四川省城乡最低生活保障报告

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四川省城乡最低生活保障报告
受世界银行北京办事处和民政部低保
司的委托，2004年4—5月，我们对四川省城乡最低生活保障制度的创建和发展过程
及现状进行了一次全面的研究和评估。

这个课题主要以文献研究为主：在四川省民政厅，我们翻阅了1997年以来与低保制度相关的
各种文献资料，包括法律法规、工作报告、统计资料以及省内各大媒体有关低保制度
的报道，整理出研究的初步线索，搭建起报告的粗略框架。

然后，再对省民政厅及成都、德阳、南充等市及其所辖的若干县的民政局的官员进行了个案访谈和座谈，还列席了省民政厅在4月26—27日在南充市蓬安县召
开的“全省救灾救济暨低保工作会议”，比较全面地了解了四川省城乡最低生活保障
制度的创建和发展的过程、制度实施的现状以及存在的问题，并且在与民政部门的官员进行充分讨论的基础上提出了若干进一步
完善这项制度的政策建议。

1.四川省的城乡贫困问题
四川省位于中国的西南部，长江上游。

现辖18个地级市、3个民族自治州；共有180个县。

四川省境内地理环境复杂、自然条件千差万别，社会、经济发展水平的一个显着特点是沿四川盆地中心向盆地四周山
区递减。

1-1.四川省的经济概况
四川省的国内生产总值和地方财政收入，2002年分别为4875亿元和292亿元，从总量看，均占西部地区首位，全国第十位。

但是，四川省人口众多，2002年末，常住人口8673万人，仅次于河南和山东，列全国第三位；占西部总人口的24％，列西部第1位。

[1][1]如果看人均国内生产总值，四川省将退居全国第26位，相当于排在第一位的上海市的%，而人均地方财政收入则为全国第25位，相当于排在第一位的上海市的%。

其他一些经济指标，如固定资产投资、社会消费品零售额、城乡居民储蓄存款余额等，也存在同样的情况。

四川省的城乡居民收入水平在全国也
属中下游水平。

2002年，城镇居民人均可支配收入为6611元，在全国排第18位；与西部其他省相比，也处于中游水平，比西藏、广西、云南和重庆分别少1149元、704元、629元和627元。

农民人均纯收入为2108元，在西部12省市区中居第一，但在全国只能排第20位。

四川省的土地面积占全国的%，承载的人口却占全国的%，创造的经济总量占全国的%.总而言之，人均水平和整体经济效益还处于全国下游水平，第一产业比重过大、工业化水平不足，产业结构比较落后，收入分配状况和需求结构和发达地区相比也有相
当的差距。

1-2.四川省的城镇劳动就业和社会保
障状况
如前所述，四川省是一个人口大省，2003年，劳动年龄人口已达6811万人。

因此，四川省的劳动就业状况不容乐观，相关的影响因素有四：其一，城镇中的国有、集体经济单位因经济结构调整、改组改制甚至
关停破产而大量减员，2003年末全省下岗职工约50万人；其二，城镇新增劳动力每年
大约有100万；其三，1300万农村剩余劳动力需要转移进入城市；其四，近年来由于城市规模扩大和城市化进程加快，出现了大量的失地农民。

以上种种因素使四川省的就业压力剧增，就业形势十分严峻。

2003年的城镇调查失业率为%，比2002年的%又增加了
个百分点。

四川省的各项城镇职工社会保险制度
也面临困境。

首先是养老保险基金收不抵支。

2003年，征收养老保险费亿元，实际支出养老金却达亿元，当年收不抵支，缺口高达亿元，差不多四分之一的资金要依靠中央财政的转移支付补助。

其次是医疗保险仍然存在着参保职工覆盖面窄、困难企业职工参保难等问题，未参加医疗保险的企业职工和离退休人员的基本医疗得不到保障。

1-3.四川省的农村贫困状况
四川省有国家级贫困县31个，省级贫
困县32个，占全省县的三分之一强。

以乡
镇计，2002年末，共有贫困乡镇1532个，
占乡镇总数5034个的%.其中，贫困乡1237个，占乡总数3104个的%；贫困镇295个，占镇总数1930个的%.在21个市中，有19
个市有贫困乡镇。

