程中，不能违背协调发展的规律，如果顾此失彼、厚此薄彼，就不仅会因留下保障的漏洞而无法解决已有的社会问题，而且会因项目之间或子系统之间的不协调而导致整个社会保障体系效率低下。