公建配套房地产权利归属问题分析

公建配套房地产权利归属问题分析
陈黎霞上海市崇明县房地产交易中心
一、公建配套的概念和分类
目前，我国立法未对公建配套的含义进行明确规定.原建设部《城市居民区设计规范》中称之为“居民区公共服务设施"，各省市的地方性法规及规章中，多表述为“居民区配建设施”或“居民区公共服务设施配套建设”。

一般而言,公建配套是指开发商按照国家及地方有关居住区的设计标准规划设计，在住宅区土地范围内与商品住宅配套修建的各种公用建筑和公用服务设施。

对于公建配套的分类，根据分类的标准不同而有所不同。

按盈利与否可分为公益性公建配套和盈利性公建配套。

公益性公建配套，即非盈利性设施，一般是根据指令性指标控制该类配套公建的建设。

盈利性公建配套，即居住区日常生活必需的商业服务性设施，以指导性指标引导该类配套公建的建设或开发商与购房人之间约定建设。

按照产权不同,可分为归个人所有的公建配套，如已经出售的小区商铺；归全体业务所有的公建配套，如已经被全体业主分摊的地下车库；归开发商所有的公建配套。

按使用性质分为教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务、行政管理和市政公用等公建配套。

二、我国公建配套产权归属不明及其引发的问题
目前，由于我们关于公建配套房地产的归属的法律法规不明确，业主与房地产开发企业之间关于公建配套产权归属的民事纠纷时有发生，甚至有的业务大会或业主委员会因公建配套房地产被登记在开
发商或其他人名下侵害了全体业主共有权为由,对登记机构提起行政诉讼。

公建配套房屋的权利归属问题主要有如下规定。

《物权法》第73条规定:“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。

建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇绿地或明示属于个人的除外。

建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房,属于业主共有”。

第74条规定：“建筑区划内,规划用于停放汽车的车位、车库应当首先满足业主的需要。

建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定.占用业主共有的道路或其他场地用于停放汽车的车位，属于业主共有”。

《物业管理条例》第27条规定：“业主依法享有的物业共有部位、共有设施设备的所有权或者使用权，建设单位不得擅自处分"。

《上海市住宅物业管理规定》第39条规定物业管理区域内的下列配套设施设备柜业主共有:“（一）物业管理用房；(二）门卫房、电话间、监控室、垃圾箱房、共有地面架空层、共有走廊；（三）物业管理区域内按规划配建的非机动车车库；（四)物业管理区域内的共有绿化、道路、场地；(五）建设单位以房屋销售合同或者其他书面形式承诺归全体业主所有的物业；（六）其他依法归业主共有的设施设备"。

由上述规定可见，上海市的地方性法规对属于业主共有的情形进行了明确的列举，为减少和解决因公建配套房地产的归属纠纷提供了具有可操作性的法律依据。

但总体来说，全国范围内，仍无全国性的
基本法律对该问题作明确规定，因此引发诸多纠纷.
产权规则是市场经济一切游戏规则的基础.公建配套的产权不明，实际上已经导致了一系列问题。

如业主的权益受到侵害和挤压,一些房地产商或物业管理公司随意使用、出租配套公建设施；物业公司将绿化地改为停车位后出售出租等。

有的纠纷甚至演化为暴力事件,或出现聚众闹事、群体上访等，影响了和谐社会的构建。

另外，产权不明也使得产权激励机制无法发挥作用，导致公建配套利用率不高.比如说目前不少小区普遍存在的会所问题,由于法律对其产权界定不明确，业主与开发商争夺控制权,开发商不敢投入，业主经营则既没有经济实力，也缺少管理经营的经验，争来争去的结果是会所不能好好经营，造成社会资源的浪费。

从数量上看，上述因产权归属不明引发的民事纠纷居多.但近几年，因此引发的房地产登记行政诉讼案件也逐渐多了起来。

这类行政诉讼案件，多因业主委员会作为原告。

不过案件多因被诉房地产登记行政行为作出时，原告业主委员会并未成立,不具备诉讼主体资格;或者因登记行为早已发生，原告提起行政诉讼超出法定起诉等原因被裁定驳回起诉.笔者认为，此类案件之所以多以裁定驳回原告起诉为结案方式，是因为在诉讼标的物公建配套房地产的归属未经民事诉讼等途径确认之前，被诉房地产登记这类行政行为是否侵害原告的权益很难由行政审判庭作出裁决，从而引导原告通过民事诉讼等其他途径解决纠纷。

三、判断公建配套产权归属的基本规则
只有制定合法有效的产权归属规则,才能对上述问题起到定纷止争的作用.在现有的法律框架内，笔者认为，判断公建配套产权归属的基本规则有如下几个。

1、法有明确规定为首要原值
该原则为“依法治国”的应有之意。

依法治国,要求国家是法治国家,社会是法治社会，政府是法治政府;要求每个公民从事任何活动,都要依法而行,没有法律规定的要遵循习惯或善良风俗等民事法律原则。

基于社会公共利益，国家及地方规定开发商必须配套修建并明确其产权归属的公建配套，其产权归属按法律的有关规定执行。

例如，在上海，依据《上海市住宅物业管理规定》第39条明文规定，物业管理用房、物业管理区域内按规划配建的非机动车车库等公建配套设施应归业主共有，而不允许违反该规定有不同规定或约定，此即法律规定优先原则。

2、国有土地使用权出让合同、商品房买卖合同有具体约定的按约定执行
国有土地使用权出让合同对于开发商及业主均具备法律约束力。

如果出让合同约定受让人应配套建设一定面积的行政管理用房，其产权归政府，则上述公建配套的产权归政府。

如果商品房买卖合同约定某些公建配套的产权归全体业主，或被列入公用建筑面积分摊范围，则其产权归全体业主.
需要注意的是，上述合同约定的内容应限制在法律法规无明文规定的范围,并且不能违反法律法规的禁止性规定.否则,约定无效，以
法律法规的明文规定为优先适用原则.
3、“谁投资、谁受益”原则同时兼顾业主的利益
对于小区内盈利性或有一定盈利性质的文化体育、金融邮电、商业服务等一般是由开发商进行投资，在不改变公建配套科学规划之用途的前提下，应坚持“谁投资、谁受益”的原则由开发商出租或出售。

这样有利于开发商积极投资小区的配套公建，提升小区生活品质，方便居民生活消费.但开发商毕竟不是“慈善家”,在土地是稀缺资源的这一不可改变的前提下，要防止开发商对稀缺资源的侵占，所以在坚持“谁投资,谁受益"的同时，要兼顾业主或居民的利益。

对一些业主必须使用的而产权在开发商名下的公建配套，政府要加强管理，由开发商或物业管理公司合法经营，而不能由其凭借其对稀缺资源的占有，对业主进行“掠夺”。