贫困乡镇比较集中的县有：通江74个、渠县70个、苍溪65个、宣汉62个、南江
58个、剑阁57个、雷波49个、万源42个、平昌39个、青川37个、美姑36个、旺苍、仪陇各35个、普格、金阳各34个。

从地形分布看，贫困乡镇分布在山区的有1248个，占总数的%；分布在丘陵地区的有281个，占%；分布在平原地区的有3个，占%.
贫困乡镇地处边远，交通不便。

与最近的县城通车距离在50公里以上的有578个，占%；距离31至50公里的乡镇415个，占%；距离11至30公里的乡镇402个，占%；距
离6至10公里的乡镇74个，占%；距离县
城5公里内的乡镇63个，占%.
贫困乡镇分布在革命老区的633个，占%；分布在少数民族地区152个，占%.
上述种种都是造成四川省城乡贫困问
题的主要影响因素。

可以说，城乡最低生活保障制度也主要是针对因上述影响因素造
成的贫困人口，为满足他们的最起码的生存和生活需求而制定和实施的。

在本报告的开始部分，我们把这些相关的因素作为本报告的历史背景简略地作一介绍，为更好地理解四川省的城乡低保制度作一必要的铺垫。

四川省城乡最低生活保障制度的创立过程城乡最低生活保障制度的建立是为契
合在中国被称为“经济体制转轨、社会结构转型”的“两个转变”的需要应运而生的。

传统的社会救济制度由于其政策对象的
“边缘化”而导致制度自身也被边缘化，因此，必须对其进行改革以重新在主流的基本国家制度框架中确立“社会救助”的地位。

为了实现这个目标，我们整整花了十年的时间。

地处西部经济欠发达地区的四川省，注定不可能出现在这场改革领跑的“第一集团”中。

而且只有在中央政府在政策方面和财政方面给予大力支持的前提下，这项制度
才能发挥其应有的作用。

2-1.四川省城市居民最低生活保障制
度的创立过程
一般认为，中国的城市居民最低生活保障制度的创立和发展过程可分为两大阶段，即1993年6月—1999年9月的创立推广阶段和1999年10月至今的提高完善阶段。

四川省城市低保制度的创立和发展的过程也
大致与上述划分相吻合。

2-1-1.创立推广阶段
中国城市低保发展历程中的第一阶段，即创立推广阶段，常常又被学界分为三个小阶段，即试点阶段、推广阶段和普及阶段。

如前所述，地处中国西部的四川省是经济欠发达地区，贫困人口多，财政十分困难。

同时，90年代中期以来下放到省里的原中央直属企业大多效益不好，困难职工家庭多，涉及到近3万人。

因此，四川省是在创立推广阶段的第二个小阶段和第三个小阶段，即低保发展的推广阶段和普及阶段之交才加
入创建新制度的行列，是完全可以理解的。

1997年12月，在《国务院关于在全国建立
城市居民最低生活保障制度的通知》已经出台，建立城市低保制度已经从“各个城市地方政府的自发行为”发展为“中共中央、国务院的一项重要决策”的背景下，四川省人民政府颁布了《关于在全省建立城市居民最低生活保障制度的通知》。

稍前，成都市和内江市已经开始了创建城市低保制度的试点探索。

成都市从1994
年起就在其5个城区与高新技术开发区进行了4次调查，基本上摸清了城市贫困的问题的基本情况，经过分析论证制定出实施方案。

1997年7月，经市政府批准，在5个城区与高新技术开发区实施
了城市低保制度。

保障标准为月人均90—120元。

所需资金由市、区两级财政按1∶1的比例分担。

内江市也于1997年年中开始首先在城区实施这项制度。

[10][10] 四川省城市低保制度的创建工作一旦
上马便发展较快。

1998年，省委、省政府将建立城市居民最低生活保障制度列为当年
要为全省人民办的十件实事之一。

[11][11]一年后，已经有15个市、县建立起城市低
保制度，其中包括2个地级市——成都市和内江市及13个县，保障人数为10873人。

其中传统的“三无对象”[12][12]为4750人，新增对象为6123人。

投入的城市低保资金为376万元，全部为地方财政投入。

[13][13]
在创建初期取得了一定的经验以后，1999年，四川省委、省政府继续将建立城市居民最低生活保障制度列为要为全省人民
办的十件实事之一。

[14][14]在四川省委、省政府的统一部署下，创建工作发展更快。

到7月1日，全省180个县已经全面建立了城市居民最低生活保障制度，提前5个月完成了《国务院1997年通知》下达的任务。

当时的保障标准平均为102元，最高120元，最低为80元，预计全年投入的城市低保资金约3500万元。

[15][15]9月，按照国务院的部署，全国城市低保对象的救助标准统一提高30%.四川省的平均标准也因此而提高
到132元，并得到2636万元来自中央财政的补助资金。

[16][16]到1999年年底，四川省的低保对象发展到19万人。

[17][17]
2-1-2.提高完善阶段
1999年10月1日，国务院颁布的《城
市居民最低生活保障条例》正式实施。

这标志着城市低保工作从主要由地方政府各行
其是而进入了一个在中央政府统一部署下
统一行动的新阶段，即提高完善阶段。

就全国而言，这一阶段又可以分为两个小阶段，即提高阶段和完善阶段，四川省城市低保工作的发展历程也大致如此。

在提高阶段，工作重点主要是实现城市低保制度“应保尽保”的目标。

根据2000
年上半年四川省民政厅的调查统计，全省应该享受最低生活保障的城市贫困人口有108万人，而实际上得到保障的只有21万人，
不到“应保”对象的20%.其原因是“资金
瓶颈”。

按当时的人均补差计算，要使其余的87万城市贫困人口得到低保制度的庇护，每年需要资金10亿元，以四川省本身的财力，实际上是难以做到“应保尽保”的。

于是，四川省民政厅向中央政府求援。

[18][18] 到2001年下半年，在中央政府的统一
部署和资金支持下，“资金瓶颈”终于被突破。

据统计，2001年1—8月，四川省城市低保对象增加到25万人，支出资金9500万元。

[19][19]9月，中央财政的低保补助款到川，为有效解决“应保尽保”问题提供了有力的资金支持。

到年底，四川省累计支出的城市低保资金快速增加到亿元，其中地方财政支出亿元，占总金额的%；中央财政补助亿元，占%.得到保障的城市贫困人口也因此迅速增加到101万人，占全省非农业人口的%.[20][20]
2002年，中央财政支持的力度进一步加大。

四川省得到的中央财政的低保补助款增加到亿元，[21][21]是2001年的倍。

到8月底，四川省投入的低保资金已达亿元，低保对象也已增加到127万人，占全省非农业人口的%，基本上达到了“应保尽保”的目标。

[22][22]到2002年年底，四川省全年城市低保经费总额为亿元，[23][23]是2001年的倍。

其中中央财政补助占%，地方财政支出占%.地方财政支出亿元，也比2001年增加了倍。

保障对象总数再次增加到143万
人，所占比重为全省非农业人口
的%.[24][24]
2002年下半年，四川省城市居民最低生活保障制度的建设进入了完善阶段，工作重点转入制度本身的规范与完善。

在这一阶段，首先要解决的一个问题是足额发放的问题。

由于低保对象的规模迅速扩大，2002年初的预算安排跟不上形势的发展，出现了资金缺口亿元。

因此，人均补差一度降到了历史最低点——元。

[25][25]2003年年初，省政府提出城市低保全省人均补差不低于50元的
目标要求，经过努力，2003年全省人均补差达到了53元，完成了任务。

[26][26]因此，虽然2003年四川省城市低保对象人数与2002年相比变化不大，只增长了3万人，达146万人。

但是，经费支出的总额则增加到
亿元，[27][27]比上一年增加了近60%.其中，中央财政补助达亿元，[28][28]比上一年增加了一倍，占资金总额的%；地方财政拨款
亿元，比上一年略有增加，占资金总额的比重则下降到%.
从2003年开始，对低保对象进行“分类救助”被提上了议事日程：在成都、自贡、泸州、遂宁、南充、宜宾、雅安、阿坝、甘孜、凉山等10个市、州，对低保家庭中有特殊需要的救助对象，用在原低保标准基础上上浮一定幅度的办法提高了救助标准。

[31][31]如宜宾市的翠屏区，对低保范围内的4种特殊对象实行了增发保障金的措施：一是对重病、重残的低保对象，每人每月增发100元；二是对一般病残对象每人每月增发50元；三是对在校学生，中小学生每人每月增发50元，大学生增发100元；四是对“三无”孤老，每人每月增发100元。

[32][32]在医疗、子女教育、住房等方面，各地都采取了一定的措施。

如自贡市，2002年出台了《自贡市城镇特困救助及资金管理试行办法》，市、区两级财政筹措资金103万元，对患大病的低保对象进行救助，最高救助金额达5000元。

又如南充市，对低保对象中个人自负医疗费有特殊困难的，给予全年不超过1000元的医疗救助。

[33][33]以上的“分类救助”现在还是市、区地方政
府的救助行为，没有全省或全国的统一制度，因此在救助力度上仍然距离满足需要还有
较大的差距。

总之，从1997年到2003年短短的7年中，在党中央、国务院和四川省委、省政府的关怀和支持下，城市居民最低生活保障制度已经有了长足的进步。

这项制度在上个世纪末刚从传统救济制度脱胎而来时，仍然是一项并不起眼的边缘化的制度，而到今天，城市低保制度在四川省已经跻身于担负着
社会稳定千金重担的主流制度之中。

2-2.四川省农村最低生活保障制度的
创建过程
四川省建立农村最低生活保障制度的
尝试实际上要早于城市居民最低生活保障
制度。

1996年民政部办公厅下发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》中便提出了“农村最低生活保障”的概念。

并且明确指出：“农村最低生活保障制度是对家庭人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困
人口按最低生活保障标准进行差额补助的
制度”。

同时，在这个文件中，也确立了“保
障资金由当地各级财政和村集体分担”的
筹资原则。

[34][34]
1996年7月，四川省首先在成都市辖下的县级市——彭州市开始了建立农村最低
生活保障制度的试点。

1997年11月，市政府专门下发了《关于积极推进农村最低生活保障制度工作的通知》，积极推广彭州市的经验，并将尽力农村低保制度纳入为民办实事的目标。

1998年年底，成都市所有的区全部建立了农村低保制度。

保障标准为年人均600—1000元。

资金筹措采取区与乡镇分担的办法。

但分担的比例根据则乡镇财力的不同而区别对待。

以成都市辖下的郫县为例，其16个乡镇中，有4个经济条件较好，其农村低保资金便全部由乡镇财政负担；有7个乡镇经济条件一般，其农村低保资金由县财政和乡镇财政各负担50%；有5个乡镇经济条件较差，其农村低保资金则由县财政负担80%，乡镇财政负担20%.[35][35] 由于当前政府和学界在农村最低生活
保障问题上的主流意识仍然
是：农民与城市居民不同，他们承包的
土地就是他们最后的保障，因此一直强调，建立在土地承包制基础上的家庭保障是农
民生活保障的主要形式；同时也担心，对占中国人口70%以上的农民，用类似城
市中实行的制度，作出确保其最低生活水平的承诺将会使财政不堪重负，所以，农村最低生活保障制度至今并未成为一项全国性
的制度。

然而，在相当一部分省，依然以地方乃至基层社区的财力努力地推行这项制度。

作为农业大省的四川省，在2000年3
月的全省城乡低保工作座谈会上，仍然将农村低保工作作为一项重要的工作任务进行
了部署。

[36][36]
到2002年，四川省180个县中已经有
94个县实施了农村最低生活保障制度。

其中，成都市、攀枝花市、德阳市、南充市、广安市、巴中市、眉山市、资阳市已经实现了全覆盖。

有万农民得到了保障，共支出资金1995万，其中，财政拨款为964万元，占资金总额的%；社区筹集1031万元，
占%.[37][37]2003年，农村低保对象增加到万人，支出的资金也增加到2212万元。

[38][38]
总而言之，中国社会迄今尚未就建立农村最低生活保障制度达成共识。

即使这项制度正在中国和四川省的一部分农村地区发
挥着其应有的作用，但是，要使之成为一项全国性的制度还有待于进一步的努力。

虽然从理论上说，社会保障是工业化的产物。

但在现代社会中，社会经济风险的成因早已超越了传统工业化的范畴，而与市场的影响紧密相连，加上环境和灾害等因素，经济承受力较差的农民实际上跌入贫困陷阱的风险
更大。

制度经济学认为，一项好的制度必然是可预期的，在农村普遍实行“费改税”甚至到处酝酿着要取消农业税的今天，以往的农村救济制度本身的不确定性和模糊性，大大减弱了传统制度在维护社会稳定方面的
作用，所以，在农村的建立最低生活保障制度是未来发展的必然选择。

2-3.四川省低保制度发展过程中的重
要政策文献
就全国而言，在城市居民最低生活保障制度的发展过程中，最主要的政策文件有三，
即1997年9月的《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障
制度的通知》、1999年9月的《城市居民最低生活保障条例》和2001年11月的《国务院办公厅关于进一步加强城市居民最低
生活保障工作的通知》。

与此相配套，四川省人民政府也相应地出台了1997年12月的《关于在全省建立城市居民最低生活保障
制度的通知》、2001年10月的《四川省城市居民最低生活保障实施办法》和2002年4月的《关于进一步做好城市居民最低生活保障工作的通知》。

2-3-1.《国务院1997年通知》与《四川省1997年通知》
《国务院1997年通知》是国务院为建立最低生活保障制度发布的第一个正式的
政策文件，最为突出的是为建立城市居民最低生活保障制度提出了一张明确的时间表：“1998年底以前，地级以上城市要建立起这项制度；1999年底以前，县级市和县政府所在地的镇要建立起这项制度”。

[39][39]同时也规定了建立城市低保制度的方针和政
策，涉及保障对象、保障标准、保障资金、配套政策和组织领导等，对推动这项制度向全国普及起到了决定性的作用。

与《国务院1997年通知》相对应的《四川省1997年通知》，内容与国务院文件基本上相同。

但根据四川省本地的特殊省情和工作实践，也提出了一些更为具体的、可操作的工作要求，其中包括：
⑴。

在引述了《国务院1997年通知》提出的建立城市低保制度的时间表以后，《四川省1997年通知》强调：各地要结合实际、深入调研、精心组织、重点突破、狠抓落实，按照国务院和省上的要求如期建立城市居民最低生活保障制度。

⑵。

《四川省1997年通知》强调了“劳动、工会、社会保险等部门的保障措施……继续做好工作，原管理渠道不变”。

“因一时财政支出困难，推迟发放工资的人员，不列入最低生活保障范围。

在企业兼并破产和减员增效过程中进入再就业服务中心的职工，……由再就业服务中心保障其基本生活”。

⑶。

关于保障标准，《四川省1997年通知》加了两句话，“起步阶段宜低不宜高”和“保障标准应低于当地最低工资标准”。

⑷。

《四川省1997年通知》对于为“基层民政部门、街道办事处和居委会……创造必要的工作条件”提出更为明确的要求：“机构不健全的要健全，
人员不足的要补足，并解决必要的工作经费“。

⑸。

《四川省1997年通知》更为具体地提出了城市低保制度的行政程序：“从保障对象的认定、家庭收入核查、保障资金发放与管理、机构建设、工作人员培训等环节入手，实行规范化管理。

要严格保障对象的申请和审批程序，保障对象的确定，应由本人申请，所在居委会评定，街道办事处审核并张榜公布，县民政局批准。

”[40][40]
2-3-2.《条例》与《四川省实施办法》
《条例》的颁布和实施标志着城市居民最低生活保障工作步入法制化轨道。

《条例》就城市居民享受低保的条件、低保资金的来
源、低保标准的确定、申领低保的行政程序、低保工作的监督和管理、低保对象与政府有关工作人员的法律责任等作了明确规定。

这是国务院针对建立城市居民最低生活保障
制度发布的第二个正式的政策文件，又是第一个正式的法规文件，对促进这项制度在全国的贯彻落实起到了决定性的作用。

与《条例》相配套的《四川省实施办法》，从2000年开始起草，历经一年的讨论修改，于2001年10月正式发布施行。

“《实施办法》在依据国务院《条例》规定的基础上，结合四川的实际，就保障范围、保障职责、保障金的来源、申请和核发、监督管理、法律责任等问题在五个方面作了更具体的规定。

”具体而言，《四川省实施办法》将《条例》的17个条款演绎为7章33条。

按四川省民政厅的总结，这些“更具体的规定”主要体现在：
⑴。

“享受低保待遇的范围和申请的程序及收入计算公式。

”
⑵。

各级政府和相关部门的工作职责；
⑶。

城市低保资金和工作经费的来源；
⑷。

社会帮扶城市低保对象的优惠政策和奖励办法；
⑸。